El Defensor del Pueblo Europeo

  

José Sánchez López

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

 

 

 

 

 

 

 La Constitución Europea (II)

 

 

SUMARIO

 

1.- Introducción

2.- El Defensor del Pueblo Europeo en el Proyecto de Tratado de la Constitución europea

3.- El Defensor del Pueblo Europeo en el Tratado de Maastricht de 1992 y su desarrollo por la Decisión del Parlamento Europeo de 9 marzo de 1994

4.- El Código Europeo de Buena Conducta Administrativa

5.- Recapitulación y consideraciones finales

   

 

  

 

  

1.- Introducción

 

        Recibo el encargo de analizar la institución del Defensor del Pueblo Europeo en el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, que fuera adoptado  por consenso por la Convención Europea el 13 de Junio de 2003, según lo planificado por la Dirección de esta Revista en el número que, entre otros temas, analiza el Sistema de Gobierno de la Unión Europea y, (después de abordarse el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Consejo de Ministros, el Tribunal de Justicia) y específicamente dentro de otras instituciones de la Unión (Tribunal de Cuentas, Banco Central Europeo, Comité de las Regiones y Comité Económico y Social).

 

        Habiendo aludido muy escuetamente al contexto, cabe resaltar, de entrada, que estudiamos esta institución desde su plasmación en una norma dotada de excepcional proyección futura, pero ayuna de vigencia hasta tanto no sea aprobada en los 25 Estados miembros de la Unión, por sus Parlamentos nacionales y/o  por referéndum de sus ciudadanos.

 

        Por lo tanto, el lector debe tener presente en todo momento las consideraciones recientemente efectuadas que le permitirán situarse mejor dentro de la lectura de estas líneas, en las que encontrará simultáneamente dos niveles: uno, la definición de la institución tal como ha quedado recogida en le Proyecto de Tratado de Constitución europea y dos, qué es y qué viene haciendo esta institución europea desde que viera la luz en el Tratado de la Unión Europea de Maastricht de 1992.

 

2.- El Defensor del Pueblo Europeo en el Proyecto de Tratado de la Constitución europea

 

        La proyectada Constitución Europea incardina la institución del Defensor del Pueblo Europeo  dentro de la Parte III de la misma y en el Titulo  dedicado al funcionamiento de la Unión, dentro de las disposiciones referidas al Parlamento Europeo en el Articulo III-335 en los siguientes términos:

 

      “1. El Parlamento Europeo nombrará al Defensor del Pueblo Europeo. Este estará facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a caso de mala administración en la acción de las instituciones, organismos  o agencias de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

       En el desempeño de su misión, el Defensor del Pueblo Europeo llevará a cabo las investigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre la base de las reclamaciones recibidas directamente o a través de un miembro del Parlamento europeo, salvo que los hachos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional. Cuando el Defensor del Pueblo Europeo haya comprobado un caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento de la institución, organismo o agencia interesado, que dispondrá  de un plazo de tres meses para expresar su posición  al Defensor del Pueblo Europeo. Este remitirá a continuación  un informe al Parlamento Europeo y a la  institución, organismo o agencia interesado. La persona de quien emane la reclamación será informada del resultado de estas investigaciones.

       El Defensor del Pueblo Europeo presentará cada año al Parlamento Europeo un informe sobre el resultado de sus investigaciones.

       2. El Defensor del Pueblo Europeo será nombrado después de cada elección  del Parlamento Europeo para toda la legislatura. Su mandato será renovable. A petición del Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia podrá destituir al Defensor del Pueblo Europeo si este dejare de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o hubiere cometido una falta grave.

       3. El Defensor del Pueblo Europeo ejercerá sus funciones con total independencia. En el ejercicio de tales funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún organismo. Durante su mandato, el Defensor del Pueblo Europeo no podrá desempeñar  ninguna otra actividad profesional, sea o no retribuida.

       4. El Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones  del Defensor del Pueblo Europeo se establecerán mediante ley europea  del Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo se pronunciará por iniciativa propia, previo dictamen de la Comisión y previa aprobación del Consejo de Ministros.”

 

        Esta es su ubicación central en la proyectada Constitución. No obstante, hay que conectarla con otros lugares de la misma (como hace la versión francesa utilizada “conformement aux articles I-10, paragraph 2, point d, et I-49”). Por tanto, con la ciudadanía de la Unión, que implica, entre otros derechos, el de dirigir  peticiones al Parlamento europeo  y recurrir al Defensor europeo  en cualquier lengua oficial de la Constitución y recibir respuesta en la misma lengua. También dentro de los mecanismos de la vida democrática de la Unión se recoge esta institución[1].

 

        En los sucesivos documentos de la Convención Europea que abordaron el Defensor apenas el tratamiento que recibe sufrió modificaciones sustanciales. No obstante ello, o porque precisamente el propio Defensor del Pueblo Europeo participaba en los trabajos de la Convención, es en el Informe del Grupo de Expertos  designados por los Servicios Jurídicos del Parlamento Europeo, Consejo y Comisión (Documento CONV 618  de 17-3-2003) cuando, haciéndolo coincidir conforme al uso  que se viene haciendo se utiliza la expresión completa de Defensor del Pueblo Europeo; se amplían los casos de mala administración a las instituciones de la Unión y quedan excluidas de su ámbito  todas las actividades  jurisdiccionales del Tribunal de Justicia.

 

        Por lo que respecta a las Enmiendas que recibe el Proyecto de Tratado (Documento CONV 850/03 de 18-07-2003) son alrededor de cincuenta las que abordan el Parlamento Europeo, como es natural dada la importancia del órgano representativo y colegislador europeo y de su repercusión política a y desde los Estados miembros. Y en solo dos de ellas se encuentran propuestas de enmendar  el tratamiento del Defensor y, en todo caso, sin mayor trascendencia o diferenciación respecto del texto propuesto  y formando parte de una enmienda mas amplia afectando al Parlamento[2].

 

        La institución del Defensor del Pueblo Europeo queda reflejada, pues, en el Proyecto de Constitución como institución a la que pueden recurrir los ciudadanos de la Unión (articulo I-10 del Titulo II dedicado  a los Derechos Fundamentales), como  mecanismo de la vida democrática de la Unión (articulo I-49) y como  derecho que poseen dentro de la Carta de Derechos Fundamentales  de la Unión (art. II-103) tanto los ciudadanos de la Unión como personas físicas o jurídicas con domicilio social en un Estado miembro.

 

        La regulación constitucional  europea establece que el Parlamento Europeo  hace el nombramiento del Defensor después de cada renovación del mismo  y  por un periodo de  5 años (duración de la legislatura europea).Es posible su renovación y no  se establecen límites de mandatos en el desempeño del cargo, cumplidos los anteriores requisitos. Se  introduce en el texto constitucional la posibilidad de su remoción[3] por el Tribunal de Justicia, a petición del Parlamento Europeo cuando incumpla  sus funciones o cometa falta grave y se queda a la espera de la  ley europea (previo dictamen de la Comisión  y previa aprobación del Consejo de Ministros) que fijará  el Estatuto y las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, se establece su independencia, que no solicitará  ni admitirá instrucciones de otros organismos y no podrá ejercer otra actividad profesional, retribuida o no.

 

        El objeto de la actividad del Defensor  se centra en las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión  o persona física o jurídica que tenga domicilio social en un Estado miembro y que estén relacionadas con mala administración  debida a las acciones de instituciones, organismos o agencias de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia en el ejercicio de funciones jurisdiccionales.

 

        El Defensor realiza investigaciones ya de oficio, ya por las reclamaciones recibidas  directamente o por medio de un miembro del Parlamento europeo[4]. Si se constata un caso de mala administración, se le pone en conocimiento de la institución, organismo o agencia interesado que dispone de 3 meses  para expresar su opinión al Defensor Europeo. Finalmente, el Defensor remite in informe al Parlamento europeo, a la institución o agencia y a la persona de la que emanó la reclamación. Tal informe es compatible, en todo caso, con la obligación que tiene el Defensor Europeo  de presentar anualmente un Informe sobre el resultado de sus investigaciones.

 

3.- El Defensor del Pueblo Europeo en el Tratado de Maastricht de 1992 y su desarrollo por la Decisión del Parlamento Europeo de 9 de Marzo de 1994

 

        Aunque habían existido intentos en los años setenta y ochenta de crear una Oficina del Defensor en el nivel comunitario, no es hasta el Tratado de Maastricht cuando se establece esta institución después de reconocerse la ciudadanía de la Unión, facilitarse la participación política de los ciudadanos, proveer el derecho de petición al Parlamento Europeo y plantearse  quejas al Defensor  tanto por los ciudadanos de la Unión como por residentes no nacionales de los Estados miembros, ya sean personas físicas o jurídicas (art.8,138,d y e TUE).

 

        La Unión Europea  seguía la tendencia de sus Estados miembros iniciada por la Constitución de Suecia en 1809, seguida por Finlandia en 1919, Dinamarca en 1953 y que se extendía a la práctica totalidad de ellos (con la excepción de Alemania y Luxemburgo donde las peticiones de los ciudadanos se residencian en sus Parlamentos, e Italia) de establecer una institución específica que supervisa la actividad de la administración pública. En muchos de esos Estados miembros que tienen estructuras descentralizadas del poder además existen Defensores en los niveles regionales (España, Italia, Bélgica, Alemania, Austria).

 

        El modelo nórdico de Defensor  que ha influenciado tanto a esta institución  en los países europeos como al Defensor de la Unión, refleja  una institución  no judicial, independiente de otras instituciones y solo dependiente del Derecho, llevando sus investigaciones de oficio o a partir  de las reclamaciones efectuadas  y menos formal de lo que sucede en las instancias jurisdiccionales[5].

 

        Desarrollando las previsiones del Tratado de Maastricht, el Parlamento Europeo adoptó la Decisión de 9 de Marzo de 1994 sobre el Estatuto  del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones[6] visto el Dictamen de la Comisión y la aprobación del Consejo.

 

        En el Estatuto se establece el objetivo del Defensor de contribuir a descubrir los casos de mala administración en la acción de los organismos e instituciones comunitarios (con exclusión del Tribunal de Justicia  y el Tribunal de Primera Instancia en ejercicio de sus  funciones jurisdiccionales) y a formular  recomendaciones para remediarlos (art.2)

 

        Como titulares de la reclamación aparecen tanto los ciudadanos de la Unión como personas físicas o jurídicas que tengan su sede social en alguno de los Estados miembros. Lo podrán hacer directamente o por medio de un miembro del Parlamento europeo (art.2.2).Se establece  un límite temporal de dos años (art.2.4) para presentar reclamaciones, contados desde que el promotor de la misma tuvo conocimiento de los hechos que la motivaron.

 

        El Defensor del Pueblo  procede, bien de oficio o por la reclamación recibida, a hacer las investigaciones necesarias para aclarar los posibles casos de mala administración. Las instituciones y  órganos comunitarios están obligados a facilitar  las informaciones y documentación y declaraciones que se les requieran  por el Defensor del Pueblo (art. 3.1 y 2). De igual  forma las autoridades de los Estados miembros facilitarán información para esclarecer  los casos de mala administración de las instituciones y organismos comunitarios (art.3.3). En el supuesto de no recibir la asistencia solicitada, el Defensor del Pueblo europeo informará al Parlamento europeo para que adopte las medidas pertinentes.

 

        El Defensor procurará una solución amistosa con la instancia u órgano afectado para eliminar el caso de mala administración y satisfacer al demandante (art.3.5) y, constatado un caso de mala administración, podrá formular  proyectos de recomendaciones que  en 3 meses contestará la institución u órgano afectado. A continuación, el Defensor remite un informe tanto al Parlamento como a la institución u órgano afectado formulando recomendaciones. Todo ello sin perjuicio del  Informe anual  sobre los resultados de sus investigaciones que al final de cada periodo anual de sesiones envía el Defensor al Parlamento Europeo.

 

        Junto a las obligaciones de confidencialidad y discreción sobre las informaciones y documentos que tenga en el curso de sus investigaciones, el Defensor Europeo podrá cooperar con las autoridades correspondientes  existentes en casi todos los Estados miembros.

 

        En cuanto a su elección por el Parlamento Europeo, la Decisión de 1994, en su artículo 6, establece que puede ser Defensor  una personalidad  que tenga la ciudadanía de la Unión, que disfrute plenamente de sus derechos civiles y políticos, que ofrezca plena garantía de independencia y reúna las condiciones requeridas en su país para el ejercicio de las más altas funciones  jurisdiccionales o posea experiencia y competencia notorias para el ejercicio de las funciones de Defensor del Pueblo.

 

        Procede la elección después de cada renovación del Parlamento Europeo. Coincide el mandato del Defensor con la legislatura europea y no tiene limitaciones de mandatos al ser renovable.

 

        Se  introduce, por las causas de incumplir las condiciones necesarias o haber cometido falta grave, la destitución del Defensor que será planteada por el Parlamento Europeo y decidida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas (art.8). Siendo también ante este Tribunal de Justicia ante el que asume su compromiso solemne de ejercer sus funciones con independencia e imparcialidad absolutas.

 

        En cuanto a incompatibilidades, se establece que no podrá ejercer ninguna otra actividad política o administrativa ni actividad profesional alguna, sea o no remunerada. Al mismo tiempo, en cuanto a su remuneración  queda  equiparado a un juez del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas.

 

        Le asistirá  una Secretaría, nombrada por el mismo, así como otros funcionarios y agentes  y la sede de la institución (de común acuerdo con los Gobiernos de los Estados miembros) será la sede del Parlamento Europeo[7].

 

4.- El Código Europeo de Buena Conducta Administrativa

 

        Con anterioridad a  1998, Jacob  Söderman, el primer Defensor del  Pueblo Europeo, venía preocupándose de temas como la transparencia (incluyendo procesos comprensibles y abiertos a través de los cuales las autoridades públicas toman decisiones; que estas decisiones sean razonadas; que la información base de las mismas sean accesibles al público) y sobre todo de establecer un código de buena conducta administrativa.

 

        Para el  primer Defensor Europeo tal código incluiría razonar las decisiones, eliminar la discriminación, otorgar derechos de defensa, tomar en cuenta las consideraciones relevantes, mantener registros adecuados, eliminar el  retraso innecesario, facilitar  información de forma clara y comprensible, aplicar  los procedimientos y normas establecidos, si  la decisión no es favorable facilitar información sobre las posibilidades de  su revisión, actuar coherentemente, acusar recibo y contestar las comunicaciones, derivar las comunicaciones al servicio competente, excusarse por los errores y tener un sistema propio para abordar las reclamaciones[8].

 

        En este contexto, desde su toma de posesión trabajó en definir el concepto de mala administración a partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y teniendo en cuenta los principios del Derecho Administrativo Europeo. A este mismo esfuerzo contribuyó la iniciativa  del parlamentario europeo Roy Perry y finalmente se plasmó en la Resolución de 6 de Septiembre de 2001 del Parlamento Europeo que aprobó un Código de Buena Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y órganos de la Unión Europea, cuyos contenidos deberán ser respetados por esas administraciones y sus funcionarios en sus relaciones con los ciudadanos.

 

        El punto de partida del Código está en la Carta de Derechos  Fundamentales de  la Unión Europea de Niza en Diciembre de 2000 que establece el derecho de los ciudadanos a una buena administración y el derecho a someter al Defensor del Pueblo de la Unión los casos de mala administración. En su artículo 21 (que, como sabemos, ha pasado íntegramente ahora al Proyecto de Tratado de Constitución Europea en el articulo II-101) se contiene que:

 

      “1.Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

        2. Este derecho incluye en particular:

- el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida  individual que le afecte desfavorablemente.

- el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial,

- la obligación que incumbe a la administración a motivar sus decisiones.

        3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados  por sus instituciones  o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

        4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las  lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua”.

 

        En  el arranque  de este Código  hay que mencionar la definición, ya contenida en el Informe Anual de 1997  del Defensor y ahora aprobada por el Parlamento, de que “se produce mala administración cuando un organismo  público no obra de conformidad con las normas o principios a los que debe obligatoriamente atenerse”.

 

        El ámbito personal  de aplicación del Código (art.2.1) queda referido a todos los funcionarios y agentes comunitarios  en sus relaciones con el público.

 

        El funcionario actuará sometido a la legislación comunitaria y respetando el principio  de igualdad de trato. De producirse diferencia de trato, el funcionario garantizará que se encuentra justificada y en todo caso evitará toda discriminación injustificada (art.2.5).

 

        Al adoptar decisiones, el funcionario garantizará que las medidas adoptadas sean proporcionales al objetivo que se persigue, evitará restringir  los derechos de los ciudadanos, actuará sin abuso de poder, sin arbitrariedad, sin tener en cuenta intereses  personales, familiares  o nacionales o presiones políticas  y adoptando las decisiones con un justo equilibrio entre los intereses individuales  y el interés público general y teniendo en cuenta solo los factores relevantes (artículos 6 a 9 inclusive del Código).

 

        Debe seguir el funcionario sus propias prácticas administrativas y las de la institución a la que pertenece. Debe ser diligente, correcto, accesible y servicial. Si no es competente en el asunto recibido, reorientará  al ciudadano  al funcionario adecuado. De producirse error, el funcionario presentará sus excusas y corregirá los efectos negativos (arts. 10 y 12).

 

        Todo ciudadano recibirá respuesta en la misma lengua oficial del Tratado en la que se haya dirigido. Se acusará recibo en el plazo de 2 semanas de toda carta o reclamación y se indicará el nombre y el número de teléfono del funcionario que se ocupa del asunto (arts. 13 y 14).

 

        El funcionario  tendrá en cuenta el derecho del ciudadano a ser oído y a hacer observaciones antes de adoptarse la decisión. Decisión que se producirá en un plazo razonable, sin demora y antes de que transcurran 2 meses desde la fecha de recepción. Al mismo tiempo, la decisión debe indicar los motivos en los que está basada, exponiendo los hechos pertinentes y el fundamento jurídico de la decisión (arts. 16, 17 y 18 respectivamente),

 

        Por último, la decisión de la institución, si afecta a derechos o intereses de un particular, contendrá  una indicación  de las posibilidades de apelación frente a la misma  y se notificarán por escrito a las personas afectadas (art.19 y 20).

 

        Concluye el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, en su articulo 26, estableciendo que cualquier incumplimiento  por parte de una institución o un funcionario  de los principios establecidos en él podrá ser objeto de una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo, de conformidad con las normativas comunitarias y el propio Estatuto del Defensor.

 

5.- Recapitulación  y consideraciones finales

 

        Hemos abordado en las páginas que anteceden, y desde una perspectiva tanto normativa como descriptiva, el análisis de esta institución europea del Defensor del Pueblo que fuera creada por el Tratado de Maastricht en 1992, y que tiene, por tanto, más de una década de funcionamiento dentro de la Unión Europea. Hemos tenido en cuenta las normas que la rigen  ya emanadas de los tratados comunitarios ya de las normas del Parlamento Europeo así como las propias normas  que ha desarrollado la misma institución del Defensor.

 

        Durante esta década de funcionamiento, casi toda ella ha estado al frente de la institución la misma persona, de procedencia danesa, que la ha dejado una fuerte impronta en su configuración y actuaciones prácticas siguiendo el modelo nórdico del ombudsman.

 

        A pesar de su no excesiva utilización por los ciudadanos, alcanzan (según se contiene en los Informes Anuales y variando desde los años iniciales con menor número de reclamaciones) varios miles de reclamaciones cada año. Pero no solo es en sus propuestas amistosas de solución y en sus recomendaciones donde se ve la trascendencia de la institución (con ser ello bastante importante) sino en su continuada labor de llamar la atención a las distintas instancias administrativas de la Unión Europea desde la perspectiva de una magistratura de persuasión contribuyendo a que se respeten los derechos de los ciudadanos y contribuyendo, además, a la aparición de una magnífica norma cual es el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa.

 

        La institución que hemos analizado ha sido recogida en el Proyecto de Tratado de la Constitución Europea. Y lo ha sido de  una manera acertada  debido a  la labor de los miembros de la Convención y a la participación del mismo Defensor en ella.

 

        En la futura Constitución Europea se ve reafirmada la línea de actuación que venía desarrollando. Sobre todo, se refuerza más ahora esta institución de lo que estaba en el marco normativo anterior, aún hoy vigente, derivado de los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam. Ello es consecuencia de la concesión a la Carta de Derechos Fundamentales de Niza 2000, de mayor eficacia (frente a la situación  más ambigua  anterior) y de haberse incorporado como toda la Parte Segunda de la futura constitución europea. Con la incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales, se amplían los derechos de los ciudadanos dentro de la Unión y, por ello, en las relaciones de los funcionarios  y de las instituciones comunitarias con ellos, por mala administración, se reflejarán  con más amplitud de la que se producía hasta ahora más supuestos de reclamaciones ante el Defensor Europeo.

 

        De forma simultánea a lo que antecede, debemos traer a colación la incardinación del Defensor del Pueblo Europeo como institución con el Parlamento Europeo y sus relaciones con él. Del Proyecto de Tratado de Constitución Europea sale un  Parlamento con más competencias y, por ello, con mayor importancia y peso político del que disfrutaba hasta ahora (cuestión, por otro lado, evidente al ser coherente con la idea de un órgano que representa a los ciudadanos  de los Estados miembros y que está conectado con la legitimidad democrática).

 

        El Defensor, como hemos visto, es elegido por este Parlamento Europeo y la duración de su mandato, aunque renovable, coincide con la duración de la legislatura europea. Y, también como hemos analizado, es el Parlamento  quien puede iniciar ante el Tribunal de Justicia el proceso de su remoción. Es, por ello, el Defensor una institución auxiliar del Parlamento Europeo y, para evitar solapamientos o roces sobre todo con la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo ahora  ampliada en sus funciones, deberemos estar atentos a que todo ello no  suceda en detrimento de la actuación o prestigio del Defensor del Pueblo Europeo.