"ReDCE núm. 24. Julio-Diciembre de 2015"
"ReDCE núm. 24. Julio-Diciembre de 2015"
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Para analizar el papel de las instituciones europeas ante la crisis económica partimos de las siguientes consideraciones:
1) El marco institucional europeo es una estructura compleja, caracterizada por la representación y tensión entre intereses comunitarios y nacionales, en un contexto multinivel[2] (dado que se interrelacionan los diferentes niveles europeo, nacional e infraestatal), y por unas dinámicas de cooperación y/o competencia entre las instituciones.
2) El propio marco institucional establecido por el Tratado de Lisboa favorece el carácter intergubernamental.[3] En particular, destacamos a este respecto la inclusión del Consejo Europeo como institución europea y la amplia atribución de funciones que le corresponden, que han llevado a un reposicionamiento del resto de Instituciones en este nuevo contexto institucional.
3) El proceso de construcción y reforma del modelo de gobernanza económica europea sigue en marcha. La política monetaria, competencia exclusiva de la Unión, es única, a diferencia de la política económica, sometida a un proceso de coordinación (Título VIII TFUE). Se constata una importante resistencia de los Estados a ceder más parcelas de soberanía en un ámbito tan delicado como la política económica, motivo por el cual el Tratado de Lisboa apenas recogió en su día avances en este sentido, aunque paradójicamente esta tendencia discurre en paralelo con la progresiva toma de conciencia de la necesidad de una mayor unión económica para poder afrontar y superar la crisis. El carácter reciente de las reformas relativas a la gobernanza económica y la certeza de que estamos ante un proceso abierto dificultan obviamente el análisis de las funciones, roles y equilibrios institucionales.
4) A estos factores se añade la complejidad jurídica y funcional del modelo de gobernanza económica adoptado, que obstaculizan la atribución de responsabilidades. Con respecto a la complejidad jurídica, destacamos que en el ámbito económico europeo concurren algunas normas de Derecho derivado, con tratados internacionales en los que participan algunos Estados miembros (cooperaciones reforzadas o integración diferenciada), que se ha revitalizado el método abierto de coordinación, y se recurre a instrumentos de «soft law», destinados a operadores jurídicos diferentes (Estados miembros, Estados firmantes, Eurozona).[4]
5) Para poder determinar cómo ha actuado cada institución durante la crisis económica (complejidad funcional), además del análisis jurídico resulta también conveniente la aproximación a algunos estudios politológicos. Estos presentan también limitaciones dada la dificultad para establecer las funciones realizadas y la capacidad de influencia concreta de cada Institución en el marco de unas estructuras complejas y opacas. Por ejemplo y como veremos, resulta difícil determinar hasta qué punto ha influido la Comisión en una determinada iniciativa legislativa o responde solo a las instrucciones recibidas del Consejo Europeo. Y además hay que analizar no solo el poder de iniciativa o dirección, sino también resultan relevantes las distintas tareas de supervisión, coordinación y otras de cada Institución para poder determinar su papel y su capacidad real de influencia.
6) Por último, resulta preciso tener en cuenta la trascendencia de las tendencias antieuropeístas o de resistencia frente a la integración económica mostrada por países tradicionalmente protagonistas de la construcción europea (Francia, Alemania), así como el descontento de los ciudadanos expresado en los diferentes procesos electorales (paradigmáticamente, el aumento de las fuerzas euroescépticas y radicales en la Eurocámara). Ambos factores generan dinámicas políticas que hay que tomar en consideración para poder comprender en su integridad la relación entre Instituciones en un complejo sistema multinivel.
Teniendo presentes estas consideraciones preliminares, podemos establecer unos rasgos institucionales generales que posteriormente se detallan a lo largo del presente trabajo, a fin de determinar el papel de las Instituciones europeas en el marco de la gobernanza económica. Así, el protagonismo en la gestión de la crisis económica se ha atribuido fundamentalmente al Banco Central Europeo (BCE) y al Consejo Europeo. Con respecto al papel del BCE, debemos partir del reforzamiento que esta Institución experimenta al incluirse como tal en el Tratado de Lisboa, que le atribuye la política monetaria europea. El Banco Central ha optado por un activo papel en defensa del euro, llegando a tomar medidas en los límites del sistema jurídico, validadas por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE sobre el programa OMT,[5] sobre la que luego volveremos, para salvaguardar lo construido.
Se considera que el Consejo Europeo ha desempeñado asimismo una labor fundamental, dictando la orientación y el rumbo político, presionando en ocasiones incluso en exceso al resto de Instituciones europeas, condicionando así la iniciativa de la Comisión, la adopción de decisiones (también legislativas) del Consejo de la UE y reduciendo las posibilidades de participación del Parlamento Europeo. Este papel protagonista implica una tendencia al reforzamiento del intergubernamentalismo en el marco institucional europeo.
En relación con el Consejo de la UE, hay que destacar la importancia del Ecofin y del Eurogrupo en la gestión de la crisis. Se constata su evolución hacia un órgano ejecutivo respecto al más político Consejo Europeo, reduciendo su papel en cierta medida al de mero brazo ejecutor del mismo.
Respecto a la Comisión Europea, resulta difícil determinar su papel real. Generalmente se ha venido subrayando su pérdida de poder, pero voces autorizadas, a partir de estudios detallados de sus funciones de supervisión y de coordinación, resaltan su papel en la gestión de la crisis. También se ha argumentado que la Comisión no se permite mostrar su verdadero protagonismo en la gestión de la crisis, aunque no ha dudado en alzar su voz comunitaria frente a las actitudes antieuropeístas o respecto a la presión excesiva de los mercados.
Por último, debemos citar el escaso protagonismo del Parlamento Europeo, que sería el gran obviado en la gestión de la crisis económica, aunque haya que reconocer su actitud voluntariosa en pos de una mayor participación, basada en el argumento de que su exclusión lastra el carácter democrático de la Unión y resiente la presencia del interés comunitario en la toma de decisiones.
Realizamos a continuación un análisis, Institución por Institución, del papel de cada una de ellas en la gestión de la crisis, en el marco de los distintos instrumentos normativos que se han ido aprobando y que marcan el desarrollo de la gobernanza económica.
2.1. Presentación de la institución. Marco normativo.
En relación con el proceso de unión monetaria, se crea el 1 de junio de 1998 el Banco Central Europeo, que tiene como misión principal la elaboración de una política monetaria única para los Estados que comparten esa moneda común. Con la ratificación del Tratado de Lisboa, el BCE se convirtió en una de las siete Instituciones que rigen la Unión Europea (art. 13 TUE).[6]
El Eurobanco dirige, pues, y establece la política monetaria de la UE, junto con los bancos centrales nacionales, con la clara misión de garantizar la estabilidad de los precios,[7] que es una de sus principales funciones, además de prestar apoyo a las políticas económicas generales de la Unión para contribuir a la consecución de los objetivos de ésta.[8] En los ámbitos que entren dentro de sus atribuciones, se consultará al Banco Central Europeo sobre todo proyecto de acto de la Unión y sobre todo proyecto de normativa a escala nacional (función consultiva), pudiendo emitir dictámenes.[9] Tiene además una importante función normativa y sancionadora.[10] Como luego veremos, desde Noviembre de 2014 el BCE desempeña además tareas de supervisión prudencial de las instituciones de crédito y de resolución bancaria.
La independencia del Banco Central y del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) en general queda preservada en el artículo 130 TFUE, lo que supone una opción en favor de la solidez de la moneda común antes que por el control democrático de la toma de decisiones monetarias, que se quiere ajena a la coyuntura política.[11] Puede considerarse que esta apuesta por la independencia del BCE pone en cuestión la legitimidad democrática de sus decisiones, si bien existen ciertos mecanismos de control de su actividad y de relación con las otras instituciones.[12]
En todo caso, se ha criticado el escaso control que existe por parte del Parlamento Europeo. Unos cambios mínimos podrían mejorar el grado de legitimidad democrática sin menoscabo de la independencia del BCE. Así, se ha propuesto una participación más decisiva de la Eurocámara en la adopción de la legislación complementaria (el art. 129.4 TFUE prevé la mera consulta), o en el nombramiento de los miembros del Comité ejecutivo (art. 283.2 TFUE) en los que desempeña un rol meramente consultivo.[13]
2.2. El Banco Central Europeo durante la crisis económica.
La actuación del BCE durante la crisis económica se ha caracterizado por su intervención, no exenta de polémica, en favor de salvaguardar la existencia del euro, rozando para ello o, según algunos, rebasando los límites de su mandato. Esta actitud quedó claramente plasmada en las tantas veces citadas palabras de Draghi “What ever it takes” (Todo lo que sea necesario), declarado a finales de julio de 2012.[14]
Su capacidad de intervención y reacción se ha visto fuertemente condicionada porque se trata del Banco Central de una unión monetaria entre Estados soberanos y en el marco de una unión económica en fase de formación. Se ve obligado por tanto a trabajar en ese constante contexto de tensión marcado por la necesaria colaboración con Estados soberanos reticentes a ceder más parcelas de soberanía en un ámbito tan sensible como el económico.[15]
En todo caso, las medidas que el Eurobanco ha venido adoptando sí parecen haber contribuido hasta la fecha a preservar la subsistencia de la moneda única.[16] El BCE ha actuado durante la crisis mediante dos grandes tipos de medidas: utilizando en todo su potencial los instrumentos que estaban previstos, y creando, además, y de ahí las críticas recibidas, algunos que no lo estaban. Esta necesidad de dotarse de instrumentos de los que carecía es una muestra de la falta de preparación de las estructuras institucionales para poder afrontar con solvencia una crisis económica de tal magnitud, de modo que se ha venido justificando la necesidad de importantes reformas para lograr una gobernanza económica adecuada.
Respecto a la actuación del BCE durante la crisis, debemos referirnos a una primera línea de actuación destinada a inyectar liquidez de forma masiva al sistema.[17] La mera adopción de estas medidas permitió a los bancos aumentar su liquidez (mediante la ampliación de los plazos de los préstamos de política monetaria desde los 3 meses hasta los 3 años, entre otros), y sobre todo propició un aumento de la confianza en el contexto de una crisis económica en la que tales elementos intangibles parecen también desempeñar un importante papel.
Por otra parte, el Eurobanco ha tomado medidas de expansión monetaria. Con anterioridad a enero de 2015, el BCE había llevado a cabo algunos programas de «quantitative easing» o relajación, expansión cuantitativa (compra masiva de bonos, principalmente públicos, de algunos Estados miembros en el mercado secundario), de forma moderada y con condiciones estrictas.[18] El BCE pretendía con ello incidir en los tipos de interés de estos instrumentos, pero sin llegar a asumir directamente la mutualización de riesgos ni provocar la transferencia de rentas entre países. Estos programas se han llevado a cabo ante el riesgo de ruptura o fragmentación de la eurozona.
A partir del verano de 2012 la gravedad e intensidad de la crisis económica llevan al BCE a adoptar mecanismos excepcionales, anunciando un OMT (Programa de Operaciones Monetarias de Compraventa), que contempla la posibilidad de compraventa de bonos soberanos de los países sometidos a expectativas infundadas de abandono del euro. Este Programa de intervención del BCE en los mercados de deuda soberana está sujeto a varias condiciones, entre otros, a la existencia de un programa de asistencia del MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad), y sigue rodeado de una importante polémica.[19] El Tribunal Constitucional alemán, que por vez primera se ha considerado no competente frente al TJUE, elevó una cuestión prejudicial al mismo cuestionando el programa de compra de bonos soberanos del BCE.[20] Según las Conclusiones presentadas por el Abogado General Cruz Villalón el 14 de enero de 2015, el programa «Outright Monetary Transactions» del BCE es compatible, en principio, con el TFUE, siempre que se cumplan determinadas condiciones: El programa OMT es una medida no convencional de política monetaria que debe respetar determinadas disposiciones del Derecho originario (por ejemplo la prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros), y específicamente el principio de proporcionalidad.[21] Resulta necesario, por tanto, para poder completar la evaluación, esperar a conocer las características básicas del Programa OMT anunciado en Comunicado de prensa de 6 de septiembre de 2012.
Para que el Programa OMT mantenga su carácter de medida de política monetaria, el BCE debe abstenerse de participar directamente en el programa de asistencia financiera aplicado al Estado afectado. Además, el Banco debe motivar adecuadamente la adopción de una medida no convencional -como el programa OMT- identificando con claridad y precisión la circunstancia extraordinaria que la justifica. Esta justificación no figura en el referido comunicado de prensa de 2012, de modo que se aplaza a la puesta en marcha del programa la concreción y, por tanto, el análisis tanto del acto jurídico que le dé forma como de su aplicación, que deberán cumplir las mencionadas exigencias de motivación. En principio, el programa OMT se considera necesario y proporcionado en sentido estricto, pues el BCE no asume un riesgo que le lleve necesariamente a un escenario de insolvencia. El Abogado General advierte en todo caso de que esta apreciación se encuentra condicionada a la aplicación efectiva del programa OMT, limitándose su análisis a los elementos contenidos en el comunicado de prensa de 2012. Por tanto, en opinión del Abogado General Cruz Villalón, el programa OMT acordado por el BCE, tal como resulta de los caracteres técnicos expuestos en el comunicado de prensa de 2012, no infringe el principio de proporcionalidad y puede considerarse lícito a condición de que, cuando llegue la hora en que haya de aplicarse, se cumplan estrictamente el deber de motivación y las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad.
Por lo que respecta a la segunda cuestión prejudicial –la prohibición de financiación monetaria prevista en el TFUE (prohibición de adquirir directamente instrumentos de deuda de los Estados miembros)-, el TFUE no prohíbe las operaciones en el mercado secundario (pues de lo contrario se estaría privando al Eurosistema de una herramienta indispensable para el normal desempeño de las funciones ligadas a la política monetaria), pero sí exige que, cuando el BCE intervenga en dicho mercado, lo haga con garantías suficientes que permitan conciliar su intervención con la prohibición de financiación monetaria. En fin, el programa OMT es compatible con el TFUE, siempre y cuando se lleve a efecto en circunstancias temporales que permitan efectivamente que se forme un precio de mercado de los títulos de deuda pública.[22]
Hasta entonces, había bastado el mero anuncio de la compra masiva de deuda pública para alejar el riesgo de una eventual ruptura del euro. No obstante, el 22 de enero de 2015, el BCE decidió relanzar su programa de compra de activos públicos y privados en el mercado secundario, emitidos por sus Estados miembros (OMT), en cantidades mensuales de 60.000 millones de euros hasta alcanzar un valor total de 1,4 billones de euros en septiembre de 2016.[23] Este anuncio se realizó unos días después de que se dieran a conocer las Conclusiones de Cruz Villalón, pero sin esperar a las Sentencias del Tribunal de Justicia de la UE ni del Tribunal Constitucional Alemán.
En la esperada Sentencia de 16 de junio de 2015 sobre este tema, que tiene por objeto la petición de decisión prejudicial planteada por el « Bundesverfassungsgericht», el Tribunal de Luxemburgo estima que el programa OMT pertenece al ámbito de la política monetaria, dado que pretende salvaguardar tanto su adecuada transmisión como su unicidad, y está por tanto incluido en las atribuciones del SEBC,[24] algo que no queda desvirtuado por el hecho de que el programa OMT pueda también contribuir a la estabilidad de la zona euro (Sentencia Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, apartado 56).[25]
El Tribunal considera también que el programa no viola el principio de proporcionalidad, dado que es adecuado para conseguir los objetivos perseguidos y, en última instancia, la estabilidad de precios; no sobrepasa manifiestamente lo que es necesario para alcanzar dichos objetivos; y pondera adecuadamente los diferentes intereses en juego.[26]
Además, respecto de la prohibición de asistencia financiera del SEBC a un Estado miembro (art. 123.1 TFUE), puede decirse del referido programa anunciado en rueda de prensa que cumple las condiciones, pero que queda sometido a unos requisitos destinados a evitar que las intervenciones del SEBC en los mercados secundarios produzcan un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos en los mercados primarios.[27]
Y, por todo ello, el Tribunal confirma en su fallo que “los artículos 119 TFUE, 123 TFUE, apartado 1, y 127 TFUE, apartados 1 y 2, así como los artículos 17 a 24 del Protocolo (nº 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, deben interpretarse en el sentido de que autorizan al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) a adoptar un programa de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios como el que se anunció en el comunicado de prensa al que se hace referencia en el acta de la reunión nº 340 del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo (BCE) de 5 y 6 de septiembre de 2012.”
2.3. Transformaciones experimentadas por el BCE como Institución en razón de la crisis.
De conformidad con la propuesta de dirección política marcada por el Consejo Europeo, las soluciones a una crisis de tal profundidad y magnitud pasan por el avance hacia una unión bancaria, económica, fiscal, lo que debe ir acompañado de una profundización en la legitimidad democrática, ahondando por tanto también en la unión política.[28] En esta línea se sitúan las principales novedades que experimenta el BCE a raíz de la crisis, ya que el Eurobanco está siendo protagonista y objeto de importantes reformas.
Una de las grandes novedades radica en el inicio de la construcción de una unión bancaria dentro de un nuevo diseño institucional de la UEM.[29] Como antes anunciábamos, desde el 4 de noviembre de 2014 el BCE desempeña además tareas de supervisión prudencial de las instituciones de crédito, que hasta ahora correspondían a cada Banco Central o autoridad nacional competente. Ahora esta función se unifica con el fin de garantizar la solidez del sistema bancario al tiempo que procurar aumentar la integración financiera de la eurozona y su estabilidad. Este proyecto de unión bancaria se compone de un MUS (Mecanismo Único de Supervisión), y de procedimientos comunes de reestructuración y resolución bancaria y de garantía de depósitos. El objetivo último de este nuevo poder consiste en que todos los actores puedan recuperar la confianza en el sistema bancario. Esta nueva función se ha atribuido al BCE a partir del artículo 127.6 TFUE y del Reglamento (UE) núm. 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito radicadas en los Estados miembros participantes (Reglamento del Mecanismo Europeo de Supervisión).[30] El BCE desempeña estas tareas en el marco de un MUS integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes del área euro. El objetivo es que haya una política homogénea y estándares fuertes de supervisión de las entidades de crédito, aplicados de forma homogénea en la zona euro. El BCE ha pasado así a supervisar directamente a 3.600 bancos, pertenecientes a 18 Estados miembros, en el marco de un único sistema.[31]
En aplicación del artículo 49.1 del Reglamento MUS, el BCE ha publicado la lista de entidades que va a supervisar en cada país, indicando el motivo de la selección para supervisión directa de la entidad o grupo en cuestión (en función de criterios de tamaño, carácter significativo o valor total de los activos).
El segundo pilar del proyecto de unión bancaria en Europa, el mecanismo único de resolución (MUR), se ha puesto parcialmente en marcha el 1 de enero de 2015.[32] Se homogeneízan las normas y procesos para intervenir y liquidar entidades en quiebra, y se crea un fondo de resolución único con aportaciones de todos los bancos de la eurozona. Su ámbito de aplicación es el de los Estados miembros del área euro, pero admite que puedan adherirse al mismo los Estados de la UE que no han adoptado el euro a través de un acuerdo de cooperación estrecha.[33]
2.4. Balance de la gestión del BCE durante la crisis económica.
A modo de síntesis, lo más relevante que podemos señalar respecto al BCE es que ha adquirido un papel protagonista a la hora de afrontar la crisis y que puede afirmarse que ha logrado salvaguardar la existencia de la moneda única. Asimismo, destacamos que el Eurobanco ha optado por una actitud proactiva al tratar de preservar la continuidad de la moneda única, utilizando al efecto algunos de los instrumentos ya previstos en todo su potencial, pero también creando otros nuevos, innovando así a la par que han ido surgiendo las necesidades al efecto. La reciente Sentencia del Tribunal europeo en el asunto Gauweiler ha venido a respaldar el rumbo adoptado por el BCE durante la crisis económica.
Dicha actitud proactiva del BCE le ha granjeado críticas, especialmente desde Alemania y en particular desde el «Bundesbank», que insiste en la necesidad de adopción de decisiones políticas, que no corresponden al BCE, como solución,[34] aunque también se han escuchado voces que tildan su actuación a la hora de afrontar la crisis de excesivamente tibia.[35]
El Banco Central Europeo está siendo protagonista y objeto de importantes novedades y reformas en el marco de la construcción de la gobernanza económica, en especial en lo relativo a la decisión de avanzar hacia la unión bancaria, con la atribución de nuevas facultades de supervisión y de resolución bancaria. Estos primeros pasos en la construcción de una unión bancaria constituyen un hito en el proceso de fortalecimiento de la unión económica y monetaria.
3.1. Presentación de la institución. Marco normativo.
El segundo gran protagonista institucional frente a la crisis económica ha sido el Consejo Europeo. Esta institución, de dilatada trayectoria práctica, cobra una gran fuerza tras el diseño que de la misma realiza el Tratado de Lisboa, que no se limita solo a incluirla entre las Instituciones de la Unión en el artículo 13 del TUE, sino que además define su papel dentro del esquema institucional en términos muy amplios (“dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales”; art. 15.1 TUE). Si bien una regulación de funciones en parecidos términos ya aparecía en el Tratado de Maastricht, cabe destacar que el número y concreción de la regulación de las funciones del Consejo Europeo a lo largo de los Tratados de Unión Europea y de Funcionamiento de la UE y de los diversos Protocolos anexos es tal que cabe hablar de una importante ampliación de poderes del Consejo.[36]
Se añade por otra parte que la toma de decisiones será por consenso “excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa” (15.4 TUE), con la –en la fecha de su aprobación- novedosa figura de un Presidente de la institución con vocación de permanencia, elegido por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio (art. 15.6 TUE).
La atribución de funciones se caracteriza pues por su trascendencia, en la medida que definen el sentido de la dirección política, por su transversalidad y por su falta de concreción, lo que facilita al Consejo Europeo un importante grado de discrecionalidad en su actuación. El Consejo Europeo se erige, pues, en una compleja instancia de poder que viene condicionando el modelo institucional europeo; emerge así como órgano de dirección política y jurídica con potencialidad para cambiar los tradicionales equilibrios institucionales, de tal modo que hoy se contempla como el centro de las decisiones políticas más relevantes de la UE.[37] De esta manera, el Tratado de Lisboa ha consagrado el método de decisión intergubernamental, permitiendo la participación activa del Consejo Europeo en el diseño de la dirección política y el protagonismo del Consejo de Ministros en la formalización de la cooperación, de tal modo que el procedimiento de decisión se simplifica sobre la base del Consejo Europeo y del Consejo de la UE, dentro de los cuales los Estados miembros encuentran su cauce para expresarse.
El protagonismo del Consejo Europeo ha levantado suspicacias por su marcado carácter intergubernamental, que ha venido a alterar, según algunos, la inspiración predominantemente comunitaria del modelo institucional previo al Tratado de Lisboa, y el delicado sistema de equilibrio entre instituciones que ha tratado de construirse en la UE. Estas reservas han tratado de enfrentarse en la práctica convirtiendo las decisiones del Consejo Europeo en actos del Consejo de la UE, ya dentro del marco netamente comunitario.[38]
En todo caso, frente a la amenaza, si es que cabe interpretarlo así, de intergubernamentalismo o protagonismo de los intereses nacionales en el sistema, cabe señalar una importante paradoja que ha tenido lugar en las actuaciones del Consejo Europeo: su actuación ha sido en gran medida en favor de la profundización de la Unión.[39] Este rasgo se ha puesto especialmente de relieve en relación con la gobernanza económica, como enseguida veremos.
3.2. La actuación del Consejo Europeo durante la crisis económica y balance de su actuación.
Como decíamos, el Consejo Europeo ha adoptado un papel protagonista en la gestión de la crisis económica. Se trata de una institución cuyo peso específico ha experimentado importantes cambios en los últimos años, y claro ejemplo de ello es el papel que ha venido desempeñando respecto a la gobernanza económica, erigiéndose en foro fundamental de discusión política y de adopción de decisiones al más alto nivel. Hay que citar también, para los Estados de la zona euro, las Eurocumbres, introducidas por el artículo 12.1 del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza.
La explicación fundamental del protagonismo del Consejo Europeo radica en un factor ya señalado: en el ámbito económico, los Estados no han estado dispuestos, desde la aprobación del Tratado de Maastricht, a avanzar más en la profundización de los métodos comunitarios, exhibiendo una clara resistencia a la cesión de más parcelas de soberanía, y mostrándose partidarios de afrontar los problemas desde la cooperación intergubernamental en un marco flexible (es el caso de Reino Unido, pero también de determinados gobiernos de Francia, Italia o Alemania). El importante cambio de postura de Alemania, tradicionalmente defensora de posiciones más integradoras, guarda sin duda relación con la línea que desde la Sentencia Lisboa de 2009 ha ido marcando el Tribunal Constitucional Federal a través de su jurisprudencia.[40]
La paradoja radica, no obstante, en que dichas resistencias de carácter nacional al método comunitario de integración no excluyen una decidida voluntad de coordinación de las políticas a nivel europeo, lo cual supone un importante desafío para los cauces e instituciones de carácter intergubernamental. Es por tanto el Consejo Europeo la institución que mejor ha podido canalizar estas aspiraciones de los líderes nacionales, articulando la voluntad de coordinación de políticas al más alto nivel intergubernamental.[41]
El Consejo Europeo ha venido definiendo la agenda de trabajo y jugando un papel cada vez más relevante en la política europea, supervisando el trabajo del Consejo, adoptando decisiones de dirección política, e impulsando el cumplimiento de los objetivos europeos desde el ámbito de las políticas nacionales. Como enseguida veremos, esta Institución decidió la reforma del artículo 136 del TFUE, que proporciona una base jurídica al mecanismo europeo de estabilidad para la eurozona. Y también viene impulsando la Unión bancaria. Uno de los factores que explican este protagonismo ha sido la propia voluntad del Consejo Europeo de desempeñar un papel decisivo en el ámbito económico.[42]
3.3. Relación de las decisiones que el Consejo Europeo ha adoptado o impulsado durante la crisis económica.
El paulatino incremento del papel del Consejo Europeo en el ámbito económico se viene poniendo de manifiesto desde 1994 en adelante, cuando comienzan a sucederse reuniones del Consejo Europeo que incorporan a sus agendas asuntos relativos a la gobernanza económica. Así, se han señalado las reuniones de Essen de 1994 sobre el desempleo, y las cumbres de Luxemburgo de 1997, Cardiff en 1998, y Colonia en 1999, tratándose en ellas asuntos relativos a la aplicación de la UME. De esta manera el Consejo Europeo ponía en la agenda los asuntos económicos como prioridad política de la Unión, y condicionaba la actuación del Consejo y la Comisión, llamados a concretar sus iniciativas.[43]
Desde el Consejo Europeo de Lisboa de 2000, se reserva una reunión anual a la gobernanza económica. A esto hay que añadir las numerosas cumbres que se han venido convocando para afrontar retos políticos de singular relevancia o situaciones específicas de crisis. En la medida en que este es el principal foro de trabajo, la gobernanza económica ha generado un paquete significativo de «soft-law» o instrumentos no vinculantes de coordinación, que exigen un constante esfuerzo de consenso por parte de todas las partes implicadas.
Entre los grandes hitos de las decisiones impulsadas por el Consejo Europeo podemos citar, en orden cronológico y sin pretensión de exhaustividad, sino de ofrecer un muestreo significativo, la Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de estabilidad y crecimiento de 1997, anterior, por tanto, al estallido de la crisis.[44] Esta Resolución proporciona a los Estados miembros, al Consejo y a la Comisión orientaciones políticas para aplicar el Pacto de estabilidad y crecimiento, y alienta a los Estados miembros a seguir políticas presupuestarias saneadas después de entrar en la tercera etapa de la unión económica y monetaria (UEM).[45] En el Consejo Europeo del 22 y 23 de marzo de 2005, se dio respaldo al acuerdo político de los ministros de Hacienda para una mejor gestión del referido Pacto de estabilidad y crecimiento.[46]
Muy significativa resultó asimismo la modificación del artículo 136 TFUE, añadiendo un apartado 3, por Decisión 2011/199/UE del Consejo Europeo, de 25 de marzo de 2011, en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro, reforma que resultó validada por la Sentencia Pringle.[47]
En diciembre de 2011, se acordó por el Consejo Europeo profundizar en la unión económica, trabajando en dos direcciones fundamentales: la aprobación de un nuevo pacto fiscal y el reforzamiento de la coordinación de la política económica, por un lado, y el desarrollo de instrumentos de estabilización para poder afrontar desafíos a corto plazo, por otro, con la promoción de la puesta en marcha del Mecanismo Europeo de Estabilidad.[48]
El 2 de febrero de 2012, los Estados de la zona del euro celebraron el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que está en vigor desde octubre de 2012.
A esto se añade el Tratado sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, Tratado intergubernamental que incluye el llamado Fiscal Compact y que está en vigor desde el 1 de enero de 2013. Este Tratado refuerza la disciplina presupuestaria, exigiendo unos presupuestos nacionales equilibrados.[49]
En el marco de la reflexión sobre las medidas necesarias para revitalizar la Unión Económica y Monetaria, el primer Presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, presentó en junio de 2012 un informe denominado “Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria (UEM)”,[50] que proponía la integración financiera, presupuestaria y de política económica para lograr dicho objetivo. En esta misma línea ha trabajado la Comisión Europea aportando en noviembre de 2012 su “Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica - Apertura de un debate europeo”. A partir de las aportaciones de las distintas instituciones de la Unión Europea, en diciembre de 2012, el Consejo Europeo definió los pasos a seguir para reforzar la UEM, concluyendo y aplicando los acuerdos sobre los paquetes de gobernanza económica y avanzando hacia la unión bancaria. En Marzo del 2013 el Consejo Europeo hace suyas las conclusiones del «Blueprint» (coincidentes con las del Informe Van Rompuy, y con informes previos del Parlamento Europeo) y se compromete a completar la Unión Bancaria con una serie de pasos.[51]
Esta relación de intervenciones del Consejo Europeo no pretende, como decíamos, ser exhaustiva pero sí significativa de las decisiones adoptadas o impulsadas por el Consejo Europeo, de modo que podemos subrayar los siguientes rasgos en su actuación:
En primer lugar, destaca el papel protagonista que el Consejo Europeo ha querido tener sobre las grandes decisiones de gobernanza económica. Además, las medidas propuestas o adoptadas por el Consejo Europeo han ido en la línea de profundizar en la Unión Económica y Monetaria, si bien el camino elegido se ha situado a menudo fuera del marco comunitario, promoviendo la firma de Tratados intergubernamentales, que a su vez aspiran en un determinado horizonte temporal a la comunitarización o integración en los esquemas del Derecho de la UE.
Por otra parte, hay que señalar que el Consejo Europeo ha trabajado aceptando el marco de la integración flexible o diferenciada,[52] propiciando los métodos flexibles de trabajo y el método abierto de coordinación. Su protagonismo en la gestión de la crisis y el juego institucional que ello ha generado ha propiciado el uso del término de “intergubernamentalismo deliberativo” para describir el modelo y los métodos de trabajo.[53]
No en vano, el protagonismo del Consejo Europeo está también en conexión con su flexibilidad, que ha proporcionado un ámbito de discusión necesario para afrontar problemas imprevistos y necesitados de una ágil y eficiente labor de coordinación. La elasticidad de sus estructuras y la distinción introducida por su primer Presidente Van Rompuy entre los métodos formales e informales de negociación han facilitado la deliberación y toma de acuerdos entre los Jefes de Estado y de Gobierno.[54]
3.4. Relaciones con las demás instituciones.
Como resultado de esta actitud protagonista, se han generado una serie de tensiones en el delicado y complejo equilibrio institucional clásico.
Con respecto a la relación con el Consejo de la UE, debemos señalar que el Consejo Europeo ha venido desplazando al mismo con la adopción de relevantes decisiones económicas a través del instrumento de las “conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión” (art. 121.2 TFUE), reduciendo al Consejo, junto a la Comisión, a un ejecutor de las mismas, y supervisando su actividad.[55]
Con respecto a la Comisión Europea debemos subrayar que, a pesar de que el artículo 15 del TUE excluye expresamente la función legislativa del Consejo Europeo, tratando así de diferenciar su papel respecto a la misma, lo cierto es que en la práctica el Consejo Europeo y su Presidente han actuado decididamente en la programación de la agenda de trabajo de las instituciones («agenda setting»), de lo cual es ejemplo paradigmático el ámbito de la gobernanza económica, de tal modo que cabe hablar de una relación de cooperación competitiva entre ambas instituciones.[56]
La relación con el Parlamento Europeo ha estado especialmente marcada por la tensión frente a lo que se ha considerado una extralimitación en sus funciones por parte del Consejo Europeo. La adopción de decisiones relativas a la gobernanza económica fuera de los marcos normativos e institucionales establecidos ha conllevado un cierto grado de marginación del Parlamento Europeo, que ha venido criticando el excesivo intervencionismo del Consejo Europeo en algunos de sus documentos, denunciando que esta Institución ha multiplicado las reuniones excepcionales, tratando asuntos propios del Consejo de Ministros, inmiscuyéndose en la función legislativa y recurriendo a tratados intergubernamentales para influir en la legislación europea fuera del marco comunitario.[57]
3.5. Conclusiones sobre el Consejo Europeo y su papel durante la crisis económica.
El protagonismo del Consejo Europeo en la gobernanza económica no ha sido exclusivamente fruto de la crisis, sino que esta Institución ha utilizado el marco normativo diseñado por el Tratado de Lisboa para ocupar un espacio fundamental, que ha puesto en práctica particularmente, por su trascendencia, para afrontar la crisis económica.
Al auge de la institución del Consejo Europeo pueden haber contribuido, además de su decidida voluntad de intervenir, los siguientes factores: la desaparición de los pilares de la Unión, que han permitido que su actividad se extienda sobre la totalidad del edificio europeo, la necesidad de un órgano de dirección política eficiente y el carácter flexible e informal de sus métodos de trabajo, que le han permitido afrontar con éxito situaciones imprevistas de crisis.
No obstante, debemos también subrayar la paradoja de que ha sido esta Institución de marcado carácter intergubernamental la que ha contribuido a profundizar en la Unión, marcando el rumbo de la profundización en la Unión económica y monetaria, a través de la unión fiscal, presupuestaria, bancaria, en definitiva, económica y, en última instancia política.
Si bien es cierto que el papel del Consejo Europeo ha comportado fuertes críticas, sin duda justificadas, por el excesivo recurso al método intergubernamental y el consiguiente déficit de legitimidad democrática, resulta también necesaria la reflexión sobre la viabilidad de los esquemas de funcionamiento en una Europa de 28 Estados miembros.
4.1. Marco normativo.
El Consejo mantiene su composición y funciones en el Tratado de Lisboa. Sigue siendo colegislador con el Parlamento Europeo y participa en la aprobación del presupuesto. En este sentido, actúa al modo de una segunda cámara legislativa, al estilo de las segundas cámaras de representación territorial de los Estados compuestos. Como sabemos, se caracteriza por su composición intergubernamental, dando cabida a la representación de los Estados nacionales. Además, desarrolla funciones de ejecución (órgano de ejecución de las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo) y de coordinación.
4.2. Papel en la gobernanza económica.
En el Tratado de Funcionamiento de la UE (arts. 119 a 126) y en varios Protocolos anexos se establecen los principios de la política económica, que fundamentalmente se basa en la coordinación voluntaria, y por tanto en «soft law» o actos no vinculantes, aunque también se contempla el procedimiento legislativo ordinario (art. 121.6 TFUE).
El papel protagonista en la coordinación de la política económica corresponde al Consejo de la UE, según se deduce de la regulación del Título VIII del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con el soporte técnico de la Comisión.[58] En concreto, las posiciones se fijan en el seno del EcoFin (la formación del Consejo que se encarga de la gestión de los asuntos económicos y financieros), que cuenta con el respaldo del Comité Económico y Financiero para el desarrollo de sus trabajos. Los Estados de la zona euro, para los que esta coordinación es especialmente intensa, se organizan en torno al Eurogrupo (art. 137 TFUE y Protocolo 14 anejo al Tratado de Lisboa) y las ya citadas Eurocumbres.
Al Consejo le corresponden además las decisiones sobre los procedimientos de déficit excesivo de los Estados miembros de la eurozona, con posibilidad de imponer multas o sanciones. En el marco del Semestre Europeo, el Consejo adopta formalmente las recomendaciones para los Estados miembros.
Sin embargo, en la práctica, en el marco de un intergubernamentalismo deliberativo, el Consejo Europeo ha venido progresivamente acaparando las decisiones de política económica, que por su trascendencia y efectos de irradiación sobre la política general han preferido adoptar los respectivos Jefes de Estado y de Gobierno, reduciendo al Consejo, junto con la Comisión, a un ejecutor de las mismas, y pasando a supervisar su actividad.
En fin, el Consejo de la UE ha supuesto durante la crisis económica también un centro de deliberación y decisión intergubernamental, posibilitando a los Estados la deliberación y adopción de decisiones, si bien limitado por el empuje del Consejo Europeo y la trascendencia de las decisiones del Eurogrupo.
La Comisión Europea requiere un análisis en profundidad para poder ir algo más allá de la percepción generalizada de que ha sido una Institución que ha perdido peso político en el marco de la gobernanza económica. Resulta más precisa la afirmación de que ha habido un desplazamiento de su función desde la dirección política hacia una función relacionada con la formulación, implementación y evaluación de programas económicos, lo cual supone también una parte muy relevante del diseño concreto de las políticas que se adopten.[59]
El Tratado de Lisboa no aporta reformas significativas respecto a las funciones de la Comisión Europea. Como antes decíamos, algunos autores se refieren a la posibilidad de dirección política de forma compartida con el Consejo Europeo.[60] Sin embargo, también se ha señalado que el Tratado de Lisboa, y en especial la posterior gestión de la crisis económica, han podido propiciar la pérdida de peso político de la Comisión (aunque a ello pueden también haber contribuido la gestión concreta de sus Presidentes o miembros), en la medida en que el Tratado de Lisboa consagra una estructura gubernamental con dos cámaras legislativas y dos instituciones de carácter ejecutivo, de tal modo que puede considerarse la Comisión como un órgano ejecutivo técnico del Consejo Europeo, que sería el órgano ejecutivo de carácter político.[61]
En concreto, el poder de iniciativa de la Comisión Europea se ha visto limitado por el protagonismo en la dirección política del Consejo Europeo y por la extensión del procedimiento legislativo ordinario (codecisión).
El papel de la Comisión Europea en relación con la gobernanza económica de la UE ha sido tildado de modesto, sobre todo en sus comienzos. No obstante, como decíamos, merecen también atención las conclusiones que cabe extraer de un análisis más detenido de las funciones que corresponden a la Comisión Europea en el nuevo marco de gobernanza económica. Este análisis más pormenorizado se realiza a partir de la premisa de que la función de dirección política no es la única ni la más relevante que hay que sopesar, sino que resulta preciso estudiar el cúmulo de funciones diferentes que a la Comisión le corresponden en relación con la política económica y que permiten afirmar que esta institución continúa desempeñando un papel más relevante de lo que pudiera parecer.
Así, se deben tener en cuenta las siguientes funciones de la Comisión Europea en la gobernanza económica.[62]
- Ayuda a la estabilidad financiera: Propone decisiones sobre la concesión de ayudas (en el seno de la troika, cuyo funcionamiento concreto, en el sentido de asunción de responsabilidades por las decisiones tomadas, resulta difícil de desvelar) (artículo 13(1) del Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad); negocia los acuerdos de condicionalidad de las ayudas (artículo 13(2) de dicho Tratado); y supervisa su cumplimiento (artículo 13(7)), en línea con su función de guardiana de los Tratados y gestora de programas europeos.
- Supervisión de la política económica: A fin de prevenir crisis de la deuda, se ha puesto en marcha el procedimiento del Semestre Europeo en 2010 (basado en los artículos 120 y 121 TFUE). El papel de supervisión que en dicho marco le corresponde a la Comisión refuerza su papel. Y lo mismo cabe decir de la función de supervisión que le corresponde en el marco del Pacto Fiscal (Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza), destinado a reforzar la disciplina fiscal e intensificar la supervisión en la zona euro.
- Coordinación de políticas nacionales: Tanto en el marco de la llamada Estrategia Europa 2020 como para el correcto funcionamiento del Pacto Euro Plus de 2011, a la Comisión le corresponde un papel decisivo como suministrador de información. Y puede instar a los Estados a presentar una revisión de su plan presupuestario en caso de que exista un grave riesgo de incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Pacto de estabilidad y crecimiento.
- Supervisión financiera: A la Comisión le corresponde una función de evaluación en el marco del Sistema Europeo de Supervisión Financiera y de la Unión bancaria (Mecanismo Único de Supervisión y Mecanismo Único de Resolución).
El análisis permite afirmar que la Comisión está experimentando una profunda transformación en las áreas mencionadas. Si bien, más que hablar de recorte de funciones, podríamos referirnos a funciones de implementación que resultan de considerable importancia política. Durante la crisis el papel de la Comisión Europea ha sido –sin duda- limitado, pero las funciones que finalmente se le han atribuido en el marco de la gobernanza económica reformada resultan relevantes.
La Comisión también ha querido participar y pronunciarse sobre el propio proceso de gestión de la crisis: en Noviembre de 2012, presentó el «Blueprint» para un profunda y genuina Unión Económica y Monetaria proponiendo una hoja de ruta para el corto, medio y largo plazo, advirtiendo contra el excesivo recurso a las soluciones intergubernamentales.[63]
Con respecto al papel de dicha Institución durante la crisis, su función tradicional ha cambiado, dado que su trascendencia ya no se cifra en la dirección política y en su capacidad de diseño de la agenda política, sino en la aplicación e implementación de las decisiones y procedimientos de política económica. El reto para la Comisión Europea estriba ahora en encontrar su papel y saber cómo usar y aplicar de forma equilibrada sus poderes de negociación, supervisión y coordinación en el marco del Semestre Europeo, sin generar excesivas tensiones a los Estados, pero manteniendo su capacidad de influencia supranacional, en el marco de una Europa compleja, ampliada, y sumida en una crisis no solo económica.
El Parlamento Europeo ha logrado ejercer solo un papel muy limitado en la gobernanza económica. Huelga recordar que la Eurocámara, en la medida que representa directamente a los ciudadanos de los Estados miembros, encarna el principio democrático. El Tratado de Lisboa proclama que el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa (artículos 10 y 11 TUE). Este principio y el de pluralismo político son representados de forma central por el Parlamento Europeo.[64]
Esta perspectiva fundamenta las críticas relativas a las carencias de legitimación democrática que presentan las soluciones dadas a la crisis económica en la medida en que la actuación del Parlamento Europeo (PE) se ha visto reducida a lo siguiente: Durante la gestión de la crisis, el PE ha tratado de influir en la adopción de reglamentos e incluso de Tratados, como el Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad y en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UEM. Sin embargo, un importante número de acuerdos han sido tomados fuera del marco normativo comunitario, con un protagonismo del modelo intergubernamental de toma de decisiones, el resurgimiento de la integración flexible y del método abierto de coordinación, lo que ha condicionado la marginación de la Eurocámara en la toma de decisiones en algunos casos.[65] Y, a pesar del interés por participar que el Parlamento ha mostrado, puede decirse que ha fracasado en su intento de obtener un peso político significativo en la gobernanza económica, dado que su papel ha quedado reducido a su participación en los llamados diálogos económicos y a la cooperación interparlamentaria, que como sabemos resulta imprescindible en un sistema multinivel.[66]
En efecto, el PE luchó por conseguir un papel más relevante en el procedimiento del Semestre Europeo y logró asegurarse el derecho a participar en los Diálogos Económicos (introducido con el «Six Pack»). Los Diálogos Económicos permiten al Parlamento Europeo mantener debates con las otras Instituciones de la UE y con representantes nacionales sobre temas económicos, propiciando así la exigencia de responsabilidad ante el Parlamento. Dichos Diálogos permiten al PE cuestionar de forma más intensa que antes a las otras Instituciones europeas, e invitar a los representantes de los gobiernos nacionales a exigirles cuentas de sus actos.[67]
En todo caso, puede afirmarse que el PE ha logrado un cierto papel de supervisión general de los procedimientos y, en comparación con el papel que le correspondía en el anterior Pacto de estabilidad y crecimiento, su posición se ha visto ciertamente reforzada, dado que se le atribuye, entre otros: el derecho a ser informado y consultado en algunos casos; puede invitar a la Comisión, al Consejo y, en caso necesario, al Presidente del Consejo Europeo y del Eurogrupo a la Eurocámara; puede fomentar un intercambio de puntos de vista dentro de sus Comisiones competentes con los Estados miembros afectados por una decisión, recomendación y sanción del Consejo, o por una advertencia de la Comisión. En suma, se trata de un papel de supervisión general y de capacidad de diálogo, pero sin posibilidad de adoptar decisiones.
En este sentido, se echa de menos su participación en la determinación de las prioridades estratégicas, que corresponden en gran medida, como ya hemos comentado, al Consejo Europeo; y, frente a la Comisión Europea, que sí ha logrado aglutinar una serie de funciones de ejecución, es patente su marginación en el desarrollo de los distintos procedimientos. De tal modo que el papel sobre la política presupuestaria y la adopción de reformas estructurales requeridas a la UE se ha adjudicado a las Instituciones que no han sido directamente elegidas por los ciudadanos.
Este papel marginal del PE en la gobernanza económica es uno de los principales argumentos de quienes critican la falta de legitimidad democrática de las decisiones adoptadas para afrontar la crisis económica. En la medida que ello pone en cuestión el clásico principio de intervención del Parlamento en las políticas presupuestarias y fiscales (art. 14 TUE y, en última instancia, «no taxation without representation»).[68] Dicha falta de legitimidad democrática en la adopción de decisiones puede explicar la resistencia de los ciudadanos ante las políticas de austeridad presupuestaria adoptadas.[69] En general se considera que el PE debería tener un papel más activo.
El punto de partida y cierre del análisis constitucional, como no podía ser de otra manera, es la concepción de la Unión Europea como una organización democrática. A los constitucionalistas nos corresponde enjuiciar el modelo de gobernanza económica, aún en construcción, desde la óptica constitucional, y por tanto, de legitimidad democrática y de respeto a los valores y principios constitucionales europeos e internos. Como nos viene recordando Balaguer Callejón,[70] frente a las tesis economicistas, hay que reivindicar una lectura constitucional de la crisis económica, en lugar de una interpretación funcional de la democracia al servicio de otros intereses, sea la eficacia o eficiencia económica, legítimas sin duda, pero que en todo caso deben quedar subordinadas a la preservación de la democracia pluralista y los derechos fundamentales.
A partir del análisis y las reflexiones expuestas, podemos aventurar algunas conclusiones:
Las instituciones han afrontado la crisis económica a partir de la base jurídica del Tratado de Lisboa, pero también forzando en ocasiones los límites de su mandato porque sus instrumentos no eran suficientes para afrontar una crisis de tal magnitud (el caso del BCE), o porque los Estados miembros han querido afrontarla desde el plano intergubernamental, dado que no han estado dispuestos en un principio a ceder soberanía en política económica.
Como resultado de las medidas adoptadas fuera y dentro de los cauces del Derecho de la UE, la gobernanza económica ha experimentado cambios muy relevantes para afrontar la crisis, afectando también al papel de cada una de las Instituciones,[71] a las que se les ha adjudicado o no funciones (encomendado así, por ejemplo, labores de supervisión, coordinación y ejecución a la Comisión europea, o marginando al Parlamento Europeo).
Los cambios experimentados en el modelo de gobernanza económica y la voluntad de profundización en la Unión Económica y Monetaria requieren la profundización en la Unión política, de tal manera que las soluciones se adopten exclusivamente en el marco de la Unión Europea, dentro de los procedimientos establecidos; y se refuercen los mecanismos de legitimación democrática en ese necesario contexto de avance hacia la Unión política.
Con estos fines, las propuestas que se han venido planteando y debatiendo son diversas, y pueden agruparse en propuestas de carácter general o amplio alcance y, por otro lado, propuestas concretas. Con respecto a las propuestas de amplio alcance, cabe destacar, sin pretensión de exhaustividad, la necesidad de reformar los Tratados para acoger los cambios que se han venido realizando, pero también la necesidad de reformar las Constituciones nacionales (para permitir la homogeneidad financiera), o, alternativamente, ante la imposibilidad de avance en una Europa de 28 Estados miembros, la formación de un núcleo europeo (una «Kerneuropa») abierta a otros Estados (que implica también una revisión de los Tratados de carácter constitucional).[72] Asimismo se ha propuesto la conveniencia de celebrar un referéndum paneuropeo, que permitiera legitimar las medidas de reforma de la gobernanza económica y aliviar las tensiones sobre los ejecutivos y legislativos de los Estados miembros frente a una crítica opinión pública.[73]
Por otra parte, en relación con el marco institucional, se han escuchado también propuestas concretas.[74] La propuesta seguramente más extendida es la de reforzar el papel del Parlamento Europeo a la par que el de la Comisión eligiendo al Presidente de la Comisión y a los Comisarios mediante las elecciones a la Eurocámara, presentando cada partido candidatos a dichos puestos (lo que se hizo solo informalmente en las últimas elecciones europeas), politizando así realmente el proceso electoral europeo.[75]
También se debate la unificación del puesto de Presidente de la Comisión con el de Presidente del Consejo Europeo, para incrementar a su vez la legitimación y el control político del Consejo Europeo; la creación de una nueva Comisión del PE que se encargue de los asuntos de la eurozona, compuesta por diputados procedentes de países solo de la eurozona; la sugerencia de que el europarlamentario establezca una relación territorial y personal más estrecha con su circunscripción;[76] y el refuerzo de la cooperación interparlamentaria, ya que no solo el PE, sino también los parlamentos nacionales están llamados a ser cauce de participación de los ciudadanos y fuente de control y legitimidad del sistema mediante su control de la actuación de los gobiernos en el Consejo (arts. 10 y 12 TUE), y actuando asimismo como parlamentos europeos.[77] Por otra parte, se ha señalado la importancia de que la UE se financie a través de impuestos propios.[78] Otro factor relevante es que el reparto competencial entre los distintos planos debe ser transparente y estar sujeto a revisión, para que la exigencia de responsabilidad por la política de la UE pueda ser clara y exigible también en los Estados miembros y en las regiones.[79]
Las propuestas de amplio alcance afectan a la legitimidad de la base del proceso de toma de decisiones, mientras que las sugerencias más concretas están sobre todo destinadas a incrementar la participación del Parlamento Europeo en las decisiones de gobernanza económica, pero también a politizar y democratizar el proceso de toma de decisiones a nivel europeo.
El respeto al Derecho de la Unión Europea, el refuerzo de la legitimidad democrática, la politización del espacio público europeo,[80] con la creación de un espacio público pluralista de libre discusión,[81] el respeto a los derechos fundamentales, también a los derechos sociales, constituyen, pues, los caminos por los que se debería seguir avanzando para reconducir las soluciones a la crisis a los cauces de los que nunca debieron salir, y que son los cauces del Derecho y de una Unión Europea democrática.
Resumen: En este trabajo se analiza el papel de las Instituciones europeas (en concreto, del Banco Central Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión y Parlamento) en la gestión de la crisis económica, en el marco de los distintos instrumentos normativos que se han ido aprobando y que marcan el desarrollo de la gobernanza económica. Se estudian tanto la evolución de las normas en este ámbito como la actuación de cada Institución (marco normativo, papel durante la crisis económica, transformaciones experimentadas y balance de su gestión).
El análisis, que sigue la metodología del Derecho Constitucional Europeo, parte de la perspectiva del marco institucional como una estructura compleja, caracterizada por la representación y tensión entre intereses comunitarios y nacionales, en un contexto multinivel, y por unas dinámicas de cooperación y/o competencia entre las instituciones, así como por el carácter intergubernamental propiciado por el Tratado de Lisboa.
Se concluye que los cambios experimentados en el modelo de gobernanza económica y la voluntad de profundización en la UEM requieren la profundización en la Unión política. Al efecto se exponen y analizan propuestas de amplio alcance, que afectan a la legitimidad de base del proceso de toma de decisiones, así como propuestas concretas, destinadas sobre todo a incrementar la participación del Parlamento Europeo en las decisiones de gobernanza económica, pero también a politizar y democratizar el proceso de toma de decisiones a nivel europeo.
Palabras claves: Gobernanza económica. Banco Central Europeo. Consejo Europeo. Consejo de la Unión Europea. Comisión Europea. Parlamento Europeo. Crisis económica.
Abstract: This essay analyzes the role of the European Institutions (in particular, European Central Bank, European Council, EU Council, Commission and Parliament) in the management of the economic crisis, in the context of the various legal instruments that have been approved and that mark the development of economic governance. Both the legal evolution in this field as the performance of each institution (legal framework, role during the economic crisis, transformations experienced and balance) are studied.
The analysis, which follows the methodology of the European Constitutional Law, is undertaken from the perspective of the European institutional framework as a complex structure, characterized by the representation and tension between the European and the national interests, in a multilevel context, and a dynamic of cooperation and / or competition among institutions, and of the intergovernmental trend led by the Treaty of Lisbon.
It is concluded that the changes experienced in the economic governance model and the determination of deepening the EMU require deepening political union. Far-reaching proposals, affecting the basic legitimacy of decision-making, as well as specific proposals, aimed mainly at increasing the involvement of Parliament in decisions on economic governance, but also to politicize and democratize the process of decision making at European level, are presented and discussed.
Key words: Economic governance. European Central Bank. European Council. Council of the European Union. European Commission. European Parliament. Economic crisis.
Recibido: 12 de enero de 2015
Aceptado: 12 de febrero de 2015
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[1] Texto cerrado el día 30 de junio de 2015.
[2] I. PERNICE, “El constitucionalismo multinivel en la Unión Europea”, Revista de Derecho Constitucional Europeo , núm. 17, 2012, http://www.ugr.es/~redce/REDCE17/articulos/17_PERNICE.htm ; F. BALAGUER CALLEJÓN, “Constitucionalismo multinivel y derechos fundamentales en la Unión Europea”, en Estudios en homenaje al profesor Gregorio Peces-Barba , Vol. 2, 2008, pp. 133-158. Y. GÓMEZ SÁNCHEZ, Constitucionalismo multinivel: Derechos fundamentales , 2ª ed., Sanz y Torres, Madrid, 2014.
[3] También ha sido decisiva la Sentencia Pringle en este sentido, como explica M. AZPITARTE SÁNCHEZ, “Los confines de la democracia y la solidaridad. A propósito de las decisiones del Tribunal Constitucional Federal Alemán de 14 de enero y de 18 de marzo de 2014, que enjuician el marco jurídico-supranacional de las políticas de rescate”, Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 101, 2014, pp. 301-336 (320 y 321), “La Sentencia Pringle ha abierto la puerta a una potenciación del intergubernamentalismo, facilitando estructuras jurídico-políticas paralelas a la Unión, si bien distintas por cuanto que los elementos supranacionales se debilitan (…)”.
[4] Tales como las que contienen las conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión del Consejo Europeo (art. 121.2 TFUE).
[5] STJUE Gauweiler y otros contra Deutscher Bundestag, de 16 de junio de 2015 (asunto C-62/14).
[6] Regulado en los arts. 127-133 y 282-284 TFUE, y en el Protocolo adicional anexo al TFUE sobre los Estatutos del SEBC y del BCE, que forma parte de dicho Tratado.
[7] Artículos 127.1 y 282.2 TFUE. Artículo 2 de los Estatutos del SEBC y del BCE (Protocolo adicional anexo al TFUE).
[8] Art. 282.1, 2 y 5 TFUE.
[9] Art. 127.4 TFUE.
[10] El BCE puede dictar reglamentos, decisiones, recomendaciones y dictámenes (artículos 132 TFUE y 34 de los Estatutos).
[11] Una interesante reflexión sobre el enjuiciamiento constitucional de la independencia del BCE en M. AZPITARTE SÁNCHEZ, op. cit ., pp. 330-331 y notas a pie 34 y 35.
[12] El Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión están autorizados a participar, con voz pero sin voto, en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE; presentación de informes ante el PE.
[13] A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS, Instituciones y Derecho de la Unión Europea , 6ª ed., Tecnos, Madrid, 2010, p. 305.
[14] J. DUNKLEY, “Debt crisis: Mario Draghi pledges to do 'whatever it takes' to save euro”, The Telegraph , http://www.telegraph.co.uk/finance/financialcrisis/9428894/Debt-crisis-Mario-Draghi-pledges-to-do-whatever-it-takes-to-save-euro.html (26.07.2012)
[15] J.L. MALO DE MOLINA, “La respuesta del Banco Central Europeo a la crisis”, Boletín Económico , Banco de España, Julio-Agosto 2013, pp. 115-124 (116).
[16] Entre otros, J.L. MALO DE MOLINA, op. cit ., p. 115. A. MILLARUELO y A. DEL RÍO, Las medidas de política monetaria no convencionales del BCE a lo largo de la crisis, Boletín Económico , Banco de España, Enero 2013, pp. 89-99 (89).
[17] P. COUR-THIMANN y B. WINKLER, “The ECB's non-standard monetary policy measures. The role of institutional factors and financial structure”, European Central Bank, Working Paper Series , núm. 1528, abril 2013, p. 10.
[18] J.L. MALO DE MOLINA , op. cit ., p. 120.
[19] G. PERONI, “The Crisis of the Euro and the New Role of the European Central Bank”, en B. DE WITTE, A. HÉRITIER y A. H. TRECHSEL (eds.), The Euro Crisis and the State of European Democracy, European University Institute, Florencia, 2013, pp. 183-192 (186).
[20] T. PETCH, “The compatibility of Outright Monetary Transactions with EU law”, Law and Financial Markets Review , Vol. 7, No. 1, enero 2013, pp. 13-21. A. ESTELLA, “¿Es el Programa OMT del BCE ilegal?”, http://blogs.elpais.com/the-screwdriver/2013/06/es-el-programa-omt-del-bce-ilegal.html 20 de junio de 2013.
[21] http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=161370&pageIndex=0&doclang=ES&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=22760 (06.02.2015)
[22] Asunto C-62/14 Peter Gauweiler y otros / Deutscher Bundestag, http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-01/cp150002es.pdf
[23] https://www.ecb.europa.eu/press/html/index.en.html (06.02.2015); G. DE LA DEHESA, “Expansión monetaria y riesgo compartido”, http://elpais.com/elpais/2015/01/22/opinion/1421942644_691635.html ;
[24] Apartados 34 y 47 de la STJUE Gauweiler, C-62/14.
[25] Apartado 63 de la Sentencia.
[26] Apartados 66 y siguientes de la Sentencia.
[27] Apartados 95 y 105 de la Sentencia.
[28] F. TORRES, “The Euro Crisis, Institutional Change and Political Constraints”, en B. DE WITTE, A. HÉRITIER y A. H. TRECHSEL (eds.), The Euro Crisis and the State of European Democracy, European University Institute, Florencia, 2013, pp. 193-212 (200).
[29] A. MILLARUELO y A. DEL RÍO, op. cit ., p. 99.
[30] Reglamentos 1024/2013 y 468/2014 ( Reglamento (UE) n ° 468/2014 del Banco Central Europeo, de 16 de abril de 2014 , por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el Banco Central Europeo y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (Reglamento Marco del MUS) (BCE/2014/17) . DOUE núm. 287, de 29 de octubre de 2013, pp. 63 a 89.
[31] EUROPEAN CENTRAL BANK, Banking Supervision, https://www.bankingsupervision.europa.eu/home/html/index.en.html
[32] REGLAMENTO (UE) No 806/2014 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 15 de julio de 2014 por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) no 1093/2010.
http://ec.europa.eu/finance/general-policy/banking-union/single-resolution-mechanism/index_en.htm (06.02.2015)
[33] EUROPEAN COMMISSION, “A Single Resolution Mechanism for the Banking Union”, 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-295_es.htm
F.J. VALERO, “ El MUS en acción”, http://blogs.elpais.com/finanzas-a-las-9/2014/11/el-mus-en-acci%C3%B3n.html , 13 de noviembre de 2014.
[34] L. DONCEL, Entrevista a Jens Weidmann, Presidente del Bundesbank, 13 diciembre 2014, http://economia.elpais.com/economia/2014/12/12/actualidad/1418410365_956185.html
[35] I. FARIZA, Entrevista a Christopher A. Pissarides, Premio Nobel de Economía 2010, 15 diciembre 2014, http://economia.elpais.com/economia/2014/12/14/actualidad/1418585521_329145.html
[36] Según la clasificación de A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit ., p. 195: f unciones constitutivas, de orientación y dirección general, funciones institucionales especiales, y funciones como instancia de solución de conflictos sistémicos .
[37] P. DANN, “Die politischen Organe”, en A. VON BOGDANDY y J. BAST (eds.), Europäisches Verfassungsrecht . Theoretische und dogmatische Grundzüge , 2ª ed., Springer, 2009, pp. 335-386 (370).
[38] S. FABBRINI, “The Outcomes of Intergovernmentalism: the Euro Crisis and the Transformation of the European Union”, en B. DE WITTE, A. HÉRITIER y A. H. TRECHSEL (eds.), op. cit. , pp. 101-128 (108 y 110).
[39] U. PUETTER, “Europe's deliberative intergovernmentalism: the role of the Council and European Council in EU economic governance”, Journal of European Public Policy , 19:2, marzo, 2012, pp. 161-178 (168).
P. DANN, op. cit ., pp. 373-374, quien, como otros autores, señala que a pesar de los temores al aumento del intergubernamentalismo que representa el Consejo Europeo, éste ha contribuido decisivamente a la profundización de la UE.
[40] S. FABBRINI, op. cit., en pp. 113, 114 y nota a pie 13.
[41] U. PUETTER, op. cit ., p. 162.
[42] H. VAN ROMPUY, “The challenges for Europe in a changing world”, Discurso impartido en el College of Europe, Brujas, 25 febrero 2010, nota de prensa del Consejo Europeo PCE 34/10, citado por U. PUETTER, op. cit ., p. 174.
[43] Seguimos a U. PUETTER, op. cit ., pp. 168-170.
[44] Ámsterdam, 17 de junio de 1997. Diario Oficial C 236 de 2.8.1997.
[45] http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/stability_and_growth_pact/l25021_es.htm (06.02.2015)
http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/stability_and_growth_pact/index_es.htm (06.02.2015)
[46] European Council Presidency Conclusions of 22-23 March 2005, endorsing and including the ECOFIN Council report of 20 March 2005 on "Improving the implementation of the Stability and Growth Pact" ( http://www.eu2005.lu/en/actualites/conseil/2005/03/23conseileuropen/ceconcl.pdf )
[47] Sentencia del TJUE, asunto C-370/12 ( Thomas Pringle/Government of Ireland, Ireland, The Attorney General ) de 27 de noviembre de 2013.
[48] EUROPEAN COUNCIL, Statement by the Euro Area Heads of State or Government , 9 diciembre 2011.
[49] http://www.eurozone.europa.eu/media/304649/st00tscg26_en12.pdf#page=20 (06.02.2015)
[50] H. VAN ROMPUY, en colaboración con J.M. BARROSO, J.-C. JUNCKER, M. DRAGHI, “Towards a genuine economic and monetary Union”, 5 diciembre 2012, disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf
[51] CONSEJO EUROPEO, “Conclusiones”, 24 y 25 de octubre de 2013.
J. AÑOVEROS, “La respuesta de la UE a la crisis”, octubre 2013, http://derecho.esadeblogs.com/2013/10/28/la-respuesta-de-la-ue-a-la-crisis-octubre-2013/
[52] S. KURPAS, J. DE CLERCK-SACHSSE, J. I. TORREBLANCA y G. RICARD-NIHOUL, “De amenaza a oportunidad: cómo conseguir que funcione la integración flexible”, Documento de Trabajo (DT) 25/2006, Real Instituto Elcano, Octubre 2006. T. BEUKERS, “The Eurozone Crisis and the Legitimacy of Differentiated Integration”, en B. DE WITTE, A. HÉRITIER y A. H. TRECHSEL (eds.), op. cit. , pp. 7-30.
[53] Traducción del té rmino “ deliberative intergovernmentalism ” propuesto por U. PUETTER, op. cit ., p. 166.
[54] U. PUETTER, op. cit ., pp. 166, 168 y 169, y nota a pie 13.
[55] Art. 121.2 TFUE.
[56] P. BOCQUILLON y M. DOBBELS, “An elephant on the 13th floor of the Berlaymont? European Council and Commission relations in legislative agenda setting”, Journal of European Public Policy, Volume 21, Issue 1, 2014. P. DANN, op. cit ., p. 367. P. PONZANO, C. HERMANIN y D. CORONA, “The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?”, Notre Europe , núm. 89, 2012, pp. 42 y 43: “At the end of the nineties, an internal study by the European Commission already showed that the “mandates” to the European Commission numbered between five and ten requests at each session of the European Council. (…) Already in the 1990s, beyond the “mandates” of the European Council, the different configurations of the Council of Ministers added around thirty resolutions per semester, which were likely to include more of these informal “mandates”.
[57] E. M. POPTCHEVA, “Parliament's role in anti-crisis decision-making”, Library Briefing, Library of the European Parliament, 120397REV1, 2012, p. 2.
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2013, sobre las relaciones del Parlamento Europeo con las instituciones que representan a los gobiernos nacionales ( 2012/2034(INI) ) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0599&language=ES&ring=A7-2013-0336
Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de diciembre de 2013, sobre los problemas constitucionales de una gobernanza multinivel en la Unión Europea ( 2012/2078(INI) ) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0598&language=ES&ring=A7-2013-0372
[58] Véanse en particular los artículos 121 y 122 TFUE.
[59] M. W. BAUER y S. BECKER, “Implementing an ever stricter union: the role of the European Commission in the EU's response to the financial and economic crisis”, 2013 EGPA Annual Conference , PSG XIV: Permanent Study Group XIV, EU Administration and Multi Level Governance, Edinburgh Scotland – UK, 11-13 September 2013, pp. 1-24 (18 y 19).
P. CALAMIA, “Evoluzione politica delle Istitutzioni europee”, Rivista di Studi Politici Internazionali , núm. 323, julio-septiembre 2014, pp. 331-334 (334).
[60] P. DANN, op. cit ., p. 370.
[61] A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit ., p. 204.
[62] Seguimos el análisis realizado por M. W. BAUER y S. BECKER, op. cit ., pp. 5-17.
[63] EUROPEAN COMMISSION, “A Blueprint for a Deep and Genuine Monetary Union - Launching a European Debate”, Communication from the Commission, Bruselas, 28 noviembre 2012.
[64] J.M. PORRAS RAMÍREZ, “Article 10. Representative Democracy”, en H.-J. BLANKE y S. MANGIAMELI (eds.), The Treaty on European Union (TEU) , Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg, 2013, pp. 417-447. P. DANN, op. cit ., pp. 354-356.
[65] E. M. POPTCHEVA, op. cit ., p. 2.
[66] C. FASONE, “The Struggle of the European Parliament to Participate in the New Economic Governance”, European University Institute Working Papers , RSCAS 2012/45, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO - European Union Democracy Observatory, pp. 17 y ss.
[67] M. HALLERBERG, B. MARZINOTTO, G.B. WOLFF, “On the effectiveness and legitimacy of EU economic policies”, bruegelpoliciybrief, núm. 4, noviembre 2012, p. 4.
[68] C. FASONE, op. cit ., p. 19.
[69] E. GUILLÉN, “Las enseñanzas del 15-M (El léxico constitucional frente a la crisis de legitimidad)”, en I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, (coord.), La democracia indignada: Tensiones entre voluntad popular y representación política , Comares, Granada, 2014, pp. 1-38 (7).
[70] F. BALAGUER CALLEJÓN, “Una interpretación constitucional de la crisis económica”, ReDCE , núm. 19, enero-junio 2013, pp. 449-454.
[71] M. AZPITARTE, op. cit ., p. 312, en relación con la ya citada Sentencia Pringle: “ Con todo, el Tribunal Constitucional (alemán) admite que el nuevo apartado tercero del artículo 136 TFUE y el MEDE significan una transformación fundamental de la originaria unión económica y monetaria, pues se separa, aunque sea con intensidad limitada, del principio de autonomía de los presupuestos nacionales.”
[72] J.-V. LOUIS, “Institutional dilemmas of the Economic and Monetary Union”, en Challenges of multi-tier governance in the EU , Directorate General for Internal Policies, Policy Department C: Citizens' Rights and Constitutional Affairs, 2012, p. 7, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201210/20121003ATT52863/20121003ATT52863EN.pdf
[73] A. MANZELLA, “Is the EP legitimate as a parliamentary body in EU multi-tier governance?”, en Challenges …, op. cit .. I. PERNICE, “Conclusion: what future(s) for the multi-tier governance?”, en Challenges …, op. cit.
[74] M. POIARES MADURO, B. DE WITTE y M. KUMM, “ The democratic governance of the euro”, RSCAS Policy Paper 2012/08, European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Global Governance Programme, Florencia, 2012, pp. 1-55 (12).
[75] M. KUMM, “Democratic challenges arising out of the eurocrisis”, p. 33, en Challenges …, op. cit ..
[76] I. PERNICE, op. cit., párrafo 8.
[77] M. KUMM, op. cit ., pp. 33 y 34. I. PERNICE, op. cit., párrafo 10.
[78] M. KUMM, op. cit ., p. 35.
[79] I. PERNICE, op. cit., párrafo 9 .
[80] P. HÄBERLE, “Europa como comunidad constitucional en desarrollo”, Revista de Derecho Constitucional Europeo , núm. 1, enero-junio 2004.
[81] F. BALAGUER CALLEJÓN, “Crisi economica e crisi costituzionale in Europa”, Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell´Università Kore di Enna , pp. 82-99 (84).
