EL DIÁLOGO ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y LAS CONFESIONES RELIGIOSAS TRAS EL TRATADO DE LISBOA (A PROPÓSITO DE LA DECISIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO DE 25 DE ENERO DE 2013)

“In terms of the parameters for choosing the topics of dialogue seminars, the Commission again states that the Treaty mentions in Article 17 (3) a dialogue with churches, religious communities, and philosophical and non-confessional organisations, and not a dialogue about religion and philosophy. The approach of the Commission has therefore been to address EU policy matters, rather than philosophical or religious ones. This approach seems relevant also with a view to the possible impact that this dialogue may have on EU policy making, it says.”

“In response to the Ombudsman's question as to whether the proposed topic for the dialogue seminar falls within the powers and functions of the Commission, the Commission states that the complainant explained that, as part of the topic 'Competing Rights Issues in Europe', it wished to discuss "problems that arise in defining the application of religious exemptions from the EU's directive 2000/78/EC on employment". The Commission argues that it did not claim that the Directive does not fall under EU competence. However, it requested the complainant to reconsider its proposal for two reasons. First, dialogue seminars are meant to address wider issues, for example, combating poverty and social exclusion, youth and education (as the right response to the crisis), the reform of the labour market in Europe, or the impact of immigration in European school systems. The Commission requested the complainant to make a contribution to the European cause by choosing a topic of this nature. […] In response to the Ombudsman's question regarding the complainant's argument that the dialogue under Article 17(3) cannot be confined to subjects which the Commission is willing to discuss, otherwise it must be futile, the Commission explains that it is its understanding that the dialogue takes place on issues that are of wider common interest. On that basis, the Commission is open to proposals from its religious or philosophical and non-confessional interlocutors and has taken up their proposals in the past”.

“Given the limited administrative capacity and means available to organise its dialogue seminars, the Commission has insisted with all dialogue partners that the reduced number of meetings that can take place each year should concentrate on topics of main priorities of the Commission's policy agenda. This condition has been upheld with all dialogue partners on an equal footing and without any discrimination, be they religious communities or philosophical and non-confessional organisations. According to the Commission, until now, all partners have understood its rationale and accepted this general condition.”

Si la Comisión se hubiese limitado a fijar este doble criterio que demanda, de una parte, que el diálogo tenga por objeto temas más amplios y de un alcance más general en el contexto de las políticas comunitarias y de los objetivos de la Unión, y, de otra, que además, de entre esos temas, el diálogo se circunscriba a aquellos a los que pueda atribuirse un cierto carácter medular o prioritario en ese referido contexto, la determinación de que el concreto seminario propuesto en esta ocasión resulta inadmisible por no atenerse a esos requisitos habría podido verificarse sin mayores dificultades y seguramente en el plano teórico sería mucho menos objetable, pues acaso podría en tal supuesto discutirse a lo sumo el carácter más o menos amplio del tema efectivamente sugerido o su naturaleza en algún sentido prioritaria en el marco de las políticas de la Unión, pero en principio nada más allá de esto.

Sin embargo, lo que resulta algo desconcertante es que la Comisión no se quede ahí y, de manera visiblemente forzada, apoye también su decisión en el dato de que, desde su punto de vista, el seminario en cuestión tiene por objeto un tema que se dice ajeno al ámbito de competencia de las instituciones comunitarias por ser más bien de carácter estrictamente filosófico o religioso.

A mi modo de ver, esta argumentación es manifiestamente equivocada en su interpretación de lo que, frente a lo que sostiene la Comisión, constituye propiamente un debate sobre la libertad y la igualdad religiosas en su relación con el contenido de una concreta Directiva, es decir, un debate sobre ciertas implicaciones jurídico-comunitarias del régimen de un derecho fundamental que como tal forma parte del ordenamiento de la Unión y está explícitamente reconocido en la Carta de Derechos Fundamentales y, consecuentemente, representa uno de los principios basilares de dicho ordenamiento que en modo alguno puede decirse ajeno a la esfera de las políticas y los objetivos de la UE; en este sentido, se antoja ciertamente inadecuado estimar que lo que es a todas luces un debate político o jurídico sobre un asunto de indudable competencia comunitaria como el que acaba de referirse constituye por el contrario un debate sobre la filosofía o la religión, o sobre asuntos de naturaleza estrictamente filosófica o religiosa que, por ello, se situaría al margen del ámbito de intereses y competencias comunitarias, y de hecho, como se verá, el DPE ha puesto en entredicho este criterio y ha avalado los argumentos expuestos sobre este aspecto por el reclamante en la réplica de este al inicial rechazo de su propuesta por parte de la Comisión.

Así pues, el principal problema que plantea la argumentación avanzada aquí por la Comisión para fundamentar su rechazo de la propuesta que nos ocupa no es, en rigor, el de la fijación del criterio al que habrán de ajustarse las iniciativas que se presenten al amparo de lo dispuesto en el art. 17.3 TFUE, pues, en principio, en este terreno las instituciones comunitarias, siempre dentro del sentido general que cabe conceder a esa norma, gozan de un cierto margen de libertad a la hora de concretar los cauces por los que habrá de discurrir ese diálogo y las condiciones que este habrá de satisfacer; parece además razonable pensar que ese margen aquí se ensancha justo en la medida en la que, como se ha subrayado, estamos ante una disposición en cuyo trasfondo se detectan motivaciones no tanto de orden jurídico o sistemático derivadas de su inserción en el Derecho de la Unión como, más bien, de orden político o coyuntural y ligadas a la presión ejercida por algunas confesiones sobre las instituciones comunitarias en satisfacción de sus propios intereses particulares.

El verdadero «punctum dolens» del planteamiento que realiza la Comisión para justificar su decisión estriba en el hecho de que, un vez fijado aquel criterio de interpretación del art. 17.3 TFUE, ese criterio será ulteriormente aplicado a este caso de un modo deficiente si es que no directamente errado, en los términos que acaban de explicitarse.

Con todo, no deja de ser revelador que la Comisión, que de manera tan inopinada introduce en su razonamiento esa apelación al carácter religioso o filosófico del objeto del diálogo propuesto con las consecuencias ya descritas, aluda asimismo, también con el propósito de fundamentar su rechazo de esta concreta iniciativa, a la peculiar cláusula de respecto comunitario al estatuto nacional de las confesiones religiosas y de las organizaciones no confesionales que se contempla en los apartados 1 y 2 del art. 17 TFUE. Así en efecto, si la primera de las razones por las que este órgano rector instó a los proponentes a que modificasen su planteamiento se relacionaba con el carácter al parecer demasiado específico del tema objeto del seminario, la segunda de ellas directamente nos remite a lo estipulado en esas dos mencionadas disposiciones:

“[…] the Commission refers to Articles 17 (1) and (2) TFEU, according to which the Union respects and does not prejudice the status under national law of churches, religious associations or communities, and philosophical and non-confessional organisations. These are competences of national authorities on the basis of their respective constitutions and legal systems and their diverse cultural traditions. The Commission respects this autonomy and diversity and strives to respect the principle of subsidiarity. In its view, therefore, a discussion on "problems that arise in defining the application of religious exemptions from the EU's directive 2000/78/EC on employment" concerns issues which may potentially arise in the implementation of EU law into national law and would go beyond the spirit of Article 17 (1) and (2).”

A la vista de esta justificación adicional, quizás ya no resulte tan desconcertante la deficiente aplicación del criterio interpretativo previamente demarcado ni la extraña y tan palpablemente forzada valoración de la naturaleza del diálogo propuesto, de la que esa discutible aplicación trae causa eficiente; es más, lo cierto es que ambas resultan ahora más fácilmente comprensibles en el contexto, no tanto jurídico como político, que caracteriza al proceso que dio origen a la aprobación del art. 17, y, en este sentido, resulta especialmente significativo el abierto reconocimiento, por parte de la Comisión, de que ha tenido aquí en cuenta lo estipulado en los dos primeros apartados de esa norma.

Desde una óptica jurídica, sencillamente no se sostiene la idea de que el diálogo sobre uno de los aspectos en los que se concreta el régimen de la libertad religiosa, así como sobre el valor de la igualdad en el ordenamiento comunitario, debe ser concebido como un diálogo sobre un asunto estrictamente religioso o filosófico; sin embargo, desde una perspectiva política, conectada con la tensión particularista a que se ha visto sometido en esta materia, como en otras, el Derecho de la Unión y con la consiguiente necesidad de dar satisfacción a las pretensiones e intereses propios de algunas confesiones religiosas y de sus avalistas gubernamentales en el proceso de integración europea, aquella tan dudosa idea puede ciertamente ser al menos explicada como una forma de intentar no poner en riesgo, en modo alguno, el compromiso alcanzado a propósito de la preservación del estatuto de las confesiones en las legislaciones nacionales a salvo del efecto homogeneizador del «ius commune» europeo, incluso en lo referente a los principios basilares sobre los que se sustenta este último y por supuesto al llamado sistema europeo de derechos fundamentales.

No sólo la apelación a lo establecido en los apartados 1 y 2 del art. 17 sino, también, el modo concreto en el que tal apelación se produce, constituyen ambos poderosos indicios de que esto podría ser así en gran medida. Se diría que la Comisión, consciente en el fondo de que el tema del seminario propuesto atañe al estatuto de la libertad religiosa y por tanto a uno de los principios fundamentales del Derecho de la Unión, pero, al mismo tiempo, no menos consciente de lo que representa el singular contenido del art. 17 en sus dos primeros apartados, trató de dar satisfacción a lo estipulado en este último precepto y no halló otro modo de hacerlo salvo el de recurrir al peculiar argumento de que el objeto del debate propuesto no giraba en torno al régimen de un derecho fundamental sino que era, más bien, un tema religioso o filosófico ajeno a las competencias de la UE.

La tensión dialéctica entre el universalismo y el particularismo que se aprecia en el trasfondo de esa norma se percibe aquí de un modo especialmente notorio pues, si bien se mira, dado el significado que cabe atribuir al art. 17 TFUE, en principio hubiese bastado una apelación a sus dos primeros apartados para fundamentar el rechazo del seminario propuesto en tanto que centrado este en un tema que podría decirse atinente al estatuto nacional de las confesiones religiosas, y, con ello, habría quedado suficientemente justificada en el plano jurídico esa decisión sin necesidad de acudir a otro tipo de razonamientos como el relativo al carácter supuestamente religioso o filosófico del seminario propuesto, pero el hecho de que la Comisión se sienta en la obligación de proporcionar algún otro argumento adicional con el aparente propósito de reforzar los motivos en que se basa su decisión y no haya encontrado otro mejor que el que acaba de señalarse, cuando menos de tan dudosa corrección, induce a pensar que, en el fondo, el órgano directivo no termina de sentirse cómodo con la presencia de una disposición como ese art. 17 que consagra una tan llamativa excepción a la vigencia del valor de la igualdad en materia de libertad religiosa y, por tanto, resulta tan inarmónica respecto de lo establecido en el supuesto de los restantes derechos fundamentales en el ordenamiento comunitario.

Podrá tal vez argüirse que esto es sólo una impresión subjetiva por mi parte, pero lo cierto es que esta percepción se ve respaldada por lo que en otras ocasiones ha acontecido en la praxis de las instituciones comunitarias al hilo de lo estipulado en el art. 17 TFUE, en determinados casos en los que también cabe detectar esa misma tensión dialéctica subyacente y acaso también esa misma incomodidad de los organismos comunitarios a la hora de aplicar una norma de esa naturaleza, dando lugar a similares inconsistencias en los razonamientos empleados por los entes de la Unión para fundamentar sus decisiones.

Así, por ejemplo, en el marco de un procedimiento de infracción iniciado contra las autoridades españolas a propósito del régimen especial de tributación del IVA aplicable en nuestro país a la Iglesia católica sobre la base de lo establecido en el correspondiente régimen concordatario, en respuesta a la pregunta de un eurodiputado acerca del posible carácter discriminatorio de ese régimen especial respecto del aplicable a otras confesiones en España, la Comisión señaló que no iba a entrar en ese tema dado que la financiación de los cultos religiosos era competencia exclusiva de los estados miembros precisamente a raíz de lo estipulado entonces en la Declaración núm. 11 del Tratado de Ámsterdam, y, sin embargo, paradójicamente, ello no fue óbice para que, a renglón seguido, esa institución comunitaria mantuviese su impugnación de aquel especial estatuto fiscal sobre el IVA por considerarlo contrario a la Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, pese a que ese régimen especial difícilmente podía no ser concebido también como parte integrante de “la financiación de los cultos” en España que la propia Comisión dijo ser de exclusiva competencia de las autoridades nacionales[7].

En supuestos como este, incluyendo el que ahora más directamente nos ocupa a propósito de la implementación del diálogo comunitario con las confesiones, la impresión es siempre la misma: las incoherencias y los desajustes que, desde una perspectiva sistemática, se llegan a apreciar en la praxis de las instituciones de la Unión parecen responder a la enorme dificultad de hacer compatible lo estipulado en los dos primeros apartados del art. 17 con el concepto mismo de la existencia de un «ius commune europeo», así como con sus concreciones normativas especialmente en materia de derechos fundamentales en el ordenamiento de la UE. Dicho de otro modo, el problema de fondo aparenta ser aquí el de la presencia misma de un precepto como ese en el Derecho de la Unión, una presencia que resulta por sí misma profundamente perturbadora en tanto que se trata de una norma que consagra una llamativa excepción al valor de la igualdad en materia de libertad religiosa en ese ordenamiento supranacional y que, como no es sencillo ocultar, en última instancia choca frontalmente con la idea de la existencia de un sistema común de derechos y libertades concebido como uno de los principios fundamentales de la Unión y, más ampliamente, se opone también a la general dinámica homogeneizadora derivada de la primacía del Derecho de la UE en materias de competencia e interés comunitarios. Es de tal magnitud el efecto distorsionador que produce la vigencia de la referida disposición que, en ocasiones, las instituciones comunitarias no parecen haber sido capaces de argumentar sus decisiones sin incurrir en ciertas incoherencias sistemáticas como las que se han apuntado, y precisamente por esta razón acaso esas incoherencias deban ser achacadas, en primer lugar, a la propia vigencia del art. 17 que, debido a su peculiar contenido, inevitablemente aboca a este tipo de resultados anómalos.

Es más, el caso que da origen a la decisión del DPE que estoy glosando confirma toda esta impresión de una manera particularmente notable, pues concierne a la propuesta de creación de un seminario de diálogo sobre el alcance de las exenciones contempladas en favor de las organizaciones religiosas o filosóficas en la Directiva 2000/78/CE, y, precisamente, esta norma nos brinda uno de los mejores ejemplos de la que estimo irreductible incompatibilidad entre lo estipulado en el art. 17 TFUE y la afirmación de un sistema común de derechos fundamentales en la Unión Europea basado, entre otros, en el valor de la igualdad.

Esta Directiva tiene por objeto la igualdad de trato en el empleo y la ocupación y se orienta a la prevención frente a las discriminaciones motivadas, entre otros aspectos, por la religión o las convicciones del trabajador, de manera que en principio se trata de una disposición que proyecta, en este particular ámbito objetivo, la vigencia del valor de la igualdad que constituye uno de los pilares del sistema europeo de derechos fundamentales y por tanto refleja uno de los principios basilares de la Unión.

Pues bien, en su Exposición de Motivos, la Directiva alude expresamente a lo estipulado en la Declaración núm. 11 del Tratado de Ámsterdam, a los efectos de proclamar justificadas determinadas discriminaciones eventualmente contempladas por las legislaciones nacionales y fundadas precisamente en la religión o las convicciones del trabajador, y así, teniendo en cuenta que esa Declaración implicaba entonces –como lo hace hoy el art. 17 TFUE- una genérica e incondicionada cláusula de respeto comunitario al estatuto nacional de las confesiones religiosas, pudiera inicialmente parecer que a renglón seguido la Directiva va a amparar en su texto articulado, también genérica e incondicionadamente, cualquier tipo de discriminación de esa naturaleza que pudiera derivarse del estatuto de las confesiones religiosas instaurado en cada uno de los estados miembros –e incluso la existencia de regímenes distintos sobre este asunto dentro de un mismo ordenamiento nacional en función de que se trate de una u otra confesión-, y sin embargo esto no es así en absoluto. De hecho, lo que por el contrario hace la Directiva, a propósito de los requisitos profesionales que pueden legítimamente exigírsele al trabajador perteneciente a una de las llamadas organizaciones ideológicas o de tendencia (entre ellas, las confesiones religiosas), es someter en todo caso la ley nacional al cumplimiento de unos requisitos generales que, por un lado, se reputan comunes a todos los estados miembros y, por otro, como es natural, resultan también aplicables internamente en cada país de manera homogénea, esto es, sin distinciones en razón de que se trate de una u otra confesión y de las diferencias que sobre este punto pudieran eventualmente apreciarse en el estatuto nacional de las diversas confesiones.

Así en efecto, la Directiva 2000/78/CE, en su art. 4.2, determina la validez en el ordenamiento comunitario sólo de aquellas disposiciones estatales en cuya virtud, “en el caso de las actividades profesionales de iglesias y de otras organizaciones públicas o privadas cuya ética se base en la religión o las convicciones de una persona, por lo que respecta a las actividades profesionales de estas organizaciones, no constituya discriminación una diferencia de trato basada en la religión o las convicciones de una persona cuando, por la naturaleza de estas actividades o el contexto en el que se desarrollen, dicha característica constituya un requisito profesional esencial, legítimo y justificado respecto de la ética de la organización. Esta diferencia de trato se ejercerá respetando las disposiciones y principios constitucionales de los Estados miembros, así como los principios generales del Derecho comunitario, y no podrán justificar una discriminación basada en otro motivo. Siempre y cuando sus disposiciones sean respetadas, las disposiciones de la presente Directiva se entenderán sin perjuicio del derecho de las iglesias y de las demás organizaciones públicas o privadas cuya ética se base en la religión o las convicciones, actuando de conformidad con las disposiciones constitucionales y legislativas nacionales, podrán exigir en consecuencia a las personas que trabajen para ellas una actitud de buena fe y de lealtad hacia la ética de la organización”.

De este modo, no parece desacertado postular que el art. 4.2 de la Directiva en el que, en presunta consonancia con lo anticipado en la Exposición de Motivos a propósito de la Declaración núm. 11, aparentemente se consagran determinadas exenciones o, quizás mejor, excepciones al régimen antidiscriminatorio en materia laboral aplicables a las confesiones religiosas, admite ser contemplado, más bien, como un elemento delimitador del ámbito de amparo del derecho fundamental a la libertad religiosa en este caso en su vertiente asociativa, en el sentido de que con dichas supuestas exenciones no se hace sino demarcar la esfera de tutela que corresponde al derecho de asociación en materia religiosa –e ideológica- y que implica, en el caso de las llamadas asociaciones ideológicas o de tendencia, la garantía de su plena libertad de autodeterminación ideológica y religiosa y la consiguiente preservación en todo caso de su ideario o carácter propio en el marco de las relaciones laborales con el personal a su servicio, siempre que tales relaciones afecten de una u otra forma a la integridad de ese código ideológico de la entidad.

Desde esta perspectiva, no estaríamos aquí en presencia propiamente de excepciones a la vigencia del valor de la igualdad como seguramente sí ocurriría si la norma comunitaria admitiese, pongamos por caso, las eventuales discriminaciones presentes en las legislaciones domésticas y basadas en la ideología del trabajador pero concernientes a actividades profesionales totalmente ajenas por sus características a la ética de la entidad, o si, por poner otro ejemplo, la Directiva amparase la existencia en los estados miembros de unas condiciones distintas sobre este aspecto aplicables a una u otra confesión. Desde un prisma sistemático, a la luz de las exigencias derivadas del régimen de los derechos fundamentales en el ordenamiento de la Unión y especialmente de la presencia en dicho régimen del principio de igualdad, cualquiera de estas dos hipótesis sólo podría estar fundamentada, en efecto, en el general e incondicionado respeto al estatuto nacional de las confesiones religiosas entonces consagrado en la precitada Declaración núm. 11, pero dado que la Directiva que nos ocupa no ha contemplado esos supuestos ni ningún otro semejante, y se ha limitado a instaurar, por el contrario, unos requisitos que indefectiblemente han de observar las legislaciones de los estados miembros en esta materia y que prevalecen frente a lo que, ocasionalmente, pudiesen establecer dichas legislaciones vernáculas sobre este aspecto en el marco del estatuto conferido en ellas a una u otra confesión religiosa, lo cierto es que la apelación a la Declaración núm. 11 en la Exposición de Motivos de la Directiva se antoja profundamente inadecuada si es que no directamente contraria al contenido preceptivo de esta norma comunitaria: las exigencias que establece la Directiva en su art. 4.2 (a propósito de la naturaleza y contexto de las actividades, de la legitimidad y justificación de los requisitos profesionales respecto de la ética de la entidad, etc.), que en tanto que exigencias comunes están también ligadas al valor de la igualdad, se proyectan sobre las legislaciones de los estados miembros sin excepción y, consecuentemente, tampoco aquí se verifica el respeto incondicionado al estatuto nacional de las confesiones que parecería desprenderse de aquella apelación a la Declaración núm. 11.

Nuevamente, como ya aconteció en el antes reseñado caso del régimen tributario especial aplicable a la Iglesia católica en nuestro país, la idea de que el estatuto nacional de las confesiones religiosas queda al margen del Derecho de la Unión y de sus elementales exigencias de homogeneidad, merced a lo establecido en el art. 17 TFUE, queda desmentida en la práctica y cede irremisiblemente en estos supuestos ante la evidencia de que las instituciones comunitarias, y en ocasiones el propio Derecho de la Unión, no se atienen en absoluto a esa premisa e imponen por el contrario un régimen común, esto es, comunitario, que se superpone incondicionadamente al referido estatuto nacional de las confesiones que paradójicamente el art. 17 dice respetar y no prejuzgar. El dato evidente de que esta última norma ha sido promulgada por razones puramente políticas ligadas a la presión ejercida por algunas confesiones religiosas y por sus avalistas gubernamentales en favor de sus intereses particulares, y por tanto constituye en cierto modo una anomalía sistemática si se pone en relación con la vigencia de un verdadero sistema común de derechos fundamentales en el seno de la Unión, tiene también una clara repercusión en el tema que nos ocupa y está, a mi modo de ver, en el origen de las inconsistencias que he señalado en el criterio adoptado por los organismos comunitarios sobre este asunto.

 

3. La Decisión del Defensor del Pueblo Europeo de 25 de enero de 2014.

 

Hechas todas estas consideraciones, veamos a continuación cuáles son las principales conclusiones alcanzadas por el Defensor del Pueblo Europeo en su Decisión de 25 de enero de 2013, emitida a propósito de la adecuada implementación del diálogo regulado en el art. 17 TFUE.

En primer lugar, partiendo del criterio general que ya había avanzado el DPE en anterior ocasión, en el sentido de que las instituciones de la Unión gozan de un cierto margen de apreciación a la hora de concretar el modo en el que se habrán de llevar a efecto los mecanismos de participación democrática articulados en los tratados -entre los que se cuenta el previsto en el art. 17.3 TFUE-[8], el «ombudsman» europeo indica que la referencia al carácter regular del diálogo demandado por la norma debe ser interpretada en un sentido amplio, que no requiere a estos efectos de una exacta correlación cuantitativa entre las organizaciones religiosas y las no confesionales:

“As far as a regular dialogue is concerned, the Ombudsman notes that evidence, such as that put forward by the complainant, of more meetings with churches and religious organisations and communities is not in itself evidence of a problem. He notes that there is nothing in Article 17 TFEU which implies that a precise balance must be struck between the different groups. The Ombudsman indeed is of the view that a formalistic approach, which would seek to strike a precise balance would be inappropriate and indeed impossible given the nature of the subject matter. This notwithstanding, if an analysis of the series of meetings were to indicate that the Commission's approach is manifestly disproportionate, there could be a cause for concern.”

En estrecha relación con este aspecto y ante la concreta alegación de que el tema sugerido como objeto del seminario ya había sido antes aceptado como válido por la Comisión cuando fue propuesto similarmente por determinadas confesiones religiosas, lo que a juicio del reclamante constituiría un tratamiento discriminatorio al ser rechazado el mismo tema ahora propuesto por una organización no religiosa, el DPE, pese a desestimar ese alegato por considerar que en el supuesto contemplado no existía una estricta identidad entre los temas planteados en una y otra ocasión, sienta no obstante algunas pautas relevantes acerca del modo en el que, a su entender, ha de hacerse compatible el margen de discrecionalidad del que gozan las autoridades comunitarias con el principio de la no discriminación en este terreno, unas pautas que, en esencia, implican la necesidad de que en efecto exista esa referida estricta identidad entre los temas propuestos y de que, además, la práctica supuestamente discriminatoria sea detectable a lo largo de un cierto período de tiempo en la actividad de las instituciones comunitarias y no se colija únicamente de la comparación entre dos casos aislados, como así acontece en el supuesto que da origen a esta decisión:

“The Ombudsman agrees that the Commission should always ensure that it exercises its margin of discretion in a manner which is non-discriminatory. The Ombudsman notes, first, that the topics proposed for the two dialogue seminars were not strictly identical. Second, the Ombudsman notes that, absent a manifest error of judgment by the Commission, it is not possible to take a position on whether the Commission discriminates in favour of churches on the basis of a comparison involving only two proposals for a dialogue seminar. A view as regards whether such discrimination exists could normally only be taken after examining the Commission's practice over a sufficiently long period of time”.

Asimismo, respecto a la nota de la transparencia que también se predica del diálogo institucional demandado por la norma y ante la queja ocasionalmente expresada acerca de la falta de unas actas más detalladas reflejando pormenorizadamente el contenido de este tipo de actividades y seminarios de diálogo, el DPE adopta un criterio también amplio en el entendimiento de aquella característica, apoyándose expresamente en la idea de que lo que reclaman sobre este punto los principios de la buena administración no es sino que se tomen unas notas suficientemente detalladas del contenido de esas reuniones, siempre en relación con la naturaleza de la actuación comunitaria en cuestión, una exigencia que en este tipo de seminarios de diálogo se verá satisfecha si, al menos, se hace público un documento dando cuenta siquiera sucintamente del tema tratado, de los intervinientes y del contenido general de la reunión:

“The Ombudsman's view is that the Commission has an obligation in certain areas, notably where it exercises investigative and regulatory powers, to take sufficiently detailed notes. However, for meetings of a more general nature, relating to the task of maintaining an open dialogue with civil society, the Ombudsman's view is that extensive formal note taking is not necessary in order for the institution to comply with its obligations in terms of good administrative behaviour. In such cases, it should be sufficient for the institution to note the subject matter, the participants, and to give an account of the general content of the meeting. Placing relevant speeches on the Commission's website, like the Commission did in response to a request from the complainant, constitutes another appropriate means of ensuring transparency.”

Por otra parte, la idea del margen de apreciación de que gozan las instituciones comunitarias en este ámbito vuelve a emerger cuando el DPE se enfrenta al criterio, utilizado por la Comisión para rechazar el seminario inicialmente propuesto, en cuya virtud el diálogo institucional contemplado por la norma habrá de versar necesariamente sobre asuntos generales y de más amplio alcance tales como la reforma del mercado laboral en Europa, el impacto de la inmigración en los sistemas educativos europeos, la lucha contra la pobreza y la exclusión social u otros de semejante naturaleza, asuntos que además habrán de tener un engarce con alguna de las principales prioridades de la agenda política y legislativa de la Unión. A este respecto, la Comisión había establecido previamente que las instituciones comunitarias disponen de un margen de discrecionalidad a la hora de determinar lo que deba entenderse por un asunto relevante en el seno de esa agenda europea, y esta tesis es ahora respaldada expresamente por el DPE en su decisión. Paralelamente, se ven también aquí avaladas las pautas que en este terreno había instaurado la Comisión, según las cuales, por ejemplo, los temas objeto del diálogo se centrarán exclusivamente en la esfera de las iniciativas políticas comunitarias, habrán de reflejar aspectos de un amplio interés común en el seno de la Unión, o, también, deberán girar en torno a los asuntos considerados de la mayor prioridad en el marco de la agenda europea. Todas estas pautas son ahora refrendadas y consideradas conformes al sentido del art. 17.3 TFUE:

“The Ombudsman's view is that this approach reflects a more general, and laudable, policy that dialogue conducted by the Commission with civil society should serve as a basis for the institution to collect information and integrate in its reflections various points of view concerning the political priorities on the agenda. Each of the four criteria outlined under (i) to (iv) above can be interpreted as the Commission's attempt to ensure that the dialogue it conducts, also under Article 17 TFEU, can feed into the elaboration and implementation of the policy priorities and actions envisaged by the Commission[9].”

Sin perjuicio de lo que acaba de señalarse y como una mera recomendación encaminada a facilitar una más efectiva implementación del diálogo institucional consagrado en el art. 17 TFUE, el DPE sugiere la conveniencia de fijar por adelantado y hacer públicos por parte de las instituciones comunitarias, al comienzo de cada año, los temas considerados en ese momento prioritarios en la agenda europea a los efectos de su posible consideración como objeto de este tipo de iniciativas, al tiempo que recuerda la posibilidad de efectuar el diálogo eventualmente pretendido sobre otro tipo de temas por los cauces previstos en las disposiciones generales concernientes al diálogo de la UE con las organizaciones representativas de la sociedad civil:

“While this approach is not, in and of itself, in any way problematic [se refiere a las pautas que acaban de señalarse], the Ombudsman's view is that it might be helpful, at the start of each year, for the Commission to outline its priority topics for discussion in dialogue seminars for the year in question. The Ombudsman notes that the more general provision for dialogue with representative organisations and civil society, under Article 11 TEU, could then be used to enable organisations, such as the complainant, to discuss other issues that the Commission does not deem a priority for discussion in the context of dialogue seminars.”

Sentadas todas estas premisas y teniendo en cuenta que la Comisión, en su respuesta al requerimiento inicial del DPE, sintomáticamente ha renunciado a mantener el más que dudoso criterio de que el seminario propuesto versaba sobre un tema estrictamente filosófico o religioso ajeno por tanto al ámbito del art. 17.3 –lo que más que una aclaración como se indica en la Decisión, constituye, a mi entender, una rectificación en toda regla a la vista del modo en el que originalmente se expresó dicho criterio por parte de aquel órgano rector-[10], el «ombudsman» europeo entra asimismo a valorar el argumento de que la aceptación de un seminario de diálogo sobre las exenciones religiosas contempladas en la Directiva 2000/78 sería contraria, cuando menos, al espíritu de lo estipulado en los apartados 1 y 2 del art. 17 TFUE, un argumento en el que, como se ha visto, también se apoyó inicialmente la Comisión para fundamentar su rechazo a la iniciativa de diálogo propuesta.

A este respecto el DPE, de manera aparentemente deliberada, evita pronunciarse sobre el problema de fondo más espinoso que plantea esa argumentación, alusivo al carácter a mi juicio irremediablemente inarmónico de aquellos dos apartados en su relación con algunos de los principios fundamentales del Derecho de la Unión y, específicamente, con las normas que consagran el reconocimiento de la libertad religiosa en plano de igualdad; la forma de sortear ese escollo, una forma acaso un tanto extemporánea, consiste en limitarse a subrayar los beneficios del diálogo, en abstracto, y su carácter esencialmente distinto al de las normas jurídicas, de manera que las consecuencias de aquel se desenvuelven en un terreno ajeno al de la eficacia de estas, no pudiendo consecuentemente ambos aspectos situarse en un mismo plano, y así, según ello, el mero diálogo sobre uno de los temas en los que se ve implicado el estatuto nacional de las confesiones no podría nunca, por sí mismo, entrar en colisión con lo estipulado en el art. 17 TFUE en sus apartados 1 y 2:

“It is the Ombudsman's considered opinion that, except in the most extreme cases, open dialogue is positive. It is furthermore his view that, unless the Commission were to demonstrate that a particular dialogue would be contrary to the Union's core values, as set out in Article 2 TEU, the Commission is free to engage in an open and frank discussion. Conducting a dialogue on an issue dealt with in existing legislation cannot but constitute constructive action. In particular, it cannot, in itself, call into question "the status under national law of churches, religious associations or communities, and philosophical and non-confessional organisations"”.

La conclusión final a la que de manera en apariencia lógica conduce este planteamiento de base, en la tesis del DPE, es la que sigue:

“In this respect, the Ombudsman finds that the Commission was wrong to argue that, by engaging in the dialogue proposed by the complainant, it would go beyond the "spirit" of Article 17 (1) and (2) TFEU. By rejecting the complainant's proposal for a dialogue seminar, on the grounds that this would go beyond the spirit of Article 17 (1) and (2) TFEU, the Commission failed to implement Article 17(3) TFEU properly. This constitutes an instance of maladministration”[11].

En definitiva, esta suerte de apelación genérica a las bondades del diálogo, que como tal seguramente todos podamos compartir, no sólo deja sin respuesta a la principal cuestión de fondo que también en este terreno plantea la presencia en el Derecho de la Unión de un precepto como el art. 17 TFUE sino que, precisamente por ello, a mi juicio vuelve a dejar al descubierto algunas notables inconsistencias detectables en la argumentación en este caso del «ombudsman» europeo: acaso la más palmaria sea la que representa la afirmación de que el diálogo, por sí mismo, no puede ser contrario no ya a la letra sino incluso al espíritu del art. 17, pues, si bien se mira, habida cuenta de que el propio DPE ha avalado la idea de que esta norma se circunscribe exclusivamente al diálogo establecido en torno a materias de interés y de competencia comunitarios («EU policy matters»), lo cierto es que no parece inadecuado sostener que, en principio, a la luz de lo estipulado en ese precepto, el diálogo entablado sobre asuntos en algún sentido relativos al estatuto nacional de las confesiones, asuntos que según el precitado art. 17 –tanto en su letra como en su espíritu- quedan fuera de ese ámbito de competencia comunitaria, no queda amparado por esta disposición sino más bien al contrario. Dicho de otro modo, ese diálogo podrá tal vez llevarse a término, si así se estima conveniente por parte de las instituciones de la Unión, bajo esa otra premisa según la cual dialogar es siempre positivo y los efectos de esa actividad no interfieren con los de las normas jurídicas, pero lo que en ningún caso podrá estimarse, ya en el plano estrictamente jurídico, es que se trata de un diálogo exigido a causa de lo previsto en el art. 17.3 TFUE, de manera que desde esta perspectiva difícilmente podría declararse que la Comisión en este caso ha incumplido lo estipulado en dicha norma.

A este respecto, un observador no iniciado posiblemente recurriría a la idea de que en modo alguno puede considerarse el estatuto de las confesiones religiosas como una materia ajena al ámbito de los intereses y de las competencias comunitarias, en la medida en la que ese estatuto se encuentra, por definición, indisolublemente ligado al régimen de ejercicio colectivo de la libertad religiosa, y resulta obvio que este último forma parte del sistema de derechos fundamentales que no sólo es de competencia comunitaria sino que es, propiamente, uno de los principios basilares del ordenamiento jurídico de la Unión. Y sin embargo, el tenor del primer apartado del art. 17 es inequívoco en ese sentido y, en consecuencia, desde una óptica sistemática, en mi opinión sólo admite ser interpretado como una excepción al valor de la igualdad en materia de libertad religiosa, por muy chocante que ello pueda llegar a resultar[12].

De hecho, con toda probabilidad sea lo chocante de esta conclusión lo que haya conducido a que a menudo, como se ha ejemplificado en páginas precedentes, las instituciones de la Unión no hayan atendido en plenitud a las consecuencias que se derivan de esta premisa y hayan incurrido en algunas ostensibles incoherencias en su aparente intento de conciliar dos elementos que, a mi modo de ver, no se prestan en rigor a una tal conciliación, como son el sentido del art. 17.1, de un lado, y la vigencia de un «ius commune» europeo en materia de derechos fundamentales que por su propia naturaleza no admite excepciones en función del derecho de que se trate, de otro; y de ahí que, con frecuencia, se hayan antepuesto las exigencias de homogeneidad derivadas de la vigencia de determinadas normas comunitarias incluso sobre ciertos aspectos claramente atinentes al estatuto nacional de las confesiones que, sin embargo, paradójicamente el art. 17.1 dice respetar y no prejuzgar, algo de lo que dan fe los ejemplos que sucintamente se han relatado en la praxis de las instituciones de la Unión.

Si acaso todo este diagnóstico no estuviese del todo desenfocado y reflejase la naturaleza en efecto sistemáticamente inarmónica del art. 17, de lo que existen numerosos indicios, el criterio que sobre este aspecto avanza aquí el DPE constituiría también una manifestación sintomática de ese fenómeno inevitablemente conflictivo.

 

Resumen: Tras la reforma de Lisboa, el art. 17.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, recuperando para el Derecho primario lo que en su día estableció el art. I-52 de la nonata Constitución Europea, consagra la obligación que pesa sobre las instituciones comunitarias de mantener un diálogo abierto, transparente y regular con las iglesias y las organizaciones no confesionales. En el trasfondo de esta disposición, como en el de la totalidad de ese precepto, se aprecian claramente razones de orden político, ligadas a la presión ejercida en favor de sus intereses particulares por algunas confesiones y por sus avalistas gubernamentales en el proceso de reforma de los tratados y, por tanto, vinculadas en última instancia al más amplio fenómeno de la dialéctica entre el universalismo y el relativismo cultural tan característica de la protección internacional de los derechos humanos. En este trabajo se analiza el significado de aquel art. 17.3 a la luz del contenido de una reciente decisión del Defensor del Pueblo Europeo recaída en un caso concerniente a este tema, en la que se declara que la Comisión ha incurrido en mala praxis al no haber implementado adecuadamente el diálogo demandado en dicha norma y en la que, además, se insta a ese órgano rector a clarificar sus prácticas en esta materia.

 

Palabras claves: Defensor del Pueblo Europeo; diálogo con las confesiones; libertad religiosa.

 

Abstract: As a result of the Lisbon Treaty, article 17.3 of the Treaty on the Functioning of the European Union currently requires the European Union to maintain an open, transparent and regular dialogue with churches and non-confesional organizations; this provision takes over the same commitment that was once part of art. I-52 of the unratified Constitutional Treaty. According to the history and lawmaking process of that above mentioned article 17, we are here dealing with a provision that, in its deeper meaning, should be somehow perceived as part of the general conflict between universalism and cultural relativism in human rights law, this said mainly because in its background it is clearly noticeable the lobbying activity and the political pressure put upon the EU’s institutions in order to satisfy certain particular interests of some religious denominations in the European integration process. In this paper we study the legal meaning and scope of art. 17.3 TFEU, in light of a recent Decision of the European Ombudsman concerning an alleged failure by the European Commission to implement correctly that particular provision.

 

Key words: European Ombudsman; EU’s dialogue with churches; religious freedom.

 

Recibido: 11 de febrero de 2014

Aceptado: 13 de marzo de 2014