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Traducido del italiano por Susana Ruíz Tarrías
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"ReDCE núm. 19. Enero-Junio de 2013"
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Entre los países implicados en el denominado fenómeno de las “primaveras árabes”[1], Egipto es el que ha estado en mayor medida expuesto a la influencia europea y constituye desde hace tiempo uno de los principales centros para las reflexiones sistemáticas sobre los problemas de la adaptación del derecho islámico a las modernas exigencias de vida[2]. Desde esta perspectiva adquieren especial relevancia los actuales desarrollos constitucionales en el país líder del mundo árabe-islámico[3].
La adopción de una nueva Constitución elaborada por una asamblea constituyente entre septiembre y noviembre de 2012, y aprobada con más del 60% de los votos favorables en referéndum popular celebrado el 15 y el 22 de diciembre de 2012, es un paso jurídicamente obligado según las previsiones del ordenamiento transitorio[4] y políticamente necesario para superar el viejo régimen bajo la dirección de Hosni Mubarak, expresando la voluntad de modernizar y democratizar la sociedad y el Estado egipcio.
Egipto, aún inspirándose en los modelos occidentales (en particular respecto del principio de separación de poderes adoptado), en las anteriores Constituciones había privilegiado tendencialmente formas de concentración del poder y modalidades de uso del poder que prescinden del consenso de los gobernados. El sistema constitucional afirmado a través de las cuatro experiencias republicanas desde Nasser en adelante y que hoy constituye el referente histórico-institucional para la nueva experiencia constitucional egipcia tiene una connotación esencialmente autocrática, caracterizada, al mismo tiempo, por un sistemático reclamo a los valores de la religión islámica.
El presente estudio se propone confrontar la nueva Constitución egipcia adoptada en 2012 con las precedentes Constituciones republicanas para evidenciar los aspectos de continuidad con las experiencias del pasado, pero también las líneas de desarrollo y las potencialidades ofrecidas por la nueva Carta constitucional surgida en un contexto en el que los cambios institucionales son dirigidos no sólo desde las cúpulas militares y el ejecutivo (con el apoyo de las fuerzas políticas del islam popular), sino también –y ésta es una de las principales novedades- desde una armónica y difusa participación de los ciudadanos egipcios.
No es la primera vez, en la historia egipcia, que se intenta modernizar la organización de los poderes públicos a través del cambio del orden constitucional.
Un análisis comparado de las Constituciones egipcias contemporáneas evidencia cómo Egipto se encuentra desde hace tiempo en el centro de un proceso de modernización y cómo las reformas del sistema (de modo especial en el campo económico), han tropezado con otros fenómenos estructurales del constitucionalismo egipcio: la afirmación de modelos autocráticos monopartidistas o tendencialmente anti-pluralistas, la interferencia del poder militar en el proceso político, la limitación de fundamentales derechos civiles y políticos y la compleja relación con la religión islámica.
Por tales motivos, que serán precisados a continuación en base a las Constituciones egipcias republicanas a partir del período de Nasser, se puede clasificar la forma de Estado egipcia entre aquellas que la doctrina califica como forma de Estado de la modernización[5].
2.1 El periodo nasseriano: dictadura militar y modernización económica.
La transición desde la monarquía constitucional a la República egipcia, creada con los gobiernos, primero del general Nagib y posteriormente, de Gamal Abdel Nasser[6], ha sido dirigida completamente desde las cúpulas militares.
Como resultado de un golpe de Estado incruento del movimiento de los oficiales libres, el precedente ordenamiento de la monarquía constitucional, en la que la actuación del monarca estaba rígidamente vinculada a las leyes, fue derogado por la Constitución transitoria de 10 de febrero de 1953[7]. En el texto de ésta última fueron fijados los primeros principios de la forma republicana del Estado egipcio y se estableció que la figura central del gobierno fuera el Presidente: cargo que debía ser ocupado, hasta las primeras elecciones, por el líder militar de la revolución[8].
En la construcción de la dictadura militar de Nasser, las cúpulas militares habían asumido el control del poder y el monopolio de los medios de información antes de la promulgación de la Constitución de 1956, y a partir de 1953 fueron prohibidos los partidos políticos en Egipto (a pesar de la explícita previsión en la Constitución del derecho a “fundar asociaciones”)[9]. Es en este contexto político, en el que eran excluidos a priori potenciales aspirantesa la candidatura, donde Nasser ha sido “reelegido” diversas veces para desempeñar la función de Presidente[10].
Posteriormente, en 1965, Nasserlogró modernizar el régimen militar a través de una nueva Constitución que hizo confirmar mediante referéndum nacional en 1958.
La Carta constitucional fijaba nuevos principios fundamentales que constituían también la base de la Constitución de 1971 en el actual ordenamiento. Egipto era declarado formalmente un Estado árabe soberano, una República independiente y parte integrante de la nación árabe (art. 1). Su lengua es el árabe y su religión es el islam (art. 3). Junto a la referencia a la religión islámica como religión del Estado, la Constitución de Nasser establecía, que “La soberanía pertenece al pueblo” (art. 3, apartado 2º), distinguiéndose de otras Constituciones islámicas que reconducen la soberanía a la voluntad de Dios[11].
A diferencia de lo habitualmente previsto en otras Constituciones de los países islámicos[12], las normas sobre el jefe del estado no prevén la pertenencia del mismo a la religión islámica sino que éste debe ser descendiente de padres egipcios y no debe pertenecer a una dinastía egipcia anterior.
Desde la perspectiva de la forma de gobierno, las Constituciones nasserianas[13] se centran en la figura del Presidente de la República, jefe del poder ejecutivo y de las fuerzas armadas, y titular del poder de nombramiento de los miembros de la asamblea unicameral[14]. Al Presidente, cuyo mandato era de seis años (art. 122), se reconocen importantes prerrogativas que anteriormente pertenecían al rey (sobre todo respecto al procedimiento legislativo[15] además de la declaración del estado de emergencia). La democratización del sistema viene a ser, sin embargo, rebatida por la carencia de previsiones de límites a los poderes presidenciales, además de a su reelección, permitiendo con ello, de hecho, la presidencia vitalicia y la afirmación de una figura presidencial “omnipotente”.
Desde las Constituciones nasserianas destaca cómo la religión islámica proporciona los principios sobre los que se desarrolla la vida pública egipcia constituyendo, por lo tanto, un principio ordenador del espacio público en un país en el que los sistemas sociales están profundamente bañados de cultura y de espiritualidad islámica[16]. Esta característica prevalencia del elemento islámico era determinante también en las relaciones con Siria en los años 1958-1961, en las que se intentaba encauzar la construcción de un espacio público árabe-islámico. La tradición política egipcia basada en una doctrina que identificaba en el islam sobre todo un principio ordenador del espacio público se adaptaba mal en la Unión con Siria, país caracterizado por un elevado pluralismo religioso y político en el que el elemento prevalente es el árabe en sentido étnico-cultural y menos el islámico.
Después de la muerte de Nasser, AnwarSadat, intentando poner en práctica un programa de reformas[17], promulgó en 1971 una nueva Constitución, aparentemente dirigida a hacer al sistema más liberal y pluralista pero que, en sustancia, no ha cambiado el carácter dictatorial del régimen.
2.2. Predominio de la cúspide del ejecutivo y retorno a la tradición islámica en la constitución de Sadat.
La Constitución de 1971, emanada durante el gobierno de Sadat, es considerada paradigmática respecto de la actual experiencia constitucional egipcia y constituye, por muchos motivos, un modelo de referencia para todo el mundo islámico en tanto que en ella se evidencian una serie de características y problemáticas a menudo recurrentes en el constitucionalismo islámico.
Especialmente, cuatro elementos emergen con carácter estructural en la “Constitución permanente” de Sadat[18], manteniendo su relevancia también en la actual fase de transición constitucional: 1) la afirmación del principio según el cual el islam es Estado y religión («dinwadawla»); 2) el tendencial predominio de la cúspide del ejecutivo; 3) el papel determinante del militar en la vida pública y 4) el papel de la jurisdicción en el establecimiento del equilibrio entre «Sharia» y Constitución[19].
Considerada por algunos la base para una democratización del sistema autocrático nasseriano[20], por otros, sin embargo, como “rechazo del constitucionalismo liberal”[21], la Constitución de 1971 confirmaba, y racionalizaba, una forma de gobierno que sobre el papel podía ser calificada como semipresidencial o multipardista[22]. En la realidad concreta la forma de gobierno egipcia se caracterizaba como un gobierno de preeminencia presidencial, sistema que es considerado un rasgo típico de todas las experiencias constitucionales egipcias contemporáneas. El dato relevante era el mantenimiento de la centralidad y de la autonomía respecto de los otros órganos estatales que el Presidente asume en el concreto sistema político-institucional[23]. Autonomía que, en ausencia de un real bicefalismo del ejecutivo, era poco respetuosa con la lógica del «checks and balances»[24].
Al mismo tiempo, sin embargo, la Constitución egipcia de 1971 ha introducido una fuerte legitimación popular del Presidente, quien, hasta las reformas de 2005, era nombrado por la Asamblea del pueblo y, posteriormente, sometido a confirmación mediante referéndum popular[25]. El sistema constitucional instaurado a partir de 1971 introducía, además, algún instrumento de democracia directa como el poder atribuido al Presidente (art. 152) de someter cuestiones relativas a los intereses fundamentales del país a la votación popular (sin prever al mismo tiempo, no obstante, una titularidad de la iniciativa referendaria para el cuerpo electoral).
Por lo que respecta al ámbito político, con la Constitución de 1971 se afirmaba que “el sistema político de la República Árabe de Egipto es un sistema multipartidista” (art. 5). La efectividad de dicha garantía, sin embargo, se limitaba a la previsión de que “los partidos políticos son regulados por la ley”. Ello ha permitido, de hecho, a Sadat, controlar a través de una rígida normativa sobre los partidos políticos, la fundación de nuevos partidos y las candidaturas de la oposición. Además, la relativa tolerancia de los partidos, reconocida en base a la Constitución de 1971, no se aplicaba a las actividades políticas y a la fundación de partidos que se basaban en la religión, el origen étnico o sexual (art. 5, par. 2).
La tendencia de los años 80 del siglo pasado de un “retorno a la tradición” está en la base de una importante modificación, en términos de “islamización”, de las instituciones. En 1980, la elevación de la «Sharia» a principal fuente de la legislación[26] era acompañada de la incorporación de una segunda Cámara en el Parlamento, la «Shura», sobre el modelo de la asamblea consultiva islámica, la única institución de derecho público prevista en el Corán[27].
Un papel central en el presupuesto de las exigencias de modernización y de secularización en el contexto de la sociedad egipcia lo ha asumido la Corte Constitucional[28] (instituida con la Constitución de Sadat en 1971 por primera vez en el mundo árabe-islámico) que, a través del art. 2 de la Constitución egipcia, se convierte en garante del equilibrio del «dinwadawlah» y desarrolla un papel fundamental en la “laicización” de la sociedad egipcia[29].
Los derechos y libertades fundamentales garantizados por la Constitución de 1971[30] sufrían, de hecho, significativas limitaciones, ya fuera en base a la Carta constitucional misma, como consecuencia del discutido art. 5, apartado 2º, que prohibía la actividad política de carácter religioso, ya desde la legislación de emergencia también de rango primario[31]. En realidad fue durante el régimen de Sadat cuando se registraron crecientes episodios de encarcelaciones de disidentes, especialmente islamistas y pertenecientes a la iglesia cristiana copta. Esta fase de la política egipcia se cierra con el asesinato de Sadat en 1981[32] y el ascenso a la presidencia de la República árabe de Egipto de Hosni Mubarak.
2.3. La constitución de emergencia de Hosni Mubarak.
Mubarak debía ocupar sólo transitoriamente el cargo de Presidente. En realidad ha permanecido en el cargo durante una treintena de años, beneficiándose de la derogación, operada durante el mandato de Sadat, del límite de los mandatos presidenciales (art. 77).
Las reformas institucionales introducidas en 2005 (elección popular directa del Presidente) y en 2007 (reforzamiento de los poderes del Parlamento y del Primer Ministro)[33] estaban aparentemente dirigidas a producir una implicación de la población en la esfera política y un mayor control y limitación de los poderes del Presidente. De hecho, sin embargo, Mubarak ha conseguido mantener en el interior del marco constitucional un papel absolutamente preponderante, si no totalitario.
Contemporáneamente a la introducción de la elección popular directa del Presidente (art. 76), la normativa que prevé las condiciones de las candidaturas ha resultado siempre más restrictiva, favoreciendo el control del proceso electoral por parte del mismo presidente en ejercicio[34]. Un particular cierre del sistema venía operado por el régimen también enrelación con “cualquier actividad política” y “cualquier partido político” fundados “sobre bases religiosas” (prohibidos en base al art. 5, apartado 2º) clausura que aspiraba en primer término a la represión de las organizaciones de los Hermanos musulmanes[35].
Además, Mubarak ha continuado utilizando el poder introducido por Sadat para modificar la Constitución (art. 152) a través de consultas referendarias manipuladas. El escamoteo para permanecer “legalmente” en el poder ha venido representado por las declaraciones del estado de emergencia y la ratificación por el Parlamento, dominado por el Partido nacional democrático, de los poderes de emergencia previstos en el art. 148 de la Constitución[36].
Los jueces de la Corte Constitucional, nombrados entre juristas de particular relevancia, con el acuerdo del Presidente, a propuesta de las supremas magistraturas, en realidad no se encontraban en una situación de independencia del poder político[37]. Los actos del Presidente eran sometidos a control de legitimidad constitucional y en una serie de pronunciamientos dicho órgano ha declarado legítimo el gobierno autoritario de emergencia, permitiendo que en el seno de los tribunales de seguridad y de los tribunales militares se desarrollara un sistema paralelo de jurisdicción en el que eran vulnerados una serie de derechos civiles, entre ellos, el del juez natural[38].
El estado de emergencia, practicado durante decenas de años por el gobierno Mubarak, ha sido institucionalizado en la última reforma constitucional de 2007, con el fin de garantizar la estabilidad en el poder del entonces grupo dirigente[39]. En particular, se ha introducido el conocido artículo anti-terrorismo (art. 179)[40], que permitía al Presidente perseguir civiles a través de procesos militares[41], cuyas decisiones no eran recurribles y únicamente modificables por el Presidente. En base a la normativa anti-terrorismo, que no define lo que se entiende por acto de terrorismo, era posible, además, encarcelar periodistas, militantes de los partidos y de las organizaciones islamistas, y limitar la libertad de asociación de los ciudadanos.
2.4. El ordenamiento constitucional transitorio de 2011.
La inicial fase constituyente se ha caracterizado por una ruptura del sistema constitucional egipcio por parte del Consejo supremo de las fuerzas armadas[42], quien, a continuación de la dimisión de Mubarak, ha tomado el poder en el país, al margen de cualquier previsión constitucional, con un acto de autoproclamación[43].
Para la gestión de la primera fase de la actual renovación jurídico-institucional, el Consejo supremo de las fuerzas armadas había suspendido la Constitución de 1971 proclamando una Constitución «ad interim» (“declaración constitucional”) de 63 artículos, la mayor parte, extraídos de la Constitución de 1971 en la versión de 2005/2007. Mediante referéndum popular de 19 de marzo de 2011[44] han sido aprobadas algunas enmiendas a la Constitución de 1971, referidas, de modo particular a las elecciones parlamentarias[45] y presidenciales[46], así como aquellas previsiones constitucionales que en la anterior Constitución de 1971 habían “legitimado” la afirmación del sistema autocrático en base a los poderes de emergencia[47]. Las novedades introducidas mediante la Declaración constitucional del Consejo supremo, se refieren, además, a la “despersonalización” de la figura del Presidente[48] y a algunos aspectos del sistema de derechos fundamentales[49].
En la primera fase de transición las cúpulas militares, desde siempre el baluarte de los intereses nacionales[50], han asumido un papel absolutamente predominante en el conjunto de los poderes públicos. En el art. 56 de la proclamación viene establecido, de hecho, que “el Consejo Supremo de las Fuerzas armadas gestiona los asuntos de Estado” y, en dicho ámbito, tiene competencia “sobre la legislación”, sobre la “aprobación de la política general del Estado y del Presupuesto del Estado”, sobre la “selección de los miembros designados de la Asamblea del pueblo”, sobre la convocatoria del Parlamento, sobre la aprobación y derogación de las leyes. El Consejo, además, nombra y revoca a los miembros del gobierno, nombra a los funcionarios civiles y militares, y acredita a los representantes diplomáticos y representa al Estado en el exterior. Al Gobierno se le reconoce el derecho a colaborar con el Consejo Supremo en la elaboración de la política general del Estado (art. 57).
La Declaración constitucional del Consejo Supremo ha mantenido el contenido del discutido artículo 5 de la Constitución de 1971 que dispone que están prohibidas en Egipto actividades políticas o partidos políticos que hagan referencia a cualquier forma de autoridad religiosa o estén constituidos sobre fundamento religioso[51]. En la fase transitoria, ha permanecido invariable y nunca sometido a discusión, tal y como fue modificado en 1980 por Sadat[52], también la referencia del art. 2 de la Constitución a la «Sharia», entendida como la principal fuente del derecho egipcio, y ha sido ampliada la función de la Cámara alta del Parlamento (la «Shura»)[53]. En la Constitución de Mubarak la «Shura» tenía, de hecho, únicamente la función de emitir opiniones no vinculantes, mientras que en la Constitución «ad interim», se requiere su aprobación en el caso de reformas constitucionales, de adopción de algunas leyes complementarias a la Constitución, además de para la ratificación de tratados que afecten a la soberanía del Estado[54].
El 30 de marzo de 2011 el Consejo Supremo de las Fuerzas armadas ha proclamado dicha Declaración constitucional que constituye la fuente principal, enmendada tantas veces según las exigencias[55], para el gobierno de Egipto hasta la aprobación de una nueva Constitución mediante referéndum popular.
La previsión más importante entre las enmiendas aprobadas fue la relativa a la adopción de una nueva Constitución para el país. La Declaración «ad interim» ha establecido las reglas para la elaboración de una nueva Constitución, previendo que las Cámaras, en el plazo de seis meses desde su elección, deben nombrar a los cien miembros de la Asamblea constituyente a la que se encomendará la labor de redactar un proyecto de Constitución que deberá ser aprobado mediante referéndum confirmativo convocado por el Presidente en los 15 días posteriores a la elaboración del proyecto de la nueva Carta constitucional[56].
Las relaciones de colaboración y también de conflicto entre el Islam popular, de una parte, y los militares, de otra, revisten un papel central en la fase de transición, además de la influencia ejercida por los jueces (que desde siempre desarrollan un papel de “judicialización de la política”)[57], en la evolución de la crisis constitucional.
La Constitución «ad interim» establece que los miembros de la Asamblea constituyente deben ser elegidos por el Parlamento, sin disponer, sin embargo, el modo de su elección. Ello ha supuesto que la primera asamblea constituyente elegida en base al art. 60 de la Constitución «ad interim», con un porcentaje de más del 70 por ciento de los representantes de las fuerzas islámicas, haya sido impugnada ante el Tribunal administrativo por las fuerzas de la oposición por motivos de “no representatividad” de la sociedad egipcia (y en particular, por la infrarrepresentación de las mujeres, los jóvenes, las minorías, pero también de las corrientes liberales y seglares). En consecuencia, en abril de 2012, el Tribunal administrativo ha disuelto la primera asamblea constituyente, considerando que no era posible que los parlamentarios se eligieran a sí mismos como miembros de la comisión que elabora la nueva Carta constitucional[58].
Para superar la situación de «impasse», los representantes de 22 partidos y el Consejo militar supremo, después de un período de negociación, han alcanzado un compromiso relativo al método de selección de los miembros de la asamblea constituyente, fijando el número de escaños a asignar a los distintos grupos . Por otro lado, se acordó la regla de la mayoría de dos tercios para la adopción de decisiones por la asamblea.
La segunda asamblea constituyente ha sido elegida por el Parlamento en junio de 2012 con casi el 70% de los miembros de pertenencia a partidos políticos islamista. La oposición laica y seglar, tras haber participado inicialmente en los trabajos, ha rechazado la prevalencia de miembros en la constituyente de extracción religiosa, sosteniendo que tales proporciones no representan la composición real de la sociedad egipcia y decidiendo abandonar los trabajos.
La página decisiva en la transición se abría con la elección de Mohamed Morsi, candidato de los Hermanos Musulmanes a la Presidencia de la República el 24 de junio de 2012. El nuevo Presidente electo (por primera vez, un civil), declara el 12 de agosto de 2012 su propia sustitución en el Consejo Supremo de las Fuerzas armadas[59], además de la disolución de éste último, según la previsión del art. 25 de la Declaración «ad interim». De este modo, el Presidente ha concentrado en sí mismo la totalidad de los poderes ejecutivos y legislativos, si bien estos últimos, según la adición al art. 56 introducida el 17 de junio de 2012 por el Consejo supremo de las fuerzas militares[60], debían ser reconocidos al Parlamento (disuelto mediante decreto del Consejo Supremo de las Fuerzas armadas en aplicación de la Sentencia dela Corte Constitucional que había declarado inconstitucional la ley electoral de la Cámara baja)[61].
Los trabajos de la Asamblea constituyente se han visto posteriormente complicados como consecuencia de una serie de recursos ante el Alto tribunal administrativo, en lo que los representantes de la oposición han intentado nuevamente la declaración de inconstitucionalidad de la Asamblea constituyente. El Alto tribunal administrativo, después de haber rechazado varias veces el recurso, en octubre de 2012 ha decidido que el asunto no era de su competencia, trasladándolo ala Corte Constitucional[62].
Las relaciones de fuerza entre los jueces y la cúspide del ejecutivo se han manifestado nuevamente cuando el Presidente Morsi, pocos días antes del término de los trabajos constituyentes, y con el fin de evitar que la Asamblea constituyente fuese disuelta mediante una sentencia delaCorte Constitucional, ha publicado una declaración constitucional que prohíbe examinar el recurso[63], y que reconoce su poder para legislar hasta la elección de una nueva Asamblea del pueblo, así como que estas decisiones no pueden ser sometidas a ningún examen judicial[64].
La prueba de fuerza entre las diferentes corrientes políticas y el escamoteo “jurídico” de Morsi para llevar a término los trabajos constituyentes ha hecho especialmente complejo el procedimiento para la elaboración de un proyecto de Constitución, cuya adopción –prevista para mediados de diciembre por medio de referéndum popular-, resulta ser incierta, a lo que se une el hecho de que las fuerzas de oposición liberal y de la minoría cristiana habían boicoteado, durante un tiempo, los trabajos de la constituyente, lamentando que la mayoría islámica adoptase una actitud poco dispuesta al compromiso. Ello ha supuesto la retirada de la última declaración del Presidente que, sin embargo, ha confirmado el referéndum constitucional, cuya votación ha sido dividida en dos turnos (el 15 y el 22 de diciembre), siendo insuficiente el número de jueces que han aceptado supervisar el procedimiento de votación.
Después del segundo turno de la votación, el texto de la nueva Constitución ha sido aprobado por más del 60% de los votos a favor. No obstante, respecto de las transgresiones del procedimiento constituyente, tanto por parte del Presidente, como por parte del poder judicial (cuya estructura está en buena medida todavía ligada al régimen de Mubarak), se refuerzan las voces que piden, cada vez con más fuerza, una mayor democratización del país y de las instituciones. De hecho, el proceso de elaboración del texto de la nueva Carta constitucional, que se ha desarrollado de modo institucionalmente caótico por la ambigüedad de los textos constitucionales y legislativos que Morsi había heredado del Consejo Supremo de las Fuerzas armadas, y por la confusa situación social post-revolucionaria, ha producido numerosas tropelías políticas y generado el rechazo de una parte importante de la población egipcia.
4.1. Estructura formal y jerarquía normativa.
El proyecto de Constitución que ha visto la luz en los acontecimientos políticos que implican en primera persona al Presidente Morsi y al poder judicial, está compuesto de 236 artículos, precedidos de un preámbulo y repartidos en cinco partes, cada una de ellas dividida en varios capítulos y subsecciones.
El texto de la Constitución propuesta incorpora en el Preámbulo una referencia a Dios, quien garantiza la libertad, la justicia social y la dignidad humana, antes incluso de que estos valores sean sancionados por las constituciones o declaraciones universales de derechos. El proyecto de Constitución hace referencia al espíritu en el que éste surge, indicando como su fundamento la revolución pacífica iniciada el 25 de enero de 2011 por la juventud egipcia de la plaza Tahir. Y es esta revolución del pueblo la que el Preámbulo señala como base para la creación de un Estado democrático moderno, conservando los valores espirituales y sociales de Egipto y de una serie de principios, entre ellos, la democracia, la dignidad de la persona, y los derechos de libertad, igualdad, el Estado de Derecho, la unidad y la defensa de la nación, la seguridad y la unidad árabe.
La primera parte de la Constitución está compuesta de normas que disponen los principios políticos generales (Capítulo 1), sociales y éticos (Capítulo 2) y económicos (Capítulo 3). La segunda parte, bajo la rúbrica “Derechos y libertad”, contiene los “derechos de la persona” (Capítulo 1: arts. 31-42), los “derechos políticos y morales” (Capítulo 2: arts. 43-57), los “derechos económicos y sociales” (Capítulo 3: arts. 58-73) y las normas en materia de “garantía de la tutela de los derechos y la libertad” (Capítulo 4: arts. 74-81).
En la tercera parte desarrolla la organización del Estado, subdividido en los capítulos “poderes legislativos” (arts. 82-131), “poderes ejecutivos” (arts. 132-167), y “poderes judiciales” (arts. 168-199). La parte V está dedicada a los “Entes autónomos y a las autoridades administrativas independientes” (arts. 200-203). La última parte, en fin, contiene las normas especiales para la modificación de la Constitución (arts. 217-218), para la especificación de los principios de la «Sharia» (art. 219), sobre la capital del país y sobre la bandera (arts. 220-221), sobre la transición de la normativa legislativa y reglamentaria anterior a la nueva Constitución (art. 222), sobre la publicación de las leyes (art. 223), sobre reglas para las elecciones (art. 224), y sobre la entrada en vigor de la Constitución el día después al referéndum (art. 225). Como conclusión, se prevén una serie de normas transitorias (arts. 226-236).
El reconocimiento del rango supremo de la Constitución aparece en el art. 175 que establece la función dela Corte Constitucional, competente para el control jurisdiccional de la legitimidad constitucional de las leyes y los reglamentos.
Durante la fase de transición, sin embargo, se dispone que la normativa adoptada antes de la entrada en vigor de la presente Constitución permanece en vigor, y puede ser modificada únicamente a través de los procedimientos previstos en la Constitución misma.
La nueva Constitución no prevé explícitamente un sistema de fuentes. Una expresa posición se asigna a los Tratados internacionales (art. 145), cuyas disposiciones pueden ser adoptadas únicamente si no son contrarias a la Constitución y, para ser aplicables, deben ser ratificadas por ambas Cámaras del Parlamento[65]. Dicha norma ha suscitado la atención, en tanto que, a través de la misma, se excluye la aplicación de estándares en materia de derechos y libertades fundamentales eventualmente más elevados previstos en normas supranacionales.
En la nueva Constitución egipcia permanece invariable, en el sentido en que fue establecida en 1980 por Sadat[66], la referencia del art. 2 de la Constitución a la «Sharia», cuyos principios son entendidos como la principal fuente del derecho egipcio. El posterior art. 3 reconoce valor jurídico para la regulación de las cuestiones religiosas, a los principios de los cristianos y de los hebreos en Egipto.
4.1 Principios generales y organización del Estado: la forma de gobierno.
El Estado egipcio viene a ser caracterizado en el art. 1 como un Estado soberano, unitario e indivisible, basado en un sistema democrático. Tal afirmación viene completada por los principios establecidos en el art. 6 que afirman que el sistema político se basa en los principios de la democracia y de la «Shura», de la ciudadanía, del pluralismo partidista, de la separación de poderes, del principio del Estado de derecho, del respeto de los derechos y las libertades del hombre.
Según el art. 5 la soberanía pertenece al pueblo, que es la única fuente del poder público. Tales afirmaciones en relación a los principios del iluminismo europeo, sin embargo, no incorporan el principio de la separación de la religión respecto del poder público. A los valores del Islam se hace referencia en el art. 1, que afirma que el pueblo egipcio forma parte de las naciones árabes e islámicas. El papel de la religión islámica como religión del Estado viene establecido en el posterior art. 2 que dispone, además, que los principios de la «Sharia» constituyen la principal fuente del derecho.
Dichas referencias a la religión y a la ley islámica confieren carácter confesional al Estado egipcio, en tanto que conllevan que la actuación de los órganos constitucionales debe ser fiel a los principios religiosos.
La distinción entre la organización político-constitucional y la estrictamente religiosa se manifiesta en la previsión relativa a los requisitos para la elegibilidad del Jefe del Estado. En efecto, a diferencia de muchos Estados confesionales[67], los candidatos a la presidencia del Estado no deben ser musulmanes, pero deben ser descendientes de padres egipcios, estar en posesión únicamente de la nacionalidad egipcia, y no pueden estar casados con personas de nacionalidad no egipcia[68]. Dicha previsión, excluye, con toda evidencia, candidaturas de personalidades egipcias que han vivido y se han formado en el extranjero.
En la parte dedicada a los derechos y las libertades fundamentales (parte II, arts. 31-81), la dignidad y la libertad de toda persona constituyen un derecho tutelado por el Estado[69], y todos los ciudadanos son iguales ante la ley y disfrutan de los mismos derechos y deberes sin discriminación[70].
El amplio elenco de los derechos reconocidos sigue la clásica diferenciación entre derechos de la personalidad (y, en particular, los derechos de los detenidos)[71], derechos políticos y derechos económicos y sociales, y reconoce junto a los derechos de libertad y los derechos a la participación política, también derechos de carácter programático como el derecho a la educación superior[72], a la salud[73] y al medio ambiente sano[74] (incluidos el agua potable y alimentos sanos)[75], al trabajo[76] (incluida la inserción en el mundo laboral de personas con discapacidad)[77], y la asistencia social[78]. El catálogo de los derechos se completa con una serie de previsiones en materia de «nationalidentitybuilding» como el derecho a la nacionalidad egipcia[79] y la obligatoriedad de la enseñanza religiosa y de la historia nacional en las escuelas[80]. En esta lógica puede observarse también el interés del Estado por tutelar los intereses y derechos de los egipcios en el extranjero y de asistirlos en el cumplimiento de sus obligaciones respecto del Estado y la sociedad egipcias, así como para animar a su contribución en el desarrollo de la nación[81]. El Estado egipcio se ocupa, además, de asistir a las familias de las víctimas de guerra y de la revolución del 25 de enero de 2011.
Los derechos y libertades enumerados por la Constitución deben ser tutelados mediante una serie de garantías como el «rule of law»[82], el derecho a la defensa[83], al proceso y al juez natural[84]. La violación de los derechos, de los que nadie puede ser privado[85], constituye delito y el órgano competente para la denuncia y aplicación del derecho a través de un proceso es el Consejo nacional para los derechos humanos[86]. Sin embargo, se especifica que los derechos y libertades fundamentales deben ser ejercitados en modo que no creen un conflicto con los principios establecidos en la primera parte de la Constitución y, en consecuencia, con los principios de la ley islámica en el sentido del art. 2.
Una importante novedad hace referencia, precisamente, a la privilegiada ubicación de los derechos fundamentales en la nueva Carta constitucional. No obstante, se ha incluido de nuevo una forma más “ligera” del artículo antiterrorista previsto en la Constitución de Mubarak (art. 179); el art. 198 de la nueva Constitución mantiene firme la posibilidad de juzgar a los civiles, ante un Tribunal militar, por el delito de ultraje a las fuerzas militares y, por lo tanto, también en casos de incidentes entre civiles y militares durante las recientes revueltas en las plazas de El Cairo.
En la nueva Constitución de Egipto, se ha reforzado la posición del Parlamento bicameral (Asamblea del pueblo y «Shura»), y de los restantes órganos constitucionales; del análisis de las nuevas normas de la organización de los poderes públicos emerge la continuidad de una sensible preponderancia en favor del poder ejecutivo que, sin embargo, se encuentra incluido, en el conjunto de la organización constitucional, en un sistema de contrapesos. En efecto, el Presidente de la República, elegido directamente por el pueblo cada cuatro años[87] -y, en consecuencia, democráticamente legitimado al igual que el Parlamento-, predomina en el Poder ejecutivo, estando supra ordenado al Primer ministro y al consejo de ministros[88], ostentando un conjunto de amplios poderes.
Esta tendencia a concentrar en manos del Presidente el poder ejecutivo es, como se ha visto, un rasgo recurrente en el constitucionalismo egipcio que, sin embargo, resulta redimensionado en la nueva Constitución que coloca al Presidente en una posición “dialéctica” en las relaciones con los restantes órganos constitucionales. Ahora se prevé obligatoriamente el nombramiento del Primer ministro y de su gabinete junto al cual el Presidente determina la política del Estado y controla su actuación[89]. Las típicas funciones presidenciales, como la representación en el extranjero[90], el nombramiento del Primer ministro[91] y del personal civil y militar del Estado[92], de jefe de las fuerzas armadas[93] y de la policía[94], y de concesión de gracia e indulto[95], son ejecutadas directamente por el Presidente, mientras las restantes deben ser desarrolladas en cooperación con el Primer ministro y su gabinete[96].
La nueva Constitución incluye también una modificación en el poder del Presidente respecto a la declaración del estado de emergencia, adoptando el mecanismo de la Constitución «ad interim» según el cual el estado de emergencia puede ser declarado solo previa consulta con el consejo de ministros y debe ser aprobado por el Parlamento, no pudiendo exceder de seis meses[97].
En un claro rechazo a la anterior experiencia de un Presidente que ha gobernado el país durante treinta años, la nueva Carta constitucional limita sus mandatos a dos. La influencia presidencial se manifiesta también en el sistema de descentralización administrativa delineado por la nueva Constitución (arts. 183-193), según el cual deben ser elegidos Consejos locales que constituyen las unidades administrativas más descentralizadas. Tales Consejos locales, sin embargo, están sujetos, en el actual sistema administrativo egipcio, a unidades administrativas supraordenadas (los «govenerates»), cuyos presidentes son siempre nombrados por el Presidente de la República.
Dicha preeminencia del Presidente de la República impregna completamente el Texto constitucional, órgano que adquiere un papel particularmente relevante en los momentos de crisis institucional. Así, el art. 131 de la nueva Carta constitucional reconoce al Presidente el derecho de adoptar medidas urgentes en el caso de disolución de ambas cámaras del Parlamento. Además, el Presidente tiene reconocida la facultad de instar la modificación de uno o varios artículos de la Constitución (art. 217) y preside el Consejo para la seguridad nacional encargado de la elaboración de las estrategias de seguridad del país y de abordar las crisis de cualquier tipo (art. 193).
El poder legislativo corresponde a la Asamblea del pueblo («Majlis al-Sha’b») y a la «Shura», las dos cámaras del Parlamento elegidas respectivamente por cinco y seis años mediante sufragio directo y secreto[98]. El Presidente de la República posee el poder de iniciativa legislativa (poder reconocido también al Consejo de ministros y a todo miembro de la Asamblea nacional)[99], y de oposición a los proyectos de ley adoptados por el Parlamento, que únicamente puede ser superada mediante el voto con quórum cualificado de dos tercios de los miembros de la Asamblea nacional[100]. Asimismo, el Presidente está autorizado para plantear cuestiones de legitimidad constitucional sobre la normativa electoral[101] y para emitir decretos con fuerza de ley también en los periodos en los que las cámaras están disueltas[102].
El Primer ministro nombrado por el Presidente, así como los miembros del gabinete, necesitan del voto de confianza del Parlamento. En caso de voto negativo, el Presidente está obligado a nombrar otro Primer ministro que pertenezca al partido que posea la mayoría de los escaños en la Asamblea nacional. Si también esta tentativa de formar gobierno fracasa, corresponde directamente a la Asamblea nacional el nombramiento del Primer ministro, a quien el Presidente deberá encargar la formación de gobierno[103]. El papel preponderante del Presidente en las políticas del país se manifiesta también en su facultad de determinar, junto al Primer ministro, la política nacional[104] y de convocar las reuniones del Consejo de ministros y de presidirlas[105].
La Constitución reconoce el procedimiento de acusación pública del Presidente, aunque el procedimiento resulta ser excesivamente “agravado”, en tanto que requiere la deliberación por mayoría de dos tercios de la Asamblea nacional[106].
4.3. La relevancia del poder religioso y las referencias a la nación árabe.
La nueva Constitución egipcia contiene algunos explícitos llamamientos sistemáticos a los valores de la religión islámica y a la nación árabe. En el art. 2, incluido en el Capítulo dedicado a los principios políticos, resulta confirmada la referencia al Islam como religión del Estado, al árabe como lengua oficial y a la «Sharia» como principal fuente del derecho. La enseñanza de la lengua árabe y de la religión son materias fundamentales en la formación escolar (art. 60).
El principio de la necesaria conformidad de la legislación a los principios contenidos en los textos y en la tradición islámica adquiere un carácter supraconstitucional, y constituye un vínculo para el legislador, pero también para el intérprete del derecho, como se desprende de la previsión de que todos los derechos y libertades constitucionalmente garantizados deben ser ejercidos en armonía con los principios fundamentales del ordenamiento[107]. De este modo, la cualificación de los principios de la «Sharia» como fuente principal del derecho reconoce a la misma «Sharia» como cúspide del sistema de fuentes y, en general, su papel preeminente en la sociedad egipcia.
La novedad viene constituida por el art. 219 de la Constitución de 2012, que completa el art. 2 definiendo explícitamente las fuentes de los principios de la ley islámica, que son aquellos generalmente aceptados por las doctrina sunitas y por las restantes comunidades mayoritarias. Dicha reescritura sobre renovadas bases políticas de la referencia a los principios revelados supone que los preceptos religiosos siguen condicionando oficialmente la acción política en Egipto aunque exista un desdoblamiento entre el ordenamiento religioso y el ordenamiento político.
El art. 43 reconoce la libertad religiosa y la obligación del Estado de garantizar la libertad de practicar ritos religiosos y de erigir lugares de culto. El insulto o el abuso a los personajes religiosos y a los profetas están prohibidos. Ninguna referencia se incluye, sin embargo, en la nueva Constitución, respecto de las minorías religiosas. La única alusión se realiza respecto de las otras dos religiones abrahámicas. En efecto, el art. 3 establece que los principios canónicos de los cristianos y los hebreos de Egipto constituyen las fuentes principales para la legislación en materia de estatuto personal, cuestiones religiosas y selección de los líderes espirituales.
¿Cómo evolucionará la actual situación de crisis constitucional en Egipto? ¿Se trata de un paso hacia una transición real a la “democracia” o del enésimo cambio de un líder autoritario centralizador?
En la fase actual de transición, permanece abierta la cuestión que desde hace tiempo interesa a los estudiosos occidentales sobre cómo evolucionará la aplicación de los principios revelados y del «dinwadawlah» en los ordenamientos en vías de modernización. En el renovado contexto constitucional de transición egipcia permanece invariable la formulación del art. 2 de la Constitución que reconoce a los principios de la «Sharia» como suprema fuente del derecho, asumiendo así una clara connotación islamista. Las potenciales líneas de desarrollo de los principios revelados en el nuevo ordenamiento egipcio dependerán, como en el pasado, de las interpretaciones dela Corte Constitucional, que, desde su establecimiento, desarrolla el papel de proporcionar las interpretaciones oficiales de aquellas normas constitucionales que dejan espacio a diversas lecturas interpretativas, en las que se desarrollan el pluralismo doctrinal y el dinamismo del derecho islámico[108].
De la descripción de los puntos destacados de la nueva Constitución egipcia, anteriormente realizada sintéticamente, se desprende que en el nuevo Texto Constitucional se manifiesta una fuerte voluntad de innovación y modernización del ordenamiento que, sin embargo, se desarrolla en coherencia con algunas características estructurales del constitucionalismo republicano egipcio.
Con carácter general, puede afirmarse que, en base al texto de la nueva Constitución egipcia –sin considerar las concretas relaciones de mayoría y de la situación social en Egipto–, se ha construido un sistema presidencial, en el que los poderes de la cúspide del ejecutivo, sin embargo, son limitados por la independencia de los órganos investidos de la función jurisdiccional, por un Parlamento cuya función legislativa y política ha sido reforzada y por la presencia de un Primer ministro junto al que debe ser determinada e implementada la política del país.
Sin embargo, la concreta actuación y los efectos de la reforma constitucional dependerán fuertemente de las tendencias de modernización respecto de los fundamentos de la sociedad egipcia, y de la capacidad de las distintas fuerzas políticas, de la mayoría pero también de la oposición, para utilizar los instrumentos previstos en la nueva Constitución para conquistar y mantener “democráticamente” el poder.
Resumen: El presente estudio se propone confrontar la nueva Constitución egipcia adoptada en 2012 con las precedentes Constituciones republicanas para evidenciar los aspectos de continuidad con las experiencias del pasado, pero también las líneas de desarrollo y las potencialidades ofrecidas por la nueva Carta constitucional surgida en un contexto en el que los cambios institucionales son dirigidos no sólo desde las cúpulas militares y el ejecutivo (con el apoyo de las fuerzas políticas del islam popular), sino también –y ésta es una de las principales novedades- desde una armónica y difusa participación de los ciudadanos egipcios.
Palabras claves: Constitución, Egipto, transición constitucional, Islam.
Abstract: This paper compares the new Egyptian Constitution approved in 2012 with the previous Republican Constitutions to show the path of continuity, but as well the lines of development and the potentialities offered by the new Constitution, born in a context where the institutional changes are directed from the military top and the Executive (with the support of the political force of the popular Islam), but also –and this is one of the main novelties- from an harmonic and diffuse political participation from the Egyptian citizens.
Key words: Constitution, Egypt, constitutional transition, Islam.
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[1] Para una reconstrucción de los diferentes movimientos y acontecimientos que caracterizan el fenómeno de las primaveras árabes y una lectura constitucional nos remitimos a P. HÄBERLE, “La primavera araba” (2011/12) desde la perspectiva de la doctrina de la Constitución entendida como ciencia de la cultura, en M.E. GUASCONI, Declino europeo e rivolte mediterranee, Turín, 2012, p. 191 y ss. Para un análisis de los efectos jurídicos de las primaveras árabes, y en particular sobre la nueva expansión de los principios islámicos en el derecho de la organización de los poderes públicos en el mundo árabe-islámico véase C.SBAILÒ, “La riespansione del principio ordinato reislamico: riflessioni di método comparatistico e di dottrina costituzionale sulla “primavera araba”“, en Diritto pubblico comparatoed europeo, vol. 3/2012, p. 801 y ss.
[2] Sobre este aspecto véase D.R. POHL, Islam und Friedensvölkerrechtordnung, Wien, 1988, p. 87 y ss.
[3] Egipto asume un papel de liderazgo en el mundo islámico no sólo desde un punto de vista económico y geopolítico, sino también religioso, jurídico y cultural. Se ha subrayado cómo algunos elementos estructurales del sistema político-institucional egipcio son comunes a todos los sistemas políticos del área árabe-islámica, Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”, en Diritto pubblico comparatoed europeo, vol. 2/2011, p. 345.
[4] Cfr. Art. 60 Constitución egipcia ad interim proclamado el 30 de marzo de 2011 por el consejo supremo de las fuerzas armadas.
[5] Respecto a este modelo véase G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale comparato, vol. II, 6ª edizione, Padova, 2004, p. 157.
[6] Cfr. B. ASNARI, “Einführende Bemerkungenzu den Regierungssystemen in: Ägypten, Libanon, Syrien-Irak und Jordanien”, en Jahrbuch des öffentlichenRechts der Gegenwart, vol. 21, 1972, p. 533 y ss.
[7] La monarquía constitucional en Egipto ha sido introducida por la Constitución de 1923. Cfr. G.E. PERRY, The History of Egypt, Westport, 2004, p. 89 y ss., y B. TIBI, Militär und Sozialismus in der Dritten Welt, Frankfurt, 1997, p. 194 y ss.
[8] Art. 47. Cfr. H. MATTES/W. ZÜFLE, “Ägypten”, en A. STERNBERGER y otros, Die Wahl der Parlamente und anderer Staatsorgane, vol. 2, Berlin-New York, 1978, p. 262 y ss.
[9] En base a la normativa de desarrollo de dicho precepto era considerada ilegítima la existencia incluso del partido de los Hermanos Musulmanes, suprimido por lo tanto, ya desde el período Nasser. El movimiento de la Hermandad musulmana, sin embargo, no podía ser totalmente abolido en tanto que tenía el estatuto de organización religiosa y un gran consenso social en las masas del país. Cfr. G.E. PERRY, The History of Egypt. Op. cit., p. 92.
[10] Cfr. D. HOPWOOD, Egypt 1945-1990: Politics and Society, London-New York, 1991, p. 84 y ss.
[11] En el texto de la Carta constitucional las referencias al valor del Islam son, en su conjunto, genéricas. Ello no impide, sin embargo, que el Islam asuma un carácter estatal: la enseñanza de la religión islámica es, por ejemplo, obligatoria para todos los niños y, en consecuencia, también para aquellos pertenecientes a culturas diversas, en particular cristianos. En la concepción nasseriana, la estatalización no está, sin embargo, inmediatamente vinculada a la finalidad de una conversión al islam, sino a la de dar a conocer a los jóvenes ciudadanos egipcios los principios de la vida pública egipcia. Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano, Padova, 2012, p. 184.
[12] Como, por ejemplo, Argelia.
[13] Las Constituciones adoptadas durante los gobiernos de Nasser son aquellas de 1956, 1958 y 1964.
[14] Ello refleja la milenaria tradición centralista y estatalista del país, atenuada únicamente durante la breve experiencia de la República árabe unida entre Egipto y Siria. Cfr. H. MATTES/W. SÜFFLE, “Ägypten”, en A. STERNBERGER y otros, Die Wahl der Parlamente undanderer Staatsorgane, vol. 2, 1978, Berlin, p. 269.
[15] Cfr. H. MATTES/W. SÜFFLE, “Ägypten”, en A. STERNBERGER, Die Wahl der Parlamente undanderer Staatsorgane. Op . cit., p. 272.
[16] Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano. Op. cit., p. 184 y ss.
[17] Cfr. H. MATTES/W. SÜFFLE, “Ägypten”, en A. STERNBERGER y otros, Die Wahl der Parlamente undanderer Staatsorgane. Op . cit., p. 291.
[18] La Constitución de Sadat será definida como la “Constitución permanente” para distinguirla de las otras, sujetas a repentinas derogaciones. Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”, en Diritto pubblico comparato ed europeo, vol. 2/2011, p. 342.
[19] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 345.
[20] Entre las mayores innovaciones en términos de modernización aportados por la Sadat (que trataba de llevar a cabo políticas capitalistas para reactivar la economía egipcia en crisis) estaba el esfuerzo por la liberalización de la economía (art. 7), rompiendo la tendencia Nasser favorable a una economía planificada y controlada por el Estado para conseguir más justicia social. La Constitución de 1971 establece a este respecto que la economía está “basada en el desarrollo de la actividad económica, en la justicia social, en la garantía de varias formas de propiedad y en la garantía de los derechos de los trabajadores” (art. 4). Cfr. K. BÄLZ, “Marktwirtschaft unter einer sozialistischen Verfassung?”, en Zeitschrift für ausländisches öffentliches Rechtund Völkrrecht, 1998, p. 703 y ss.
[21] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 346.
[22] Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano. Op. cit., p. 167.
[23] El Presidente Sadat utilizaba sus poderes en el sentido de los arts. 139 y 141 de la Constitución, que reservaban al Presidente, sin intervención del Parlamento, el nombramiento (y el cese) de los restantes cargos del ejecutivo, y en particular, del primer ministro, de los miembros del gobierno y del vicepresidente. De este modo, era el mismo Sadat quien desarrollaba el cargo de primer ministro, sin nombrar nunca ni siquiera a un vicepresidente. Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano. Op. cit., p. 200.
[24] Los escasos elementos de las instituciones fundamentales de un sistema parlamentario y, en concreto, la moción de censura y la moción de reprobación de un ministro, contenidos en la Constitución de Sadat, hacía referencia, sin embargo, sólo singularmente a los ministros y al vice-primer ministro, pero no propio primer ministro (art. 126, pár. 2 y 3, Art. 128, Art. 159 y Art. 160). La aplicación de la moción de censura en relación con el primer ministro en base al art. 127 de la Constitución de 1971, resultaba muy difícil y más bien improbable dada la posibilidad de veto del Primer ministro.
Por lo que se refería a la relación entre Presidente y Parlamento, en la experiencia egipcia se afirma la tendencia que no se tratase de una relación consolidada y racionalizada entre tales órganos. De hecho, el Parlamento desarrollaba funciones, esencialmente, de “representación del cuerpo social”, y en menor medida, de control de la actuación del ejecutivo. Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Op. cit., p. 200.
[25] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 346.
[26] Cfr. A. BALDINETTI, “Politica e religion nell’Egitto contemporaneo”, en F. MONTESSORO (a cura di), Lo Stato islamico, Milano, 2005, p. 183; N.J. BROWN, “Islamic Constitutionalism in Theory and Practice”, en E. COTRAN/A.O. SHERIF (a cura di), Democracy, the Rule of Law and Islam, London-The Hague-Boston, 1999, p. 493.
[27] La Constitución (art. 195) prevé, no obstante, que la Shura sea consultada sobre los siguientes aspectos: modificación de la Constitución, proyectos y planes generales para el desarrollo social y económico, la integridad territorial y la soberanía de Egipto, proyectos de ley cuando lo solicite el Presidente de la República, cuestiones de política general del Estado y cuestiones internacionales cuando lo solicite el Presidente de la República. Durante el gobierno de Sadat (y durante la mayor parte del gobierno de su sucesor) la segunda cámara de representación del cuerpo social no tenía, si embargo, particular influencia política sino una configuración eminentemente consultiva. Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 346.
[28] Regulada en los artículos 174-178 de la Constitución egipcia.
[29] En la tradición constitucional egipcia ha sido siempre la Corte Suprema quien ha proporcionado la oficial y concreta interpretación de la consideración de los principios de la ley islámica respecto del ordenamiento jurídico egipcio, utilizando los márgenes de flexibilidad que la formulación del artículo mencionado permite. En este sentido, por ejemplo, el disfrute de los derechos y de las libertades constitucionales (y de los derechos internacionales del hombre), son tomados en consideración en tanto que expresión y fundamento de una “buena conducta de vida”. Las interpretaciones de la Corte, de este modo, no sólo han conservado, sino también reforzado, unos principios de las doctrinas constitucionales liberales que ésta había desarrollado. Cfr. R. PETERS/B. WEISS, State Law as Islamic Law in Modern Egypt, Leiden-Bosten, 2006, p. 141 y ss. Entre las diferentes decisiones más recientes de la Corte Constitucional egipcia en relación con el estatuto jurídico de las mujeres, adquieren especial relevancia la sentencia en la que se reconoce la legitimidad de la prohibición para las estudiantes de llevar velo (en relación a la misma, véase N.J. BROWN/C.B. LOMBARDI, “The Constitutional Court of Egypt Case n. 8 of Judicial Year (May 18, 1996)”, en American University International Law Review, 2006, p. 437 y ss.), además de la ilegitimidad de la exclusión de las mujeres en las altas magistraturas (Cfr. I. SPIGNO, “Egitto. La Corte costituzionale riconosce il diritto delle donne ad essere nominate giudici del Consiglio di Stato”, DPCE on-line, 2, 2010).
[30] Ante todo, viene establecido que “la libertad individual es un derecho natural” y se refiere igualmente a todos los ciudadanos. Son garantizadas la libertad personal (art. 45), la libertad de credo y la libertad de practicar los derechos religiosos (art. 46), la libertad de expresión (art. 47), además de la libertad de imprenta, y en general de publicación (art. 48). En el ámbito de los derechos políticos se garantizan la libertad de mantener reuniones pacíficas y sin armas, sin necesidad de preaviso (art. 54), el derecho a fundar asociaciones (art. 55), así como el sufragio universal. En los Arts. 64-72 la Constitución reconoce la soberanía del derecho además de la independencia del sistema judicial, que conlleva la posibilidad de reclamar la tutela de los propios derechos ante los tribunales.
[31] Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano. Op. cit., p. 168.
[32] Cfr. M. CAMPANINI, Storia dell’Egitto contemporaneo dalla rinascita a Mubarak, Roma, 2005, p. 125 y ss.
[33] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 346.
[34] Cfr. C. SBAILÒ, Principi sciaraitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano. Op. cit., p. 168.
[35] Para una puntual reconstrucción y contextualización de la organización islámica se destacan, A. PACINI (a cura di), “I Fratelli Musulmani e il dibattito sull’Islam politico”, en Dossier Mondo islamico, Torino, Fondazione G. Agnelli, 1994; B. RUBIN, “The Muslim Brotherhood: The Organization and Policies of a Global Islamist Movement”, en The Middle East in Focus, Palgrave Macmillan, 2010, y P. QUERCIA, “Il futuro della Fratellanza Mussulmana in un Medio Oriente in rivolta”, Premessa a S. BIANCHI, La primavera dei fratelli. Le trasformazioni politiche del movimiento dei Fratelli Mussulmani e la “primavera araba”, Roma, 2012, p. 23 y ss.
[36] La formulación de dicho artículo está inspirada en el art. 16 de la Constitución francesa, pero sin la previsión de los poderes de control necesarios para evitar los abusos allí previstos. Ciertamente, el texto de la Constitución prevé algunos límites al poder ejecutivo, como la relativa independencia de los órganos investidos de la función jurisdiccional y, en particular, un control de legitimidad constitucional concentrado. Tales contrapesos se revelaban, sin embargo, no siempre incisivos para el debilitamiento del sistema autoritario instaurado en base a los consistentes poderes de emergencia reconocidos al Presidente.
Cfr. C. SBAILÒ, Principisci araitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il caso egiziano. Op. cit., p. 200.
[37] Cfr. C. SBAILÒ, Principisci araitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il casoegiziano. Op. cit., p. 207.
[38] Cfr. T. MOUSTAFA, “The political role of the Supreme Constitutional Court”, en N. BERNARD-MAUGIRON (a cura di), Judges and political reform in Egypt, Cario, 2008, p. 95 y ss.
[39] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 359.
[40] “The State shall seek to safeguard public security and discipline to counter dangers of terror. The law shall, under the supervision of the Judiciary, regulate special provisions related to evident and investigation procedures required to counter those dangers. The procedure stipulated in paragraph 1 of Articles 41 and 44 and paragraph 2 of Article 45 of the Constitution shall in no way preclude such counter-terror action. The president may refer any terror crime to judicial body stipulated in the Constitution or the law”.
[41] Cfr. M. CERRONI, “Egitto. Approvati al vuniemendamenti alla Costituzione”, en DPCE on-line, 2011-2, p. 3.
[42] Cfr. La intervención de C. SBAILÒ durante la audición de expertos en materia de política y sociedad en el mundo árabe mediterráneo por la Comisión de asuntos exteriores y comunitarios de la Cámara el 11 de diciembre de 2011, accesible en: http://www.radioradicale.it/scheda/367958?format=32.
[43] No se olvida, de hecho, que la toma del poder por parte de los militares egipcios durante la revolución de 2011 viene producida en base a los poderes de emergencia, una base “legal” que no escapa a la sospecha de que nos encontramos ante el enésimo golpe de Estado de los militares. Sobre la cualificación de la autoproclamación como enésimo golpe de Estado me remito a las reflexiones desarrolladas por A. CANTARO, “Potere costituente e poteri costituiti nelle rivoluzioni arabe”, en M. E. GUASCONI, Declino europeo e rivolte nel mediterraneo, Torino, 2012, p. 227 y ss.
[44] Las modificaciones constitucionales han sido votadas mediante referéndum popular con el 77,2 % de votos a favor (entre 14 millones de ciudadanos), y con una participación del 41% entre los titulares del derecho de voto (cerca de 18,5 millones de ciudadanos).
[45] Para superar el problema de la ilegalidad de las elecciones, que ha caracterizado toda la experiencia republicana egipcia, la reforma ha incidido también sobre el procedimiento e sobre las garantías en el ámbito de los procedimientos electorales. El nuevo Art. 88 Const. (Art. 36 de la Declaración constitucional) atribuye una mayor autoridad a la Comisión electoral, constituida íntegramente por jueces, respecto del control del correcto desarrollo de las elecciones y de los referéndums en todas sus fases, hasta la proclamación de los resultados. Para la decisión sobre recursos relativos a la elegibilidad y a la validez de los miembros electos de la Asamblea popular, es ahora competente la Corte Constitucional, en lugar del Parlamento, como sucedía en el anterior ordenamiento, donde ha sido siempre muy elevada la influencia del partido del Presidente. Hasta el año 2011 las decisiones de esta clase eran atribuidas a la Asamblea popular misma, que había reconocido la validez de las elecciones de algunos candidatos del propio partido, y no las de los candidatos de partidos de la oposición. Cfr. M. CERRONI, “Egitto. Approvati al vuniemendamenti alla Costituzione”, Op. cit., p. 2 y ss.
[46] Una de las características de la experiencia constitucional egipcia en las fases anteriores era la existencia de un sistema electoral que obstaculizaba el desarrollo de elecciones libres y la posibilidad de presentar candidaturas diferentes de los Presidentes en ejercicio.
El anterior Art. 76 Const. preveía, por ejemplo, como requisito para poder ser candidato en las elecciones, que el candidato debía obtener el apoyo de al menos 250 de los 454 miembros de la Asamblea popular. Dado el predominio del partido único presidencial en el Parlamento, este requisito había garantizado esencialmente a Nasser, Sadat y, en última instancia, también a Mubarak, no tener que enfrentarse con otros candidatos en las elecciones presidenciales.
Mediante la simplificación del procedimiento para la selección del candidato a la presidencia, operada por el nuevo Art. 76 Const. (Art. 27 de la Declaración constitucional), se prevén tres diferentes modalidades: será necesario recoger 30.000 firmas, al menos en 15 provincias diferentes con un mínimo de 1.000 firmas por provincia, o bien ser apoyado por al menos 30 parlamentarios, o bien pertenecer un partido con al menos un escaño en la Asamblea popular (Majlis al-Sha’b) o en la Cámara alta (Majlis al-Shura). Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 369.
[47] Entre los objetivos más importantes perseguidos mediante las enmiendas constitucionales del Consejo supremo de las fuerzas armadas, está el de moderar la Constitución de emergencia que, durante el gobierno de Sadat, y de modo todavía más acentuado en el de Mubarak, había legitimado la suspensión de una serie de derechos civiles (permitiendo la detención sin motivos legítimos). La declaración del estado de emergencia debe ahora ser aprobada por la asamblea parlamentaria y su eventual renovación, resulta confirmada mediante un referéndum popular (Art. 59 de la Declaración constitucional). La duración del estado de emergencia está limitada a un máximo de seis meses.
[48] Una parte de las modificaciones constitucionales votadas mediante referéndum ha incidido de modo especial sobre la figura del Jefe del Estado, en el intento de restringir las posibilidades de transformar la figura del Presidente en la de un dictador vitalicio. La modificación más significativa a este respecto es la limitación de los mandatos presidenciales, cuyo plazo de seis años ha sido reducido ahora a cuatro, y el nuevo Art. 77 Const. (Art. 29 de la Declaración constitucional), establece que el Presidente puede ser reelegido una sola vez. Para colmar otra laguna recurrente en las Constituciones precedentes, en el nuevo ordenamiento de transición es obligatorio, además, el nombramiento de uno o más Vicepresidentes (Art. 139 Const. y Art. 31 de la Declaración constitucional), con el fin de crear un contrapeso institucional. Efectivamente, durante todo el gobierno de Mubarak, la figura del vicepresidente no existía como consecuencia del rechazo a proceder a su nombramiento. En la práctica, el vicepresidente (cuyos poderes eran en todo caso limitados) ha sido nombrado finalmente, sólo algunos días antes de las dimisiones de Mubarak.
[49] En particular, ha sido derogada la previsión de medidas anti-terrorismo (Art. 179 de la Constitución de 1971) que permitían al Presidente de la República derogar tanto el principio de división de poderes, como los principios del juez natural y del habeas corpus. Dicha derogación resulta particularmente significativa en tanto que el Art. 179 Const. autorizaba la suspensión de libertades personales esenciales (derecho al proceso, inviolabilidad del domicilio, tutela de la esfera privada, del secreto de las comunicaciones, etc.). Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizionecostituzionale”. Op. cit., p. 370.
[50] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 357.
[51] “Citizens have the right to establish political parties according to the law and no political activity shall be exercised nor political parties established on the basis of religion or discrimination due to gender or race” (Art. 4 de la Declaraciónconstitucional).
[52] Cfr. R. PETERS/B. WEISS, State Law as Islamic Law in Modern Egypt, Op. cit., p. 133 y ss.
[53] Cfr. A. FLORES, “Ägypten”, en W. ENDE/U. STEINBACH (a cura di), Der Islam in der Gegenwart, Bonn, 2005, p. 485.
[54] Cfr. C. SBAILÒ, “L’Egitto, tramutamento di regime e transizione costituzionale”. Op. cit., p. 365.
[55] El 17 de junio de 2012, el Consejo Supremo de las Fuerzas armadas, había publicado algunas adendas a la Declaración constitucional, en virtud de las cuales el mismo Consejo asume todo el poder en la fase de transición, reforzando para el futuro su propia reserva de competencia en algunas materias de especial interés para los militares. Tales enmiendas han sido declaradas derogadas por una declaración del Presidente Morsi dictada en el mes de agosto de 2012.
[56] Art. 60 de la Constitución «ad interim».
[57] Cfr. C. SBAILÒ, Principisci araitici e organizzazione dello spazio pubblico nel mondo islamico. Il casoegiziano. Op. cit., p. 209.
[58] 39 escaños son asignados a representantes de la Asamblea nacional (Cámara baja), donde las fuerzas mayoritarias pertenecen al partido de libertad y justicia de los hermanos musulmanes y al partido de los Salfit; seis escaños han sido asignados a los jueces, nueve a expertos en Derecho y, respectivamente, un escaño al ejército, la policía y al Ministerio de Justicia; 13 escaños han sido asignados a las uniones y 21 escaños a personas de relevancia pública. A la Universidad Al-Azhar, una de las instituciones más importantes del Islam sunita, le han sido asignados cinco escaños y cuatro a la iglesia copta egipcia. Cfr. Egypt parties and deadlock over constitutional panel, BBC News Middle East, 8 June 2012, www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-18360403.
[59] “[...] He/she [the President] shall undertake upon assuming his/her position responsabilities referred to in Article 56 of this Announcement, except for what is stipulated in provisions 1 and 2 of the Article”.
[60] El texto en inglés de las modificaciones en la Constitución ad interim ha sido publicado en Ahram Online. June 18, 2012; http://english.ahram.org.eg/News/45350.aspx.
[61] Cfr. C. SBAILÒ, “La riespansione del principio ordinatore islamico: riflessioni di método comparatistico e di dottrina costituzionale sulla “primavera araba”“, Op. cit., p. 831.
[62] Cfr. N. BERNARD-MAUGIRON, “Quale Egitto nella nuova Costituzione?”, accesible en: http://www.oasiscenter.eu
[63] Cfr. N. BERNARD-MAUGIRON, “Quale Egitto nella nuova Costituzione?”, Op. cit.
[64] El texto en inglés de la declaración constitucional dictada por el Presidente de la República con fecha de 22 de noviembre de 2012, ha sido publicada en Ahram Online; http://english.ahram.org.eg/NewsContentPrint/1/0/58947/Egypt/.
[65] Para los Tratados de paz, de comercio y de navegación, así como para todos los Tratados referentes a la soberanía o que supongan la necesidad de gastos públicos, se prevé un quórum más elevado de dos tercios. Cfr. Art. 145, apartado 2º de la Constitución de 2012.
[66] Cfr. R. PETERS/B. WEISS, State Law as Islamic Law in Modern Egypt, Op. cit., p. 133 y ss.
[67] Cfr. Por ejemplo, la Constitución de Mauritania, art. 23 (texto accesible en www.federalismi.it); la Ley tunecina sobre la organización provisional de los poderes públicos, de 16 de diciembre de 2011, art. 9 (texto en francés accesible en www.dpce.it); además, la Constitución de Siria de 2012, art. 3, y de Argelia, art. 73 (traducción inglesa accesible en www.federalismi.it).
[68] Art. 134 de la Constitución de 2012.
[69] Arts. 31 y 34 de la Constitución de 2012.
[70] Art. 33 de la Constitución de 2012.
[71] Arts. 34-37 de la Constitución de 2012.
[72] Art. 58 de la Constitución de 2012.
[73] Art. 62 de la Constitución de 2012.
[74] Art. 69 de la Constitución de 2012.
[75] Art. 67 de la Constitución de 2012.
[76] Art. 63 de la Constitución de 2012.
[77] Art. 72 de la Constitución de 2012.
[78] Arts. 64 y 66 de la Constitución de 2012.
[79] Art. 32 de la Constitución de 2012.
[80] Art. 60, apartado 2º de la Constitución de 2012.
[81] Art. 56 de la Constitución de 2012.
[82] Art. 74 de la Constitución de 2012.
[83] Art. 78 de la Constitución de 2012.
[84] Art. 75 de la Constitución de 2012.
[85] Art. 81 de la Constitución de 2012.
[86] Art. 80 de la Constitución de 2012.
[87] Art. 133 y 136 de la Constitución de 2012.
[88] Art. 139 y 141 de la Constitución de 2012.
[89] Art. 140 de la Constitución de 2012.
[90] Art. 145 de la Constitución de 2012.
[91] Art. 139 de la Constitución de 2012.
[92] Art. 147 de la Constitución de 2012.
[93] Art. 146 de la Constitución de 2012.
[94] Art. 199 de la Constitución de 2012.
[95] Art. 149 de la Constitución de 2012.
[96] Art. 141 de la Constitución de 2012.
[97] Art. 148 de la Constitución de 2012.
[98] Cfr. Arts. 82, 114, 115 y 130 de la Constitución de 2012. Hasta una décima parte de los 150 miembros elegidos para la Shura puede ser nombrada por el Presidente.
[99] Art. 100 de la Constitución de 2012.
[100] Art. 104 de la Constitución de 2012. En todo caso, si el Parlamento, después del reenvío don las observaciones del Presidente, delibera nuevamente sobre la adopción de la ley con mayoría de dos tercios, ésta resulta aprobada.
[101] Art. 177 de la Constitución de 2012.
[102] Art. 131, apartado 2º de la Constitución de 2012. Los decretos presidenciales dictados en el periodo en que el Parlamento está disuelto, deben ser aprobados posteriormente por las nuevas Cámaras.
[103] Art. 139 de la Constitución de 2012.
[104] Art. 140 y 159, párrafo 1 de la Constitución de 2012.
[105] Art. 143 de la Constitución de 2012.
[106] Art. 152 de la Constitución de 2012.
[107] Art. 81, apartado 3º de la Constitución de 2012.
[108] En la tradición constitucional egipcia ha sido siempre la Suprema Corte Constitucional quien ha proporcionado la interpretación oficial y concreta de la consideración de los principios de la ley islámica en el ordenamiento jurídico egipcio, utilizando los márgenes de flexibilidad que deja la formulación del artículo en concreto. En este sentido, por ejemplo, el disfrute de los derechos y de las libertades constitucionales (y de los derechos internacionales del hombre), son tomados en consideración en tanto que expresión y fundamento de una “buena conducta de vida”. De este modo, las interpretaciones de la Corte no sólo han conservado, sino también reforzado, los principios de las doctrinas constitucionales liberales que ésta había desarrollado.
Cfr. R. PETERS/B. WEISS, State Law as Islamic Law in Modern Egypt, Op. cit., p. 141 y ss. Entre las diferentes decisiones más recientes de la Corte Constitucional Suprema egipcia en materia de estatuto jurídico de las mujeres, adquieren un significado especial la Sentencia en la que se declara la legitimidad de la prohibición para las estudiantes de llevar el velo (en relación a la misma, véase N.J. BROWN/C.B. LOMBARDI, “The Constitutional Court of Egypt Case n. 8 of Judicial Year (May 18, 1996)”, Op. cit., 437 y ss), no sólo la ilegitimidad de la exclusión de las mujeres en el acceso a las altas magistraturas
(Cfr. I. SPIGNO, “Egitto. La Corte costituzionale riconosce il diritto delle donne ad essere nominate giudici del Consiglio di Stato”. En, DPCE on-.line,2, 2010).
