ENFOPOL y sus primos

Como ya sabrán los asiduos a esta Zona, ENFOPOL es el nombre dado a un conjunto de documentos del Grupo de Trabajo sobre Cooperación Policial del Consejo de la Unión Europea que tratan genéricamente de diversos asuntos de cooperación en la esfera policial. Sin embargo, puesto que el nombre es pegadizo y cómodo, lo mantendremos para hablar tanto de la Resolución sobre Interceptación Legal de las Telecomunicaciones de 1995 y su actualización de 1999 (Enfopol 98 y 19) como, en general, todas sus secuelas, en particular, su conversión en ley.

Si echamos un vistazo al registro de documentos del Consejo de la Unión, veremos que los documentos Enfopol que tratan de la interceptación de las comunicaciones acaban con Enfopol 19, de fecha 15-Marzo-1999 (nº documento 6715/99). Como indiqué en mi Informe 13 de 31 Julio 1999, la Resolución sobre Interceptación es no vinculante, y hace falta darle validez legal de alguna forma. En la actualidad, está claro que la Resolución va a convertirse en ley dentro del Convenio sobre Asistencia Judicial en Materia Penal, que se está tramitando en estos momentos. Según Statewatch, este Convenio se viene gestando desde al menos Mayo de 1997, es decir, incluso antes de que se flitrara el primer documento Enfopol 98.

Para coordinar el texto de este Convenio, los órganos competentes (Presidencia, Grupo de Trabajo sobre Asistencia Mutua en Asuntos Penales, comisiones Coreper y K.4, etc) se han estado coordinando por medio de los documentos JUSTPEN (código que engloba las acciones de coordinación en materia penal). Como es habitual, estos documentos no son de fácil acceso; de hecho, algunos son de carácter confidencial. Pero la FIPR (Foundation for Information Policy Research) copnsiguió recientemente acceso a algunos de esos documentos; en ellos se pueden leer algunos fragmentos del borrador de Convenio, así como las dificultades de "acceso remoto" que ya comenté en el Informe 13.

Pero el último documento Justpen que parece tratar del Convenio está fechado el 21 de abril de 1999. Aproximadamente a partir de Junio aparece toda una batería de documentos sobre el mismo asunto, pero ahora bajo la denominación COPEN (código similar al JUSTPEN). He localizado referencias (que no los textos) a, por lo menos, 16 documentos COPEN; el último está fechado en Diciembre de 1999, lo que hace suponer que habrá más. La importancia de estos documentos es doble. Por un lado, nos dice si hay otros documentos relacionados con códigos distintos; por otro, nos permite vislumbrar algo del Convenio, cuyo borrador no ha sido dado a la luz. Al menos hasta ahora. Hablaré de eso un poco más adelante.


Oposición, prensa, debate

Durante el año 1999, muchas entidades expresaron sus dudas, cuando no su oposición frontal, a las iniciativas ENFOPOL (es decir, ENFOPOL, JUSTPEN, COPEN, Convenio y demás sopas de letras). En esa resistencia se incluyen diversas organizaciones pro derechos civiles (FIPR, Privacy, Fronteras Electrónicas España, Statewatch, FITUG, Quintessenz, Cyber-Rights, GILC y otras), entidades comerciales como la Asociación Europea de Proveedores de Servicios Internet EuroISPA y su afiliada austríaca ISPA. Hay más información en la Zona ENFOPOL

En la prensa digital aparecen cada cierto tiempo artículos sobre Enfopol (ver la antedicha Zona). Claro que en España todavía no parece ser noticia. Caben destacar, a pesar de no ser "prensa" en el sentido comercial, algunos artículos aparecidos en los boletines de Kriptópolis y del Criptonomicón. En la ciberprensa, Mercé Molist publicó un par de artículos en el suplemento de los jueves de El País, llamado Ciberp@ís (tiene más en su página personal).

Poco a poco el asunto se va filtrando a la prensa escrita "seria." El 27 de septiembre de 1999, la revista Tiempo publica un reportaje de seis páginas titulado Espionaje en el ciberespacio, donde comienzan a indicarse los peligros de una vigilancia excesiva (este artículo se centra en las iniciativas de EEUU, y no menciona Enfopol). Esa misma semana, la revista Interviú (20-26 Sept. 1999) incluye el artículo Internet: El timo entra en casa, donde aparece un artículo de media página sobre La polémica Enfopol. El 6 de Diciembre, Tiempo vuelve al ataque con El "Gran Hermano" quiere espiar Internet, donde Enfopol sale con nombre y apellidos. Recomiendo este último artículo para inciarse en el tema .. aunque los que quieran una excusa para ver a Ivonne Reyes en top-less posiblemente se lanzarán a comprar el Interviú ;-)

Aunque con un año de retraso, parece que Enfopol comienza a ser tomado en serio. Incluso la sesión del 30 de septiembre de la Comisión de Redes Informáticas del Senado incluyó algunas preguntas sobre "Infopol" (error tipográfico, imagino). Está disponible aquí; el lector interesado puede acompañarlo de mis Comentarios al respecto. Con todo, parece ser que Enfopol no está siendo tomado lo bastante en serio, al menos por ahora. El debate público ha sido, hasta ahora, inexistente. Y lo malo es que nos queda poco tiempo. Para ver por qué, echemos un vistazo al estado de Enfopol (bueno, vale, del Convenio).


¿Hay Convenio o no hay Convenio?

Intento ser breve para no cansarte, lector, pero lo cierto es que hay mucho que contar. Así que pasaré por alto los detalles y mencionaré los puntos importantes. En primer lugar, reconozco que me equivoqué. Con la información de que disponía hace unos meses, creí que el Convenio sobre Asistencia Judicial en Materia Penal sería completado en la reunión del Consejo de Europa celebrado en Tampere (15-16 Octubre 1999). Una carta del Ministerio del Interior fechada el 13 de octubre ya me informaba: Dada la situación actual de los debates a que anteriormente se hace referencia, y a que el mismo deberá pasar por el Parlamento Europeo, no está previsto que los Jefes de Estado lo aprueben en su reunión de octubre en Tampere. Como recordará el lector, la cumbre de Tampere sirvió para poner de moda el concepto de "Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia" y permitió llegar a diversos acuerdos con respecto a políticas de asilo e inmigración. No se habló sobre el Convenio, al menos no oficialmente.

De hecho, en un momento dado pareció que la parte Enfopol sobre el Convenio había naufragado, o cuando menos había sido pospuesta. La reunión del Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) de 4 Octubre 1999 no trató el tema de la interceptación de las comunicaciones, que había bloqueado los progresos en pro del Convenio. El día 12, Tim Richardson publica un artículo en The Register un artículo titulado La UE abandona los planes globales de interceptación de la Red ... por ahora, llegando a afirmar: "Se espera que la decisión, por parte del Consejo Europeo de Estados Miembros, de abandonar el texto actual de la propuesta sea anunciado en los dos próximos días, antes de ser formalmente presentada ante el Parlamento Europeo el jueves [día 14]" El Boletín 37 (3 Noviembre) de alertas de la GILC se hace eco de esta información. Pero en el Boletín 38 (15 Diciembre) afirma que los planes de interceptación han vuelto, gracias a nuevas propuestas de Alemania y Austria. Se afirma ahora que "en lugar de construir una red de vigilancia unificada, las instalaciones de interceptación se construirán a nivel nacional."

Ignoro el motivo de la confusión. Tal vez la GILC solamente se enteró de la existencia del borrador del Convenio recientemente. Lo cierto es que los planes siguen adelante, sin alteración. Según documentos de la Comisión LIBE (de la que hablaré más adelante), el 13 de septiembre de 1999 la Presidenta del Parlamento Europeo (PE) envió el borrador del Convenio a dicha Comisión para su evaluación. Dicha evaluación continúa en este momento. Los planes incluyen una aprobación del Convenio el 14 de Febrero y un acuerdo final del Consejo el día 27 de Marzo del 2.000. Parece que la apisonadora Enfopol es imparable. Pero aún hay esperanzas. Sigue leyendo, lector, que aún falta lo más interesante.


!Habemus borrador!

Uno de los mayores problemas de los Zonistas (y activistas anti-Enfopol en general) es que no sabíamos siquiera contra qué luchábamos. El Convenio sobre Asistencia Judicial en Materia Penal se encuentra aún en fase de borrador ...y si algo he aprendido en estos meses de búsqueda de datos, es que el Consejo JAI guarda celosamente cualquier documento. Sin embargo, las propias normas legales de la Unión juegan ahora en nuestro favor. Puesto que ha sido remitido para su estudio al Parlamento Europeo, el Proyecto de Convenio ha sido publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO C 251, pp. 1-11 de 2 septiembre 1999). Es decir, !por fin! podemos echarle un vistazo al archifamoso y archioculto Convenio, al menos al borrador que ha preparado el Consejo. Por fin sabremos qué han estado cavilando durante todo este tiempo.

¿Puede accederse mediante Internet? Bueno, ejem, el caso es que ..hay una noticia buena y una mala. La mala es que estuvo en las bases de datos de la Unión Europea durante 45 días tras su publicación, pero ya ha sido retirada. Y la buena es que YO os ofrezco una versión on-line. Los Reyes Magos han llegado a la Zona ENFOPOL antes de tiempo (bueno, también ayudó el que servidor se molestase en buscar el DO C 251 en el Centro de Documentación Europea de Granada y luego se pasase un buen rato transcribiéndolo)., y han dejado aquí el Proyecto de Convenio.

El Proyecto de Convenio consta de cuatro títulos, con un total de 25 artículos. Os recomiendo una lectura atenta del Título III, titulado "Intervención de Telecomunicaciones" (parece que la palabra interceptación ya no está de moda). Si hay algún abogado por ahí, seguro que le parecerá un texto jugoso, ya que contiene numerosas disposiciones, algunas cuando menos discutibles.

Pero vamos a lo nuestro. Sucintamente, Enfopol se "esconde" en los artículos 15 - 20. El artículo 15 (Autoridades competentes para ordenar la intervención de telecomunicaciones) nos informa de qué es una "autoridad competente" a efectos de los siguiente artículos 16 a 18. Básicamente, dicha autoridad es la judicial; si las autoridades judiciales no poseen competencias en este ámbito, será "una autoridad competente equivalente" que actúe en el marco de una investigación penal.

El artículo 16 (Solicitud de intervención de telecomunicaciones) habla por sí sólo. Una autoridad competente de un Estado miembro (requirente) podrá solicitar a una autoridad competente de otro Estado (requerido) la intervención y transmisión inmediata, o grabación, de telecomunicaciones correspondientes a un sujeto ubicado en cualquier Estado miembro.

El artículo 17 (Intervención sobre personas en el territorio nacional por medio de proveedores de servicios) resulta poco menos que draconiano, a la vez que sucinto. Expresa que los Estados miembros velarán (es decir, exigirán) por que los sistemas de telecomunicaciones internacionales "sean directamente accesibles a los demás Estados miembros por medio de los proveedores de servicios que se hallen en su territorio." Atención a la palabra "directamente". Significa que cualquier autoridad competente de cualquier país de la UE tendrá la capacidad técnica para poner la oreja de forma inmediata y como si se encontrase en su propio país.

Pero el más polémico es el artículo 18 (Intervención sobre personas en el territorio de otro estado miembro sin asistencia técnica de dicho estado miembro). Regula las relaciones entre el estado B (donde se encuentra el sujeto interceptado) y el estado A (que lleva a cabo la interceptación). Se supone que el estado B ha de recibir la comunicación de que un sujeto está siendo interceptado en su país, pero el apartado 6 permite al estado B renunciar a que se le presente dicha información.

El artículo 19 (Responsabilidad por los gastos de los operadores de telecomunicaciones) afirma que los gastos ocasionados por atender las solicitudes de intervenciones correrán a cargo del Estado que requiera esas solicitudes... aunque no se dice nada del enorme coste en infraestructura y equipos necesarios para que los operadores estén en condiciones de cumplir las solicitudes. Es como decir que pagan la llamada, pero el micrófono lo tienes que poner tú.

Finalmente, el artículo 20 (Acuerdos bilaterales) afirma que el presente Convenio no ha de constituir un obstáculo a posibles "acuerdos bilaterales o multilaterales entre Estados miembros destinados a facilitar la explotación de las posibilidades técnicas actuales y futuras en lo que respecta a la intervención de telecomunicaciones." A ustedes no sé, pero a mí me suena como si permitieran la posibilidad de una mayor interceptación en el futuro, saltándose las salvaguardias del presente Convenio. Es decir, que si, por ejemplo, dentro de dos años los gobiernos inglés y español deciden que el CESID y el MI6 entren en el juegos de los pinchazos, pues lo hacen y no hay posibilidad de protestar. Claro que pueden ser más sutiles y hablar de estándares técnicos, de redireccionamientos de tráfico o de copias de seguridad con fines de salvaguardia. A prepararse tocan.


Y el Parlamento, ¿qué opina de eso?

Aunque se me ocurren muchas cosas más sobre el Título III del Proyecto de Convenio, me las guardo para mí. Los motivos son dos. Por una parte, no soy abogado y puedo meter la pata sin pretenderlo. Por otro, no quiero alargarme innecesariamente y arriesgarme a que te canses y deje de leer. Así que cederé la palabra al Parlamento Europeo.

Como dije anteriormente, la Presidenta del Parlamento Europeo ha enviado el Proyecto de Convenio a dos de sus comisiones: la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos de Interiores (comisión LIBE) y la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior (comisión JURI). Haré aquí un resumen, y usaré el término "comisión" en minúscula para que no se confunda con la Comisión Europea.

La comisión JURI, en su informe de 8 noviembre, reconoce que la cooperación judicial en la UE puede mejorar, pero afirma haber encontrado en el proyecto numerosas imprecisiones, poco compatibles con el objetivo de la seguridad jurídica. En relación con el Título III, recuerda que la injerencia de la autoridad pública estará sometida a condiciones estrictas y advierte seriamente sobre el ámbito de los delitos investigados: el texto presentado no se limita, en modo alguno, a los crímenes y a los delitos más graves ... por el contrario, su redacción actual hace posible la utilización de medios de investigación internacional desproporcionados respecto de infracciones menores y podría constituir un grave instrumento de amenaza contra las libertades si, debido a la propia imprecisión del texto, un "funcionario" de un Estado miembro lo utilizara para fines distintos de los que constituyen su objeto. Este hecho sería tanto más grave por cuanto que la gradación de las infracciones no es idéntica en todos los países. En esta situación, el Convenio podría servir de base para la utilización de medios desproporcionados en relación con los objetivos que se persiguen. (el subrayado es mío).

El informe de la comisión JURI, presentado a la comisión LIBE, pide a ésta que incorpore diversas enmiendas. Las relativas al Título III incluyen una mención explícita del Convenio para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, añade que "la intervención será dispuesta siempre por el juez", y suprime el artículo 18, apartado 6, que permitía a un Estado miembro "hacerse el sueco" y no pedir información sobre intervenciones llevadas a cabo en su país por otros Estados miembros. Hay muchas otras consideraciones de tipo jurídico (cabe destacar, por ejemplo, las relativas a la protección de los derechos individuales), pero no trataremos de ellas aquí.

Pero si creían que la comisión JURI es crítica, esperen a leer las conclusiones de la comisión LIBE. En realidad, esta comisión aún no ha acabado de deliberar, así que me basaré en sus documentos a fecha 30 de Diciembre. El último Proyecto de Informe, fechado el 28 de Octubre y aún en fase de elaboración, no ahorra críticas al Consejo. En primer lugar, critica el escaso tiempo concedido al Parlamento Europeo para la evaluación del Proyecto de Convenio, apenas tres meses (incluyendo un período de vacaciones y una renovación del Parlamento) frente a los cuatro años que se ha tomado el Consejo. No deja tampoco de señalar las contradicciones y propuestas incoherentes, fruto de un compromiso entre los Estados miembros más que de un auténtico consenso.

Hasta la fecha, la comisión LIBE ha presentado un total de 80 enmiendas al Proyecto de Convenio, que se pueden agrupar en cuatro bloques básicos. El cuarto, que es el que nos interesa, se refiere a la intervención de las comunicaciones. Se comienza dejando en claro que los objetos de la intervención no deben ser las personas, sino sus comunicaciones. Inmediatamente se propone la supresión del artículo 18, que regula la intervención de personas sin la asistencia del Estado donde ésta se encuentre. Se entra aquí, en palabras de la propia Comisión, en un "terreno minado" en el que algunos Estados desearán poder llevar a cabo investigaciones en otro Estado con fines de seguridad nacional (lo que en mi pueblo se denomina espionaje puro y duro), lo que puede llevar a la realización de escuchas con carácter preventiva, en contra de la filosofía judicial de investigar tras la comisión de delitos (o tras la constancia de indicios suficientes). Según la comisión JURI, es necesario profundizar en este tema con mucho cuidado antes de legislar: es mejor, por lo tanto, suprimir el artículo 18 y continuar permitiendo que, siempre que se descubran semejantes operaciones, se persigan los responsables por actividades ilegales. Conservar las disposiciones del artículo 18 en el texto significaría, por una parte, legitimar la actividad "gris" de los servicios secretos y, por otra, obligaría a los Estados miembros a supeditar la propia actividad de "seguridad preventiva" a la intervención de la autoridad judicial, cuando es así que ésta interviene por definición en la fase sucesiva a la comisión de los delitos. Creo que, más claro, el agua.

En general, la comisión LIBE reconoce la utilidad de este Convenio. Pero recuerda que hay que mantener en todo momento el respeto a las garantías fundamentales de la defensa y a los principios generales de los derechos humanos. El primer borrador de enmiendas de 20 de octubre contiene 47 enmiendas, entre las que destacan (a efectos del Título III) la supresión del artículo 18 y una re-elaboración de los artículos 16 y 17. Posteriores enmiendas de 27 octubre y 10 noviembre elevan el número a 80. Aún han de ser aprobadas y rechazadas, pero algunas de ellas resultan significativas. Cabe destacar la enmienda 76, presentada por los diputados Marco Cappato y Maurizio Turco, que pide rechazar la propuesta de Convenio efectuada por el Consejo bajo los siguientes argumentos: El presente Convenio no tiene mínimamente en cuenta la repercusión de la asistencia judicial europea en los derechos de la defensa. Aquella afecta a ámbitos sumamente delicados como las interceptaciones telefónicas y la aplicación de las nuevas tecnologías en las investigaciones y los procesos, implicando a Europol y creando grupos especiales transnacionales. La redacción misma del Convenio pone de manifiesto problemas formales y de fondo que exigen una reflexión más profunda de los Estados miembros y del Consejo Patricia McKenna, por su parte, pide que el Consejo de la UE vuelva a redactar el Convenio (Enmienda 77)


Y ni siquiera hay protocolo

A pesar de lo que pueda no gustarnos el proyecto de Convenio, debemos recordar que sigue siendo solamente la punta del iceberg. No resulta raro encontrarnos convenios o tratados que incluyen, como quien no quiere la cosa, "letra pequeña" en la forma de Protocolos adjuntos, que pueden no estar siquiera perfilados. Es decir, se firma en la línea de puntos y ya se irá rellenando el resto. El Convenio sobre Asistencia Judicial en Materia Penal incluye, cuando menos, un protocolo. Según el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, "ciertos asuntos complejos relativos, en particular, a los métodos modernos de investigación internacional serán tratados posteriormente en un Protocolo." (Acta reunión 19 marzo 1998). Si se siguieron los plazos originales, ese Protocolo está terminado desde Julio de 1999. Pero no aparece. Yo, al menos, no he hallado ni un sólo párrafo sobre el Protocolo; ni siquiera hay referencias fuera de las escuetas alusiones de las Actas de los Consejos JAI.

Pero que nadie se lleve a engaño: el Protocolo puede ser la parte más importante de todo el Convenio. A fin de cuentas, el Convenio en sí trata de generalidades del tipo "los Estados miembros velarán porque los sistemas de telecomunicaciones ... sea directamente accesibles a los demás Estados miembros (Artículo 17.1, extracto)." Pero ¿cómo será ese tipo de acceso? ¿Será un acceso caso por caso o más general? ¿Involucrará a un Estado miembro o a varios? ¿Se pedirán las transcripciones de las conversaciones, o se exigirán más datos? ¿Se impondrán exigencias de seguridad a los operadores, y si es así, de qué tipo? Me apuesto el osito de peluche de mi hijo a que, cuando menos, el Protocolo incluye la resolución Enfopol 19 (que contiene, a su vez, a Enfopol 98). Lean los requisitos técnicos de esa Resolución (hasta ahora, no vinculante), vean lo que las autoridades competente estarán en condiciones de "requerir" a usuarios y proveedores ... y que san Orwell nos acoja.


Y, por fin, las buenas noticias

La situación no tiene buena pinta. La comisión LIBE hace lo que puede, pero es posible que al final el Parlamento Europeo apruebe el Convenio (ya lo hizo en Mayo pasado con la resolución Enfopol). Incluso si el Parlamento Europeo, en un gesto de responsabilidad sin precedentes, decide defender las libertades de los ciudadanos hasta el fin, no dejará de ser una victoria inútil, puesto que el dictamen (que no necesariamente aprobación) del Parlamento Europeo es obligatorio, pero no vinculante.

Pues sí que lo he arreglado. Menudo año 2.000 te estoy dando, paciente lector. Bueno, no siempre es la cosa tan negra como parece. Hay un motivo por el que me he puesto a redactar este Informe. De hecho, hay un motivo por el que me decidí a montar mi Zona ENFOPOL y a dedicarle mis mejores esfuerzos. Y es el convencimiento de que todavía se puede hacer algo.

Seamos pragmáticos. El "Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia" (no necesariamente en este orden) de la Unión Europea no va a desaparecer, ni el Convenio sobre Asistencia Judicial en Materia Penal va a dejar de ser aprobado. A fin de cuentas, algunas de sus disposiciones son convenientes para nosotros. Pero sí podemos conseguir victorias parciales. Si la comisión LIBE da un dictamen en contra y obliga a la re-escritura del Convenio; si el Parlamento Europeo respalda esa propuesta y muestra con ello el dictamen de la única cámara de representación ciudadana a nivel de la Unión; si se induce a un debate público y a una cobertura informativa cada vez más amplia; y si el Consejo de la UE decide pensárselo dos veces ... entonces podemos ganar.

Pero para eso debemos movernos. Debemos hacer ver a la comisión LIBE y al Parlamento Europeo nuestras vistas al respecto, y pedirles que actúen en consecuencia. Unos mensajes por correo electrónico pueden no parecer mucho. Pero yo llevo intentándolo desde hace meses, y he comprobado que hay personas receptivas en muchos lugares importantes. En estos momentos estoy preparándome ... y espero contar contigo.