"ReDCE núm. 26. Julio-Diciembre de 2016"
"ReDCE núm. 26. Julio-Diciembre de 2016"
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Los dirigentes de la Unión Europea, conscientes del aumento de la desafección ciudadana hacia las instituciones y decisiones de Bruselas, incluyeron en su hoja de ruta para el salvamento del euro de diciembre de 2012 la consecución de una Unión Política, que justificase mejor las uniones bancarias, fiscales y económicas en curso.[1] En junio de 2015, el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker actualizó esta propuesta, desarrollando algo más el capítulo sobre “el refuerzo de la legitimidad democrática”, acorde con “una mayor responsabilidad e integración en la Unión Europea y de la zona del euro”.[1]
Este artículo se interroga sobre esta Unión Política todavía solo esbozada y reflexiona acerca de su necesidad, límites, contenidos y posibilidades.[3] Parte del hecho de que el rediseño del euro no ha concluido y que acontece en una etapa especialmente difícil de la integración europea. La delicada operación desde 2010 de poner en pie un nuevo gobierno económico en la eurozona ha complicado todavía más la aceptación social de una Unión Europea que ha agotado la utopía original del proceso de integración.
De este modo, el salvamento y rediseño de la moneda única ha creado tensiones desconocidas hasta ahora entre grupos de Estados y entre los gobiernos y sus ciudadanos, solo superadas por la crisis migratoria que empezó en 2015. La crisis del euro ha hecho que muchos entiendan la Unión como un nivel de gobierno tecnocrático que no rinde cuentas de modo suficiente, en el que la política nacional de los países deudores no influye apenas sobre las políticas europeas. Ni siquiera los países acreedores, más influyentes en la toma de decisiones de la eurozona, están satisfechos con el gobierno de Bruselas y se resisten a la hora de autorizar mayores transferencias de poder al nivel europeo, no solo por razones de prudencia fiscal, sino por el temor a debilitar sus democracias nacionales. El contexto exterior de una globalización económica acelerada y un nuevo reparto de influencia en un mundo menos multilateral y más multipolar, hacen que los retos de mejorar la competitividad europea y de asegurar el futuro del Estado de Bienestar, sean igual de importantes que el imperativo de salvamento de la moneda.
La principal razón por la que el objetivo de avanzar hacia una Unión Política desaparece de la lista de prioridades de los dirigentes europeos es la dificultad de conseguir consensos sobre sus contenidos y sobre el nivel de ambición del proyecto, en un contexto de mayor euro-escepticismo y de auge del populismo y del nacionalismo, con distintos grados y manifestaciones, en la gran mayoría de los Estados miembros.
El contexto invita a ocuparse de otros asuntos que parecen más urgentes y posponer la introducción de bases jurídicas que autoricen y regulen nuevas políticas económicas a nivel europeo y formulen las reformas institucionales adecuadas. En 2017 las elecciones en Francia y Alemania y la delicada situación política y económica de Italia y de Grecia reclaman una atención preferente. Por ello, la Unión estaría orientada de nuevo a conseguir resultados, a través de pequeños pasos, de acuerdo con su manera clásica de legitimar su actuación y retrasaría la tarea de rediseño político y jurídico que proponían los informes de 2012 y 2015 citados.[04]
Unida a los interrogantes de fondo sobre en qué consiste la Unión Política aparece la doble cuestión práctica de cómo afrontar eventualmente la reforma por unanimidad de los tratados europeos y hasta qué punto es necesario configurar jurídica y políticamente la eurozona como un núcleo mejor diferenciado del resto del proceso de integración.
La tentación recurrente es emular al gentilhombre de la obra de Moliere y afirmar que todo lo que hace la Unión ya es político, para no tener que afrontar la tarea pendiente de definir mejor tales aspectos del proyecto europeo. La historia no desmiente a aquellos orgullosos de hablar en esta prosa: la declaración de Schuman de 9 de mayo de 1950, con la que se inició el proceso de integración, mencionaba el objetivo final de una federación política. Dos años después, la Comunidad Europea de Defensa, cuyo tratado se adoptó pero no se ratificó, estaba vinculada al desarrollo de una Comunidad Política Europea. El tratado de Roma de 1957 optó por no mencionar el objetivo de una Federación y de inscribir en su Preámbulo el propósito más ambiguo de conseguir a “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa” a través de la economía, la manera más inteligente entonces de hacer política europea. Los Consejos Europeos de 1990 y 1991 que impulsaron el Tratado de Maastricht de 1992 utilizaron repetidamente el término Unión Política, aunque esta expresión no se plasmó finalmente en dicho pacto sino el en Acta Final de la Conferencia Intergubernamental en cuyo seno tuvo lugar la negociación.[5] En esos años, el concepto de Unión Política sirvió como cajón de sastre para potenciar aspectos no económicos (ciudadanía europea, cooperación judicial y policial, fortalecimiento del Parlamento Europeo…) en un proyecto de integración que se aceleraba al incluir los planes y condiciones para una futura Unión Económica y Monetaria.
Sin embargo, la pregunta sobre qué Unión Política es muy necesaria en 2017: hoy los ciclos políticos nacionales están seriamente condicionados, y a veces desdibujados, por el poder europeo, con todos sus interrogantes sobre la legitimidad y eficacia de la UE. La propia operación de salvamento y rediseño del euro responde a una explicación política, de compromiso a largo plazo de los dirigentes de la eurozona con el proyecto de integración, por encima del análisis coste-beneficio de cada uno de los Estados miembros.
La actual Unión necesita sin mayor dilación reformas jurídicas y políticas que acompañen y sostengan a las económicas. Como ha explicado Simon Hix, el sistema de gobierno europeo no está basado de forma suficiente en una competencia entre distintas opciones por llegar al poder y con distintas visiones políticas.[06] Falta representación, transparencia y rendición de cuentas. Para conseguir estos objetivos no es necesario abrazar el federalismo ni reclamar la centralización de muchas más políticas, algo que en la situación actual incluso sería contraproducente, por la falta de aceptación social de una Unión -o de una eurozona- que expanda de forma acelerada sus competencias.
La primera pregunta para delimitar una Unión Política posible es cómo legitimar mejor lo que se ha hecho hasta ahora: rescates, disciplina fiscal, reformas nacionales dirigidas desde las instituciones europeas o apoyo condicionado del Banco Central Europeo. El siguiente interrogante es cómo añadir legitimidad a la Unión Europea para seguir construyendo una Unión Bancaria, Fiscal y Unión Económica, tres ámbitos en los que de forma directa o indirecta están ya incluidas importantes políticas económicas y fiscales antes reservadas a los niveles nacionales y que condicionan el futuro del Estado de Bienestar en cada Estado miembro de la moneda común.
Para poder responder a las preguntas sobre contenido y límites de una Unión Política es preciso entender el nuevo contexto de la integración una vez han transcurrido sus primeros sesenta años. Es difícil negar que el proceso de unificación europea ha sido un ejercicio de pragmatismo exitoso.[7] A pesar del desconcierto y de las divisiones que han causado la crisis del euro y la crisis de refugiados, hoy el valor normativo de la Unión sigue siendo elevado. Es el ejemplo más avanzado de integración económica regional y un paradigma a la hora desarrollar instituciones capaces de gestionar problemas comunes a un grupo de Estados en un contexto de globalización.
Se puede argumentar que a finales del siglo XX, Europa completó la utopía inspirada por los ideales de paz y prosperidad compartida, puesta en marcha por Jean Monnet y los demás padres fundadores en los años cincuenta. La reconciliación entre los antiguos enemigos se materializó en el mercado y las políticas comunes, sostenidos por una Comunidad de Derecho, basada en valores tan fundamentales como la no discriminación por razón de la nacionalidad. Los equilibrios entre las instituciones comunitarias funcionaron como límites al nuevo poder europeo, junto con los pesos y contrapesos entre el nivel de gobierno europeo y las democracias nacionales. Las instituciones de Bruselas establecieron límites eficaces al proteccionismo económico y al nacionalismo exacerbado.
Cuando empezaba el siglo XXI, una Unión exitosa desde un punto de vista histórico se quedó sin utopía. Comenzó a darse por supuesta, a formar parte del paisaje. Los viejos ideales de paz o prosperidad compartida se habían conseguido y ya no movilizaban. La Unión, fatigada y a la defensiva, no encontraba los resortes para reinventarse como proyecto, relanzar la integración sobre nuevas bases y volver a ser una utopía merecedora de trabajar en pos de ella.
La realización y el agotamiento del proyecto de integración diseñado en la posguerra mundial han tenido lugar sin que la Unión haya logrado a tiempo un cambio político cualitativo para establecerse como una democracia paneuropea, que no tiene como punto de partida un único demos y que no aspira explícitamente a crearlo. Se trata de una operación de gran calado constitucional.[8] Es cierto que desde la ratificación del Tratado de Maastricht en 1992, comenzó un debate necesario sobre cómo justificar desde un punto de vista democrático europeo el creciente ejercicio del poder en Bruselas. De hecho, una de las maneras de entender la integración europea desde entonces es afirmar que ha llegado a lo que Kalypso Nikolaidis llama su “momento Tocqueville”.[9] Siguiendo las huellas del ilustrado francés, los europeos habríamos empezado a hacernos las preguntas difíciles de toda democracia, en nuestro caso para transformar un proyecto supranacional llevado a cabo por unos pocos, la integración económica y política nacida en 1950, y orientado sobre todo a rescatar a los Estados de sí mismos.
La Unión debe abordar más a fondo los retos políticos e institucionales de este “momento Tocqueville” para legitimarse como nuevo poder una vez que los contratos sociales basados en el Estado del Bienestar se han resquebrajado y el continente europeo ha sufrido una mutación profunda por la aceleración del proceso de globalización económica. Desde Bruselas y las capitales nacionales, se han tomado decisiones como la puesta en marcha de la moneda única o las ampliaciones al Este, dos mutaciones que transforman su ser y que hacen más necesario fortalecer el proceso político europeo. Pero todavía no se han dado suficientes pasos para lograr una Unión de la que sean dueños sus ciudadanos. Las elites nacionales y europeas, protegidas en exceso por la opacidad con la que operan en las distintas instituciones de la Unión, no han llevado hasta sus últimas consecuencias el debate democrático de la Unión.
Como explicaba Francisco Rubio Llorente, el proyecto de integración europea se ha justificado típicamente como una función del poder nacional: “de lo que se trata no es tanto de la aparición de un poder nuevo y libre, como de la creación de un límite a los poderes ya existentes. Esa creación necesita ser justificada o, si se quiere, legitimada, pero se trata de una necesidad nueva: no de la necesidad de legitimar democráticamente un nuevo poder, sino la de legitimar la existencia de unos límites a la democracia”.[10] Pues bien, en nuestros días dicho cambio de paradigma se ha hecho del todo necesario por las transferencias de poder que conlleva el rediseño del euro. La Unión fortalecida de este modo, mantendría su influencia positiva sobre la vida política y económica y de sus Estados al mismo tiempo que se legitimaría un nuevo poder europeo como tal.
La larga crisis financiera y económica que comenzó 2008 encontró a la Unión atravesando otra crisis, de naturaleza política, que se manifestaba por una situación de creciente indiferencia ciudadana hacia las instituciones de Bruselas, las cuales no acababan de formular una nueva utopía europea.
Durante estos años plagados de titubeos en las instituciones comunitarias y recelos mutuos entre gobiernos, se ha evitado que los mercados mundiales retiraran la confianza a la moneda única de una Europa en recesión. Con mayor o menor acierto, el rediseño de la unión económica y monetaria para hacerla más sólida y creíble está en marcha. No es el resultado de una gran estrategia, pero sí de un compromiso político de fondo con la integración.
No obstante, el carácter excepcional de estos últimos años, en los que la moneda común ha estado al borde de su desaparición, ha llevado a intensificar todavía más el elitismo que había marcado la primera etapa de la integración europea, así como la orientación tradicional de justificar la integración por sus resultados. El carácter elitista del proceso incluso ha empeorado, ya que la crisis del euro ha dado un papel preponderante a la política de algunas capitales nacionales.
Alemania ha adquirido un protagonismo novedoso. A lo largo de una crisis que no ha padecido en toda su crudeza, ha proyectado al resto de los miembros de la eurozona su propio contrato social, basado en la austeridad, el sacrificio, el ahorro y una clara desconfianza hacia los mercados financieros y la transferencia de competencias a la Unión. El imperativo categórico alemán ha sido “resolver la crisis europea conforme a reglas”, lo que inevitablemente ha dado lugar a una abstracción peligrosa del contexto social de cada país y a una proyección hacia los demás desde el gobierno de Berlín de sus normas propias y de la identidad constitucional alemana. Los pasos que proponen los expertos alemanes se pueden resumir en este orden: reformas nacionales para ganar competitividad, supervisión común de los bancos, estrechar y hacer más aplicables las reglas sobre disciplina fiscal y dotar al nivel europeo de mecanismos para garantizar la estabilidad financiera, condicionando siempre la solidaridad a las reformas y el respeto por las reglas del juego. Tras el referéndum sobre la permanencia o salida de la UE celebrado en el Reino Unido el 23 de junio de 2016, Alemania ha pedido un período de pausa y reflexión en la integración europea y ha desacelerado el desarrollo institucional, político y económico de la eurozona, con la justificación de que la hoja de ruta podía alentar el populismo. En la cumbre informal de Bratislava entre jefes de Estado y de gobierno de 27 Estados miembros en septiembre de 2016 las prioridades europeas giraron claramente hacia el terreno de la seguridad interior y el control de fronteras.[11]
En estos años de salvamento del euro con demasiada frecuencia la integración se ha entendido como una disciplina jurídica y económica impuesta no tanto por el nivel europeo, sino por algunos Estados miembros sobre otros. Se ha creado una división aguda entre países acreedores y deudores, con tensiones y agravios, y se han debilitado las instituciones europeas y la Comunidad de Derecho que constituye la UE, así como se han cuestionado importantes consensos que sostienen la democracia a nivel nacional. Esto se debe en parte a que durante los primeros años de la crisis se ha pensado que el problema eran los países rescatados, un error de diagnóstico que retrasó seriamente una respuesta conjunta de la UE. La crisis del euro no ha sido una crisis de deuda de algunos países, sino que se ha debido a un diseño defectuoso de la unión monetaria, que no era una zona monetaria óptima. Sus instituciones centrales carecen de los instrumentos necesarios para garantizar la estabilidad, la corrección de los desequilibrios o la supervivencia en caso de crisis.[12]
Durante esta etapa convulsa de la integración, la Comisión ha perdido capacidad de iniciativa y voz a favor tanto del Consejo Europeo como del Consejo y del Eurogrupo, en donde las posiciones alemanas han sido determinantes.[13] El Parlamento no ha tenido ninguna función directora y su deliberación política no ha sido central. El contrapeso a Berlín ha estado sobre todo en el Banco Central Europeo, reforzado en su capacidad ejecutiva, y no en otras instituciones.
A pesar de ello, en todas las capitales de la eurozona ha pesado la inercia pro-europea. En 2011 el Pacto Euro-plus (2011), estableció la supervisión comunitaria de la agenda de reformas económicas de los Estados miembros en asuntos como mercado laboral, pensiones o fiscalidad. Dicho importante paso incluye la supervisión europea de los presupuestos nacionales, a través del llamado Semestre europeo, por parte de la Comisión Europea[14]. Ese mismo año el paquete legislativo conocido como «Six Pack» (2011), cinco reglamentos y una directiva, se aprobó para prevenir y controlar los déficits fiscales y los desequilibrios macroeconómicos nacionales.[15]
En la misma línea y con ciertos solapamientos de la legislación mencionada, en 2012 se adoptó el Pacto Fiscal o Tratado sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, un acuerdo intergubernamental ratificado por 25 Estados miembros, que llevó a alguno de ellos a la codificación en sus constituciones nacionales de la regla de oro de estabilidad presupuestaria (en España supuso la reforma del artículo 135 de nuestra Constitución) y la aceptación del control y las eventuales sanciones por parte del Tribunal de Justicia de la UE de estos nuevos límites.
Asimismo, los primeros dos fondos de rescate creados en 2010 para hacer frente a los problemas de deuda y las amenazas sobre la estabilidad financiera del conjunto de la eurozona dieron paso en 2012 a un fondo de rescate permanente o Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), operativo desde ese año. Por su parte, el Banco Central Europeo aprobó en septiembre de 2013 la posibilidad de realizar operaciones monetarias no convencionales («Outright Monetary Transactions»), para garantizar la estabilidad financiera de la eurozona.
Sobre estas bases se ha ido construyendo una Unión Bancaria, Fiscal y Económica. El primer y decisivo paso de la Unión Bancaria se ha dado ya con la nueva regulación bancaria europea aprobada en 2013 (el paquete CRD IV) y con el sistema de supervisión común en manos del BCE logrado en 2014.
A pesar de esta enumeración tan extensa de iniciativas y medidas, queda mucho por hacer: el reto es superar el diseño defectuoso de la unión económica y monetaria y no simplemente abordar un incumplimiento de sus reglas básicas.[16]
En el fondo, en el Tratado de Maastricht (1992) no figuraban dos elementos esenciales que configuran una unión monetaria: un Banco Central que fuera prestamista de última instancia y garante de la deuda, y un Tesoro que respaldase tanto la deuda pública como la privada mediante mecanismos de resolución bancaria. Por tanto, sin un rediseño sustancial, en sentido centralizador, la UEM difícilmente puede sobrevivir. En concreto, a medio plazo sin una política fiscal, un presupuesto propio y un banco central, la unión monetaria es un sistema de tipos de cambio fijos sin posibilidad de salida.
Hay sin embargo grandes diferencias en lo que se entiende por Unión Fiscal. En un extremo, estaría la visión centralizadora inspirada en federaciones de trayectoria probada como EEUU o Canadá. En el otro extremo, un modelo sui generis, pragmático y de mínimos, en el que en el fondo las transferencias europeas son entre Estados y no de la UE, se producen de forma limitada y condicionada a reformas nacionales, presididas por una nueva cultura de austeridad y una política económica de ajuste a través de una dolorosa devaluación interna.
El modelo escogido hasta ahora es el de una Unión Fiscal de mínimos. Sea cual sea el diseño a medio plazo de la unión fiscal, éste debe dotar a la UE de capacidad para estabilizar su moneda y su economía ante amenazas sistémicas y shocks asimétricos como los sufridos estos años. Se trata de ir mucho más allá de lo que se hizo los primeros diez años de Unión Económica y Monetaria basada en unas reglas fiscales para los Estados que se podían incumplir y la confianza en el poder de los mercados para disciplinar el gasto público y el endeudamiento soberano.
Nadie puede anticipar si los fondos provisionales de rescate o el nuevo fondo permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad o MEDE, serán el embrión de un futuro Tesoro europeo, ni cuál será la función del presupuesto europeo en un diseño más avanzado de Unión Fiscal.[17]
Pero lo que parece seguro en el contexto político europeo actual es que la creación de mecanismos de solidaridad federales tardará tiempo. Sabremos que hemos llegado a una unión fiscal cuando se empiecen a mutualizar riesgos, con la creación de euro bonos u otros instrumentos comunes. Los dirigentes alemanes son conscientes de que para que la moneda común funcione hay que crear una garantía de liquidez para Estados y bancos. Pero una vez aceptada a regañadientes el activismo del Banco Central Europeo y puesto en pie el MEDE como fondo de rescate permanente, prefieren la vía lenta y la condicionalidad en las reformas europeas, tanto por razones domésticas, democráticas y electorales, como a su estrategia de mantener la presión sobre los Estados miembros en proceso de ajuste. Es lo que S. Dullien y J. I. Torreblanca llaman un “federalismo económico limitado”, basado en mecanismos de control inter-gubernamentales. La pregunta que se hacen estos autores acertadamente es si la legitimidad indirecta de este enfoque minimalista, preferido por Alemania, es suficiente.[18]
Al mismo tiempo, desde Berlín y otras capitales, se advierte que la crisis más difícil de atajar en la eurozona es la de confianza ciudadana, compuesta de falta de apoyo a la idea europea, en un contexto de desempleo todavía elevado, falta de crecimiento económico y una crisis migratoria que afecta desigualmente a los Estados miembros y que no ha sido abordada con una visión de conjunto.
En definitiva, la transferencia de nuevos poderes y recursos a la Unión, sin la cual la moneda única no es viable, se ha hecho más necesaria y al mismo tiempo más difícil. El problema no es reducible a aplicar las políticas económicas adecuadas, sino que tiene raíces más hondas, relacionadas con la necesidad de renovar en términos jurídicos y políticos la utopía europea.
A través de una extraña gobernanza, con medidas de diversa índole jurídica y no siempre bien coordinadas entre sí, durante la crisis del euro se ha comprado un tiempo muy valioso, en el que se deben emprender nuevas reformas institucionales, políticas y económicas. Para ello es esencial saber adónde se quiere ir. La crisis de la moneda única ha acelerado y a la vez ha complicado el imprescindible debate político para relanzar la integración.
A diferencia de la situación de la postguerra hace setenta años, el rompecabezas actual no es ya transformar los Estados-nación en Estados miembros de una Unión. Se trata de encajar ese nuevo poder europeo, legítimo, limitado y eficaz, y hacerlo plenamente compatible con las democracias nacionales, sujetas a su vez a los efectos beneficiosos de una disciplina jurídico y económica europea.
El reto de reemplazar la arquitectura fallida del euro sigue siendo de proporciones gigantes, no obstante los pasos muy importantes que ya se han dado en la resolución de la crisis de la moneda única. La Unión Económica y Monetaria no puede sobrevivir sin una centralización política y fiscal mayor que la prevista inicialmente, porque en las condiciones actuales introduce importantísimas tensiones y agravios entre sus miembros. Pero las condiciones políticas, económicas y sociales en muchos Estados miembros de la actual Unión Europea no hacen nada fácil esta transferencia de nuevos poderes a Bruselas.
El principal desafío de la Unión Europea de nuestros días es justificar todo el poder que se ejerce desde Bruselas y la ausencia de límites claros a su expansión continuada de competencias. Este reto es todavía mayor que el de poner remedio a sus omisiones en ámbitos tan importantes como la unión económica y monetaria o la política exterior, de seguridad y defensa, como hemos visto ante las crisis de Libia, Siria o Ucrania. Los problemas de legitimidad y de eficacia del sistema institucional europeo hacen más preocupante el hecho de que se dejen de tomar decisiones en los Estados miembros para convertirlas en políticas europeas.
La Unión, y antes las Comunidades Europeas, han ido expandiendo progresivamente su ámbito competencial desde el principio de la integración hasta hoy, primero con más cautelas y luego con más velocidad. El elemento más decisivo en esta transformación ha sido el paso a la toma de decisiones por mayoría cualificada en el Consejo cada vez en más ámbitos, lo cual ha permitido acelerar la europeización de políticas económicas y sociales.[19]
Antes de la crisis de la moneda única, la Unión se había vuelto algo más reticente en su labor legislativa. Su prioridad era profundizar en los ámbitos existentes y no tanto extenderse a nuevas materias. Las instituciones de Bruselas se habían puesto a la defensiva ante las reclamaciones desde algunas capitales nacionales de repatriar competencias europeas y han perdido capacidad de justificar plenamente la necesidad de actuar desde el nivel europeo.
El problema de fondo reside en que las consecuencias constitucionales y democráticas de la expansión competencial de la Unión no han sido debatidas de modo suficiente desde una perspectiva constitucional netamente europea. En la mayor parte de las ocasiones, la expansión de poderes ha dependido de decisiones del proceso político caso por caso, en las que la discusión se centraba en el contenido sustantivo de una hipotética actuación europea.
La crisis del euro ha hecho emerger un tipo de crítica distinta de los excesos y las omisiones en la actuación de las instituciones europeas. Las convulsiones financieras y económicas han obligado a ir más allá del ámbito competencial tradicional de la Unión para entrar, desde Bruselas, en materias antes reservadas a la toma de decisiones nacional tales como la formulación de presupuestos nacionales, la supervisión bancaria, las políticas de empleo o las reformas económicas y sociales para la sostenibilidad del Estado de Bienestar. Estas iniciativas han desatado las invocaciones unilaterales a la identidad nacional, exacerbado las reclamaciones de repatriación de competencias europeas en algunos países –no solo en el Reino Unido– en un contexto de predominio político de Alemania, una hegemonía ni buscada ni querida por los germanos.
Al mismo tiempo, en este período desde países muy endeudados se ha argumentado la necesidad de rediseñar el gobierno europeo mediante un salto cualitativo hacia una federación económica. Esto supondría la transferencia de competencias y recursos a la Unión y la reorganización de las instituciones responsables de la política monetaria y económica, incluyendo la creación de nuevas instituciones en el nivel europeo (por ejemplo, un Tesoro, un Fondo Monetario, una Reserva Federal o un Presupuesto común que supere el límite actual del 1% del PIB europeo). Desde los países acreedores se ha reclamado precisamente lo contrario: poner límites a las transferencias hechas desde sus gobiernos para rescatar las economías de los países deudores y a las nuevas tareas que deben asumir las instituciones europeas y someter en adelante a los miembros de la eurozona a reglas muy estrictas en el terreno presupuestario y de reforma económica.
La falta de límites claros desde el punto de vista jurídico, institucional o político a la expansión continuada de competencias europeas ha aportado flexibilidad en la solución de la crisis, pero también ha alimentado los temores a una transferencia masiva de poderes al nivel europeo. Tras muchos titubeos y la negación de que se estaba ante una crisis de la moneda en su conjunto –de forma errónea, el diagnóstico inicial fue que se estaba ante una serie de países con problemas–, se ha llegado a un consenso muy genérico: la resolución de la crisis exige una Unión Bancaria, Económica y Fiscal, así como una Unión Política. Se trata, no obstante, de un pacto de mínimos y lleno de ambigüedades: distintos Estados miembros definen de modo diferente los elementos de esta nueva gobernanza, los ritmos para ponerlos en pie y la distribución de los costes.
A la hora de transferir nuevos poderes al nivel europeo existen, al menos, dos obstáculos serios, relacionados entre sí. En primer lugar, la creación de la eurozona y su crisis ha llevado a un cuestionamiento del llamado método comunitario, basado en la toma de decisiones entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento y en un derecho europeo tutelado por los tribunales europeos. En segundo lugar, en estos años se ha percibido más que nunca hasta qué punto la UE condiciona las políticas económicas y sociales, pero no se ha creado una nueva cultura de debate político y de deliberación sobre las distintas visiones del bien común europeo, ni un sistema competitivo para llegar a gobernar la Unión a partir de elecciones europeas. Por el contrario, se ha experimentado un deterioro preocupante de la legitimidad de la UE. En el contexto actual, no es fácil dar con las bases para proponer un nuevo europeísmo, explicar la relevancia de la integración europea en nuestro tiempo y mostrar la centralidad que en dicho proyecto político tiene el rediseño de una moneda común.
Durante estos años de salvamento y rediseño del euro, la canciller Ángela Merkel ha formulado el llamado “método de Unión” como alternativa al “método comunitario”.[20] Este nuevo modus operandi se basa en pactos entre Estados fuera del marco comunitario, en nuevos ámbitos económicos relacionados con la moneda común, con lo que se otorga el control de las decisiones a los gobiernos, se acelera la toma de decisiones y se evita ampliar las competencias europeas y tener que reformar los tratados. Así el llamado Tratado Fiscal, y los fondos de rescate EFSF y MEDE. Aunque el ulterior desarrollo de los principios acordados no se basa siempre en la toma de decisiones por unanimidad de los gobiernos participantes y las instituciones europeas deben desarrollar y aplicar sus decisiones, se trata de una manera de actuar que hace disminuir enormemente la racionalidad y la eficacia de la toma de decisiones europea.[21] Al mismo tiempo, dicho «modus operandi» otorga a parlamentos nacionales y tribunales constitucionales (en especial y por razones políticas, a los alemanes) la última palabra sobre nuevas decisiones europeas, no sólo para darles luz verde sino también, en el caso de los Estados más poderosos, para determinar la mayor parte de sus contenidos.
El “método de Unión” significa que, en el fondo, el método comunitario plantea problemas jurídicos, por falta de competencia material de la actual UE o problemas políticos, por las resistencias de algunos Estados miembros a permitir el ejercicio de nuevas competencias a nivel europeo. Algunos lo interpretan como un período transitorio en el que el inter-gubermentalismo se ha impuesto debido a una situación de emergencia económica, y que desembocará en su momento a una reforma de los tratados para ordenar de forma coherente la unión bancaria, fiscal, económica y política en el ámbito comunitario. Pero la actual dialéctica entre países acreedores y deudores ha creado una división peligrosa que hace más descarnada la defensa de los intereses propios de cada Estado y más difícil la solidaridad entre ellos, una situación nada propicia para abordar una reforma de los actuales Tratados constitutivos.
En el fondo, la actual Alemania al impulsar el “método de Unión” entiende la utilización del Derecho comunitario como una opción más en el cuadro de mandos. Las reformas legislativas para crear una supervisión macro-prudencial, reglas comunes y supervisión europea sobre la elaboración de presupuestos nacionales y también sobre reformas se han impulsado a través de canales comunitarios. El gobierno de Berlín reconoce las dificultades de su socio francés para aceptar legislación europea que le obligue a emprender reformas profundas de su economía o a perder el control sobre decisiones financieras importantes. Además, otorga la última palabra en el desarrollo de la nueva moneda común a su parlamento nacional y a su tribunal constitucional, y anticipa en el futuro la falta de colaboración de un Parlamento europeo que gira hacia posiciones más nacionalistas y populistas. Por eso, el “método de unión” se entiende como una opción igual de viable y, en ocasiones, más que la tradicional vía del Derecho comunitario.
De este modo, al abordar los problemas de la moneda común en buena medida desde fuera del sistema institucional comunitario, se ha inaugurado una cultura política nueva, basada en la improvisación y la gestión a corto plazo de la crisis, con pactos políticos entre gobiernos muchas veces difíciles de aplicar a través instrumentos europeos vinculantes. Asistimos no sólo al predominio del Consejo Europeo sino, sobre todo, a la influencia alemana dentro y fuera del mismo. Este embrión de “jefatura de Estado colectiva”, que reúne a jefes de Estado y de gobierno de los 28 Estados miembros[22], ha visto como un Consejo Europeo informal de miembros de la eurozona aspiraba a convertirse en un serio competidor. El anterior presidente francés, Nicolás Sarkozy, promovió que los países de la Eurozona se reuniesen en este tipo de cumbres ad hoc durante 2010 y 2011, hasta que se ha formalizado como una reunión periódica, a partir de una serie de principios organizativos inspirados en el funcionamiento del Consejo Europeo y por ahora poco desarrollados.
Alrededor de este inestable centro, sin una visión política de conjunto, se ha establecido una competencia informal y desordenada entre una constelación de órganos unipersonales: presidencias de instituciones, representantes del Fondo Monetario Internacional, algunos jefes de gobierno y los ministros de economía de la eurozona que componen el Eurogrupo.
Esta formación, apoyada en el llamado grupo de trabajo sobre el euro, ha adquirido renovado poder y autonomía frente al Consejo de Economía y Finanzas (ECOFIN) en el que están representados todos los Estados miembros, y ha intentado también despegarse de la Comisión. Ha dado pasos para crear sus propias estructuras, aprovechando su reconocimiento jurídico por el Tratado de Lisboa y el apoyo francés para consolidar una Unión de dos velocidades. En esta división, basada en los que están dentro y los que quedan fuera del euro, el núcleo director queda en manos de un mecanismo intergubernamental. Igualmente, ha adquirido relevancia especial la llamada troika, formada por el FMI, el BCE y la Comisión, encargada de diseñar y gestionar las difíciles operaciones de rescate de países a través de “programas” y de un control exhaustivo de las decisiones de los gobiernos sometidos a estas condiciones.
La forma improvisada, informal y poco transparente en la que se han tomado muchas decisiones urgentes, unida a la dureza de las mismas desde el punto de vista de sus resultados a corto plazo, ha deslegitimado más el nivel europeo. La Unión no consigue salir de cierto círculo vicioso: el rediseño de la moneda común exige la transferencia de nuevas competencias y recursos al nivel europeo, en un momento de creciente desconfianza hacia la Unión Europea, generada tanto por la ausencia de límites claros a su actuación como por su falta de capacidad a la hora de resolver los problemas económicos y sociales causados por la crisis. Muy limitados en su capacidad de decidir sobre sus propias políticas económicas y sociales, algunos Estados ya no confían en que la Unión vaya a ser capaz de abordar con éxito los problemas que, estructuralmente, tan solo ella puede resolver y para afrontar los cuales necesitaría actuar a partir de grandes consensos. Todo indica que será complicado salir de este bucle.
La mejor manera de conseguirlo es tomarse en serio la reclamación de muchos Estados miembros, no solo de Alemania, a favor de una cierta limitación material de los poderes de la Unión Europea, como modo de proteger las democracias nacionales. Los mecanismos jurídicos y políticos para conseguir este propósito han de ser organizados en un esquema de toma de decisiones europeo que sea comprensible para los ciudadanos.
Es fundamental que esta iniciativa sirva para desincentivar la utilización sobre todo por el Tribunal constitucional alemán de la noción de “respeto a la identidad nacional”, una garantía presente en el artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea, que se añade a sus anteriores exámenes de la “garantía de los Derechos Fundamentales” y el “principio de subsidiariedad”, para controlar las normas europeas desde la perspectiva de una constitución nacional.[23] Lo que subyace en esta visión constitucional alemana es la carencia de legitimidad propia de la Unión Europea y la voluntad de subordinar el desarrollo de la integración al respeto de las decisiones del alto tribunal caso por caso, en vez de formular dichas pretensiones legítimas en el campo de la política europea.[24]
Al mismo tiempo, para superar la visión restrictiva del tribunal constitucional alemán sobre la naturaleza de la integración europea como una Unión de Estados soberanos no es necesario ni acertado re-introducir en los discursos europeos el recurrente debate sobre el federalismo. Cada experiencia federal es distinta, los rasgos comunes del federalismo son pocos y no existe un paradigma o tipo ideal de federación.[25] La Unión ya tiene algunos rasgos federales, propios y limitados. En primer lugar, su Derecho, aplicado por los jueces nacionales con preferencia sobre el nacional. También, su toma de decisiones, en buena medida basada en el principio de mayoría, tanto en el Parlamento Europeo, como en el Consejo de Ministros.[26] Asimismo, cabe hablar de federalismo en su flexible reparto competencial. Casi todos los poderes de la Unión o de sus Estados miembros son compartidos y su extensión real es negociable, día a día, por representantes de los Estados y la Unión, como en cualquier sistema contemporáneo de federalismo cooperativo.
Sin embargo, la Unión no es ni debe aspirar a ser una Federación de corte estatal. Le falta legitimidad social y la lealtad directa de sus ciudadanos. La Unión ha emergido como una federación jurídica sobre la base de una confederación política. El modelo comunitario define esta originalidad organizativa y política europea: una arquitectura institucional y jurídica creada a lo largo de sesenta años, con una combinación dinámica de elementos políticos supranacionales e intergubernamentales y bajo la influencia creciente de la toma de decisiones más tecnocrática que hemos llamado “infranacional”. Es cierto que el rediseño de la moneda única exige incluir nuevos elementos propios de una federación económica –supervisión bancaria, unión fiscal, mecanismos para garantizar la estabilidad financiera, presupuesto reforzado. Pero la Unión del futuro debe contrapesar esta centralización con mejores mecanismos de representación y de rendición de cuentas, así como con la descentralización en áreas en las que la acción europea ya no es demandada por la ciudadanía.
El riesgo de caminar solo por inercia hacia “más Europa” es tan cierto como el de la inacción.[27] Por contraste, la concepción de una “Unión Política limitada” descansa en unas instituciones europeas y nacionales capaces de responder desde la democracia a demandas ciudadanas, de deliberar entre distintas visiones del bien común y de dialogar entre ellas. El punto de partida no es un artificial demos europeo que de manera más o menos tenue se superponga a los «demoi» o sujetos constituyentes nacionales y que otorgue legitimidad directa a las actuales instituciones de la Unión.
Se trataría de crear mejores mecanismos jurídicos y políticos para limitar desde la propia UE el ámbito material de ejercicio del poder europeo, dejando suficiente flexibilidad al proceso de integración a la hora de conseguir sus objetivos. Este equilibro se podría conseguir, por ejemplo, con un mandato más explícito al Tribunal de Justicia de la UE sobre los límites legales a la expansión de competencias o con la instauración de nuevos procedimientos en el Consejo para “hacer sonar la alarma” por parte de un grupo de Estados que piden no decidir por mayoría en un asunto concreto. El objetivo sería conseguir un equilibrio de poderes enumerados entre la Unión y sus Estados miembros, porque partiría del reconocimiento de que ambos niveles de gobierno están sujetos a una limitación material de competencias, como punto de partida para comprender y modificar la distribución de competencias entre ellos y decidir sobre la necesidad de su ejercicio, una condición necesaria para el éxito político de la integración europea en las próximas décadas. Su puesta en práctica es uno de los elementos básicos para relanzar el proyecto europeo y permitiría regresar al método comunitario y evitar la proliferación de pactos intergubernamentales sobre cuestiones económicas[28].
La crisis del euro ha puesto de relieve la necesidad de actuar para transformar la gobernanza europea actual y legitimar un nuevo espacio público europeo por medio de la política. No basta con avanzar una vez más hacia una “Europa de los resultados”, como se ha hecho a lo largo de los últimos sesenta y cinco años de integración. La transferencia de nuevas competencias a la UE solo se puede justificar por una mejora de su sistema de gobierno en términos democráticos y por la aceptación de un nuevo contrato social entre los europeos que resuelva las tensiones y los desequilibrios políticos y económicos que tanta incertidumbre han introducido en el proyecto europeo. Koen Lenaers ha subrayado en este sentido que junto con el binomio “solidaridad financiera y cumplimiento de reglas europeas” surgido como resultado de la nueva gobernanza del euro es preciso asegurar que la puesta en pie de una autoridad fiscal europea esté basada en una legitimidad democrática apropiada y en la rendición de cuentas de la toma de decisiones, en todos los niveles en los que los ciudadanos se sienten representados.[29]
El anterior presidente de la Comisión expresaba igualmente esta necesidad en términos muy claros: “la estabilidad y la credibilidad de una moneda como el euro se basan en la credibilidad y sostenibilidad del conjunto de instituciones políticas detrás de ella”.[30] El pacto de fondo es intercambiar nuevas cesiones de poderes nacionales al ámbito comunitario, imprescindibles en el rediseño del euro, por un reforzamiento democrático y político de las instituciones de la UE y de su toma de decisiones.[31]
Las instituciones de Bruselas tienen que conseguir hacer política de forma más visible y explícita, y no solo ser el ámbito desde dónde cada vez más se formulan políticas. El objetivo es mejorar la calidad del debate democrático europeo, con más transparencia, inteligibilidad, rendición de cuentas y, progresivamente, competencia entre distintas visiones europeas del bien común. Como Miguel Poiares Maduro indica “el verdadero déficit democrático europea se encuentra en la excesiva dependencia de la política nacional, donde no se ha internalizado las consecuencias de la interdependencia europea y global”.[32]
La politización del nivel europeo llevaría a deliberar desde el nivel comunitario sobre la Europa que queremos. Fritz Scharpf ha advertido que en buena medida el proceso de integración responde a un modelo político liberal y no republicano (en el sentido de la filosofía política comunitarista). De este modo, la prioridad de la UE ha sido la protección de algunos derechos económicos individuales y sigue orientada a establecer límites al ejercicio mismo del poder europeo, mediante un sistema institucional basado en múltiples vetos, que consagra así un modelo de pluralismo y no de gobierno de una mayoría paneuropea.[33] Con las actuales reglas del juego y a falta de un mandato electoral claro, la Unión, sostiene Scharpf, no puede promover el bien común, ni atender a muchos problemas que los Estados son incapaces de solucionar por su cuenta.
Este análisis es particularmente lúcido para describir los contornos generales el modelo político europeo, pero encierra una visión demasiado exigente hacia el grado de identidad común necesaria. En el fondo no deja de proyectar un modelo estatista al plano europeo.[34] En nuestra opinión, la Unión solo puede afirmar su condición de “democracia fuera del Estado”, reconociendo la ausencia de un demos, sin pretender improvisar un sentimiento de identificación común equiparable al de un Estado unitario. Por ello, el esfuerzo de imaginación constitucional en el campo de la política debe ser mayor, para respetar las identidades nacionales preexistentes y a la vez profundizar en la creación de una nueva polis de ámbito europeo, que refleje tanto la diversidad como los rasgos comunes de la sociedad europea.
La pregunta más acuciante sigue siendo: cómo puede llegar a ser esta Unión un día una democracia de calidad, que goce de legitimidad, incorpore en el plano europeo todos los avances democráticos de los sistemas políticos occidentales y sin que tenga que evolucionar hacia un Estado europeo.
Hay que reconocer que el tamaño de la comunidad política europea dificulta alcanzar esta calidad democrática. La actual Unión sufre una lejanía estructural respecto a sus más de 500 millones de ciudadanos europeos, tanto por su tamaño como por las múltiples crisis que la asedian y la falta de medios para gestionar la mayoría de ellas.
No hay un ejemplo en todo el mundo de una democracia con mecanismos bien establecidos de rendición de cuentas, deliberación y transparencia y con una gestión eficiente de los asuntos públicos con una población tan extensa y de tanta diversidad. En el plano europeo cuesta más dar sentido a las nociones de representación y participación ciudadana; y es ímproba la tarea de crear opinión pública sobre los asuntos que se discuten ahí. Nos encontramos con una cierta dificultad estructural para avanzar en la puesta en marcha de una democracia avanzada.
Por eso se ha hecho necesario abordar algunas reformas una vez pasadas las mayores urgencias de la crisis del euro. El sistema institucional europeo todavía no permite hablar de mandato electoral ni de gobierno responsable. La Comisión Europea, en su Comunicación de noviembre de 2012[35], no se atrevió a defender este planteamiento y solo reclamó la recuperación del método comunitario, frente a la improvisación de pactos intergubernamentales.
La Comisión propuso entonces la creación de un Tesoro de la UEM a partir de la integración del MEDE en los tratados europeos. El responsable del Tesoro sería el comisario de Asuntos Económicos, con el apoyo del comisario de Presupuestos. Este aumento de poderes de la Comisión llevaría a dotar al Parlamento Europeo de más capacidades para controlarla en sus decisiones sobre la moneda común, evitando en cualquier caso la tentación de un Parlamento de la eurozona. La Comisión también rechazó la formalización de un Consejo de la eurozona, a partir de la reunión de los miembros del ECOFIN de países del euro y sugirió una posible evolución del papel del Banco Central Europeo, para evitar que camine en la cuerda floja y bordee los límites de su mandato cada vez que tenga que hacer el papel de garante de la estabilidad financiera.
Por su parte el Informe de Presidentes (Van Rumpoy, Barroso, Draghi y Juncker) y los Consejos Europeos de Octubre y de Diciembre de 2012[36] insistieron en la necesidad de establecer “mecanismos sólidos que garanticen la rendición de cuentas y la legitimidad democrática”. Sin embargo, este objetivo central de una Unión Política se traduce más adelante en el mismo texto en una explicación poco clara de cómo el Parlamento europeo debe participar en las decisiones sobre la Unión Económica y Monetaria (sobre todo el día que hay una nueva capacidad presupuestaria en torno a la UEM), pero también los parlamentos nacionales. Todos los parlamentos intervendrían en las decisiones relacionadas con el Semestre europeo (control sobre la elaboración de presupuestos nacionales y puesta en marcha de reformas económicas en el ámbito nacional) o en los “acuerdos contractuales” entre la Comisión y los gobiernos para concretar estas reformas. Los jefes de Estado y de gobierno delegan la coordinación de la cámara europea y las nacionales a la propia iniciativa de los parlamentarios de uno y otro nivel, algo poco realista. Asimismo, se insiste en la necesidad de integrar los pactos intergubernamentales a los que han llegado en el Consejo Europeo durante los años de crisis en el marco comunitario y avanzar hacia la unificación de la representación exterior del euro, aunque sin explicar de qué manera se proponen alcanzar estos objetivos ni en qué plazos.
En el informe Juncker de 2015, que desarrolla algunas ideas sobre Unión Política anticipadas en 2012, se proponen reformas institucionales para fortalecer al Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales en la toma de decisión en la Unión Económica y Monetaria. También se aboga por otorgar un nuevo papel del Eurogrupo, como foro de debate, promoción y representación de la zona euro, dotando de nuevos medios a la presidencia del Eurogrupo. Con mucha cautela se refiere a la posibilidad de tener una presidencia permanente (a más largo plazo, entre 2017 y 2025), con el objetivo de “desempeñar un papel aún más importante en la representación de los intereses de la moneda única, dentro de la zona del euro y fuera de ella”.
El informe se refiere también a la creación de un Tesoro de la zona euro, sin especificar sin embargo cuando se podría o debería producir, ni las características que podría tener. La única condición a su creación parece ser que para las decisiones tomadas colectivamente, se garantice “responsabilidad democrática y legitimidad”[37]. Antes de proponer la creación de ese Tesoro, este informe Juncker advierte que “los Estados miembros de la zona del euro seguirían decidiendo en materia de tributación y sobre la asignación de los gastos presupuestarios en función de las opciones políticas y preferencias nacionales”.
Desde un punto de vista puramente legal, propone que antes de junio de 2017 se integre en el marco de la Unión Europea, “el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, los apartados pertinentes del Pacto por el Euro Plus y el Acuerdo Intergubernamental sobre el Fondo Único de Resolución”[38] y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) antes de 2025.
Estas propuestas son positiva pero insuficientes en el avance hacia una Unión Política. La gestión de la moneda común lleva a tratar en el nivel europeo asuntos económicos y sociales de enorme envergadura, incluyendo el futuro del Estado del Bienestar. Se trata de nuevos ámbitos sobre los que es más complicado obtener consensos que cuando el proyecto central europeo se centraba en el mercado y las políticas comunes. Como ha explicado Peter Lindseth, la Unión ha desarrollado legitimidad de resultados («output legitimacy»), incluso durante la crisis del euro, y ha mejorado sus mecanismos para fortalecer su legitimidad de origen («input legitimacy»), con sucesivas reformas de los Tratados desde 1985. Quedan no obstante mejoras por hacer en ambos sentidos, pero sobre todo en una tercera dirección, la consecución de una legitimidad social mayor, equivalente a la expresión del presidente Lincoln «government of the people» (y no sólo «for the people» y «by the people»), basada en la identificación de la sociedad europea con las instituciones que gobiernan la UE.[39]
La solución pasa por identificar mejor quién gobierna la Unión, conforme a qué intereses y valores, y facilitar la rendición de cuentas del poder ejecutivo europeo, hoy una realidad difusa al estar conformada por distintos procesos y actores, tanto europeos como nacionales.[40]
Pensando a medio plazo, una reforma institucional futura debería contemplar la transformación de la Comisión en un Gabinete europeo.[41] Dicho Gabinete podría estar encabezado por un jefe de gobierno resultante de la fusión de ambas presidencias actuales, la de la Comisión y la del Consejo Europeo (este primer paso se podría dar sin la reforma mencionada), y como tal Gabinete sería plenamente responsable ante el Parlamento europeo.
La Cámara propondría el nombre del presidente del Gabinete, de acuerdo con la interpretación ya prevalente desde las elecciones europeas de 2014 del artículo 17.7 del Tratado de la Unión Europea: “teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas”.[42] A su vez, éste debería poder nombrar a todos los miembros de su equipo, en vez de hacerlo a través de un acuerdo previo con el Consejo, según estipula hoy en día para la formación del colegio de comisarios el artículo 17.7 del Tratado de la Unión Europea.[43] Una vez nombrado el Gabinete, sería refrendado en bloque por el Parlamento Europeo y por el Consejo Europeo.
La Comisión de este modo evolucionaría hacia un verdadero gobierno europeo y dejaría atrás la perniciosa práctica de permitir la nominación de “un comisario por Estado”. Desde el origen de la integración europea todos los Estados miembros han designado al menos a un miembro de la Comisión. Pero con el tiempo esta regla ha hecho menos eficaz a dicha institución (porque crece en número de miembros con cada ampliación) y le ha restado independencia (por la tendencia de los gobiernos nacionales, cada vez más abiertamente, a entender como “representantes” a los comisarios que nominan, a pesar de la prohibición de los tratados en este sentido).
El nuevo Gabinete europeo mantendría todas las atribuciones, funciones y competencias de la Comisión actual, pero sería un gobierno reducido en tamaño y capaz de actuar bajo una sola dirección. Pondría en práctica un programa refrendado por los representantes elegidos en las elecciones europeas y combinado con las orientaciones para los siguientes cinco años emanadas del Consejo Europeo.
El Gabinete debería poder disolver la cámara, convocar elecciones y ser cesado por el Parlamento a través de un mecanismo más operativo que el actual sistema de censura previsto en el artículo 234 del TFUE, que no permite proponer una nueva Comisión mediante un procedimiento constructivo de censura.
Es cierto que las más recientes propuestas informales hechas por Alemania van en sentido contrario al expuesto, porque reclaman la limitación de poderes de la Comisión, apostando a cambio por la coordinación entre gobiernos como «modus operandi» preferido en el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria. Pero la propia doctrina constitucional alemana sobre la exigencia de democracia europea, fundada en un Parlamento con plenas potestades, debería llevar a medio plazo a avanzar hacia este modelo de Gabinete europeo, surgido de la Cámara y refrendado por el Consejo Europeo.[44]
El Parlamento Europeo, por otro lado, es parte de la solución para politizar las actividades de la UE, aunque tiende a arrogarse una representatividad y legitimidad social mayor de la que realmente tiene y una capacidad de cooperación con los parlamentos nacionales aún no demostrada.[45] No obstante, es necesario seguir dando pasos para que el Parlamento se desarrolle como la institución que representa directamente a todos los ciudadanos europeos y más dotada para debatir sobre distintas ideas para formular una serie de valores que representen el bien común europeo.[46] La reducción de sus tres sedes a una sola y el derecho de iniciativa legislativa serían dos medidas que ayudarían a conseguir este objetivo. Ambas innovaciones exigen reforma de los Tratados, al igual que la reforma que más mejoraría el debate europeo y la rendición de cuentas sería una nueva composición de la cámara, a partir de una fórmula mixta, una mitad de diputados elegidos en elecciones europeas y otra mitad de diputados nacionales, delegados de sus parlamentos para servir también como representantes europeos. Sería una manera de reconectar en el día a día las democracias nacionales con la europea.
Un tercer ámbito de reforma, en este caso sin la necesidad de modificación de los Tratados, es la politización de la toma de decisiones europea, la cual se ha hecho más difícil por el impacto de la globalización económica, que ha acentuado el carácter tecnocrático y la complejidad de la política a todos los niveles. El proceso de globalización económica ha fortalecido el poder de las llamadas “comunidades de intereses”, pobladas por expertos que se reconocen entre sí por compartir y hablar un mismo lenguaje altamente tecnificado. Desde la década de los setenta, hemos asistido al ascenso en la Unión Europea de estos actores de tipo infranacional, integrados en comunidades de expertos que deciden sin suficientes controles políticos ni debates públicos.[47] De este modo, muchas políticas europeas son decididas por sujetos con lealtades sectoriales que no se guían por la noción de interés europeo o de interés nacional. La crisis del euro ha acentuado esta visión en exceso tecnocrática y fragmentada de los términos del debate público europeo. En buena parte de las negociaciones comunitarias, los actores decisivos no defienden más que de modo retórico lealtades nacionales o europeas y lo que realmente buscan es hacer avanzar proyectos concretos, envueltos en consideraciones técnicas y especializadas. Esta “infranacionalidad” florece en Bruselas, igual que en las capitales de todos los países occidentales y permite resolver con cierta eficacia problemas de ámbito transnacional, relacionados con la extensa regulación del mercado interior o del comercio exterior.
Se trata de comunidades nada transparentes y no inclinadas a rendir cuentas. De ahí la sensación de que tanto la europeización como la globalización limitan severamente el poder de los Estados y los debilitan pero no lo transfieren a instituciones y procesos políticos por encima de ellos. Es como si el poder se quedase en los entresijos de los comités y las agencias, que como agujeros negros absorben visiones, energías y aspiraciones políticas. Por otro lado, sus debates, fragmentados alrededor de problemas concretos, normalmente versan sobre materias complejas y reservadas a verdaderos expertos.
La solución no es esgrimir la legitimidad nacional como contrapeso a las comunidades de expertos a nivel europeo, para frenar su tendencia a presentar decisiones de gran contenido político en lenguaje técnico. El objetivo debería ser que la necesaria contribución de los cientos de comités forme parte de un sistema de pesos y contrapesos propio de la Unión e inteligible, que combine instituciones representativas capaces de trabajar con otras no basadas en el principio mayoritario y que ambos modelos de ejercicio del poder estén sujetos a una rendición de cuentas eficaz. Para regular mejor estos procesos y hacerlos más transparentes y con mayor igualdad de acceso de titulares de intereses, no son necesarias reformas de los tratados, sino de procedimiento administrativo europeo, que garanticen igualdad de acceso, transparencia y rendición de cuentas.[48]
Otro asunto central que se plantea cada vez que se piensa en las siguientes reformas políticas e institucionales en la Unión es la creación de una eurozona más integrada, incluso un núcleo duro federal en torno a los países del euro, para conseguir una integración más estrecha entre sus miembros. El gobierno francés se ha manifestado en ocasiones recientes favorable incluso a la creación de un Parlamento europeo solo para la eurozona. Jean Claude Piris ha sugerido dar el primer paso en esta dirección al sugerir la creación de una “Eurozona plus” (los miembros del euro más otros Estados de la UE que quisieran unirse)[49], como un modo de mejorar el funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria. Estaría basado en un acuerdo intergubernamental similar al del Tratado Fiscal de 2012 adoptado por 25 Estados miembros, sin reforma previa de los tratados ni grandes alteraciones del marco institucional existente. No obstante, con el tiempo, esta “Eurozona plus” quedaría regulada por los tratados europeos.
La Canciller alemana se ha mostrado partidaria de hacer a medio plazo una reforma de los tratados para incorporar los pactos intergubernamentales que han sido parte del rediseño del euro. Como ha explicado Fernando Fernández, “la magnitud de los retos a los que se enfrenta el diseño de una nueva unión monetaria hace muy complicado seguir con interpretaciones flexibles de los textos actuales; interpretaciones que dan lugar a soluciones particularmente complejas y sujetas a su constante cuestionamiento legal ante cualquier Tribunal Superior”.[50]
En este sentido, la citada propuesta de Jean-Claude Piris ofrece algunas soluciones jurídicas al reto de reforzar la eurozona con normas propias e introduce la flexibilidad suficiente para gestionar la diversidad de intereses y agendas nacionales presente en la Unión de veintiocho Estados miembros.[51] Pero conviene sugerir que el proyecto de un núcleo duro debe respetar la peculiaridad jurídica y política de la Unión Europea, formulada por Joseph Weiler como un orden constitucional sin un demos constitucional, una realidad que funciona mientras la centralización sea menor que la de un Estado federal aunque su Derecho haya sido internalizado como parte del orden doméstico.[52]
La reforma de los tratados para dotar de mayor definición jurídica y política a la eurozona no está exenta de riesgos, por las tensiones que se generaría en un esquema de Europa a dos velocidades entre los miembros del primer círculo concéntrico y los del siguiente, y la amenaza a la integridad del mercado interior y al derecho comunitario compartido por todos, las dos redes que crea interdependencia y unidad europea. Eduardo Chiti y Pedro Gustavo Texeira han advertido que el “inter-gubermentalismo reforzado” resultado de las reformas adoptadas para rediseñar el euro no debería dar paso a una concepción autónoma de la eurozona que podría poner en riesgo la unidad jurídica e institucional de la UE.[53]
Cabe recordar que el mercado interior sigue siendo el gran proyecto europeo, con más potencial de crecimiento económico y más consenso que ninguna otra tarea común. El crecimiento y la prosperidad futura no vendrán de la moneda, sino de mejorar las reglas del mercado interior y hacer reformas para ser más competitivos. En áreas como la energía, los servicios, la economía digital o el libre comercio con terceros queda mucho por hacer. La ventaja añadida no son solo los resultados económicos potenciales, sino que éste es el proyecto que mayor consenso político genera entre todos los Estados miembros. La eurozona no requiere una Europa a dos velocidades, ni tampoco la creación de una nueva entidad política, como han sugerido entre otros Giorgio La Malfa, antiguo ministro de Asuntos Europeos italiano[54] , sino mejores instrumentos propios, incluido una revisión del papel del Banco Central Europeo, y más política y deliberación en torno a los valores que guían y explican sus decisiones.[55]
Sería conveniente comenzar este proceso con una reforma previa del método de reforma, para evitar que la exigencia de la unanimidad que sigue presente hoy en día en el procedimiento ordinario el artículo 48 del TUE (párrafos 2 al 5) haga extremadamente difícil las modificaciones sugeridas de los Tratados.[56]
La UE ha ganado un tiempo precioso para avanzar hacia una Unión Política más explícita, en el marco de la puesta en marcha de la Unión Bancaria, Económica y Fiscal, los elementos centrales de la moneda común reformada. No obstante, la situación actual está marcada por la paradoja de que se hace más necesario que nunca este refuerzo del nivel político europeo y tal empresa es más ardua que en otros momentos de la integración, por el auge del populismo, el nacionalismo exacerbado y la dureza de la crisis económica, unidos a las tendencias desintegradoras del llamado “Brexit” y de la crisis migratoria, un contexto general que confluye en una mayor desconfianza hacia la gobernanza de Bruselas.
Las medidas y propuestas para definir los contornos y condiciones de una Unión Política que se han descrito y propuesto permitirían avanzar hacia tal objetivo, en sucesivas fases, despejando las incógnitas sobre el modelo de Unión Política. Al mismo tiempo, se trataría de combinar la puesta en marcha inmediata de iniciativas para mejorar el funcionamiento democrático de la UE con una modificación de los Tratados europeos, de una complejidad política mayor pero que permitiría configurar con más claridad las nuevas reglas del juego.
Las reformas del poder horizontal de la Unión Europea –Comisión, Parlamento, nuevos mecanismos de control sobre las comunidades de expertos, limitaciones a la configuración de la Unión en dos velocidades- estarían acompañadas por una reforma del poder vertical (la distribución de competencias UE-Estados miembros y las decisiones sobre el ejercicio de las mismas), de modo que no se proyectara la imagen de una Unión sin límites materiales en su capacidad de actuación, que aspiraría a sustituir a las democracias nacionales.
La reinvención de la Unión en términos políticos es imprescindible para dejar atrás los efectos negativos de la crisis del euro. Como ha comentado Mark Leonard más que nunca los dirigentes europeos deben tener como punto de partida cómo votan los ciudadanos y cuáles son sus preocupaciones principales.[57] El hilo conductor de todos estos cambios propuestos supone un cambio en el paradigma tradicional de la integración: dejar atrás el elitismo y la justificación por los resultados y formular una nueva narrativa sobre la integración así como un nuevo ideal, “la política y la democracia a nivel europeo”, que guíen los siguientes pasos de la Unión y permita medir de nuevo el progreso en esta gran tarea colectiva.
Resumen: Las reformas introducidas para hacer frente a la crisis del euro deben incluir medidas que configuren una Unión Política limitada y más explícita, que legitimen mejor la puesta en marcha de la Unión Bancaria, Económica y Fiscal. Tal imperativo es más difícil de atender hoy por los gobiernos de la UE debido al contexto creado por las divisiones y tensiones tras el anuncio de “Brexit,” el débil crecimiento económico tras la crisis del euro, la crisis migratoria y las amenazas a la seguridad. Pero el objetivo de una mejor comprensión y aceptación social del proyecto europeo, tras la nueva configuración de su gobierno económico, es esencial para seguir avanzando en la integración.
Esta reflexión propone combinar la puesta en marcha inmediata de iniciativas para mejorar el funcionamiento más democrático de la UE con una modificación de los Tratados europeos, una operación de una complejidad política mayor pero que permitiría configurar con más claridad las nuevas reglas del juego. Las reformas del llamado “poder horizontal” de la Unión Europea –Comisión, Parlamento, nuevos mecanismos de control sobre las comunidades de expertos, limitaciones a la configuración de la Unión en dos velocidades- estarían acompañadas por una reforma del “poder vertical” (la distribución de competencias UE-Estados miembros y las decisiones sobre el ejercicio de las mismas), de modo que no evitase proyectar la imagen de una Unión sin límites materiales en su capacidad de actuación que vaciase de contenido a las democracias nacionales.
Palabras clave: Unión Política, reforma institucional, Unión Económica y Monetaria / Political Union, Institutional reform, Economic and Monetary Union.
Abstract: The different reforms introduced to deal with the euro crisis should include measures to move towards a limited and more explicit political Union, in order to give legitimacy to the Banking, Economic and Fiscal Unions in process. Such goal has become more difficult to attain today because of the context created by divisions and tensions following the announcement of "Brexit," weak economic growth following the euro crisis, migration crisis and threats to security. But the objective of increasing the social acceptance of the European project, following the new configuration of its economic government, is essential for further progress in integration.
This article proposes to combine the short-term implementation of initiatives to improve the more democratic operation of the EU with a modification of the EU Treaties, an operation of high political complexity but needed to allow a clearer definition of the new rules of the game. It describes first reforms of the so-called "horizontal power" of the European Union – on the Commission, the Parliament, new control mechanisms over the communities of experts, limitations on the configuration of the EU in two speeds – and secondly advocates for a reform of "vertical power", the allocation of EU-Member State competences and the mechanisms to decide on the necessity to act at the EU level. Only such combination of horizontal and vertical reforms would lead to a Union with stronger democratic credentials that avoids projecting the damaging image of a European polity without material limits in its ability to act that continuously weakens national democracies.
Key words: Decree-law, enabling clause, extraordinary and urgent need.
Recibido: 11 de mayo de 2016
Aceptado: 11 de diciembre de 2016
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[1] Cfr. los informes “Un Plan Director para una UEM profunda y auténtica. Apertura de un debate europeo”, Comunicación de la Comisión de 30 de noviembre de 2012 COM (2012) 777 final/2 y el Informe de Presidentes “Hacia una auténtica UEM”, Consejo de la Unión Europea, 7 de diciembre 2012, SN 4577/12, Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de octubre de 2012 y Conclusiones del Consejo Europeo de 13 y 14 de diciembre de 2012.
[2] Informe “Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea”, presentado por Jean-Claude Juncker el 22 de junio de 2015, con la participación de los demás presidentes de instituciones de la UE, ésta vez incluido el presidente el Parlamento Europeo, y la presidencia del Eurogrupo, disponible en https://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/5-presidents-report_es.pdf
[3] Cfr. una primera aproximación a este tema en J.M. DE AREILZA, “Unión Política y gobierno económico europeo”, Anuario del euro 2014 , dir. F. Fernández, Fundación de Estudios Financieros y Fundación ICO, 2014, p. 283-303.
[4] Cfr. los informes “Un Plan Director para una UEM profunda y auténtica. Apertura de un debate europeo”, Comunicación de la Comisión de 30 de noviembre de 2012 y el Informe de Presidentes “Hacia una auténtica UEM”, Consejo de la Unión Europea, 7 de diciembre 2012. Asimismo, el informe “Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea”, de Jean-Claude Juncker, 22 de junio de 2015, op. cit.
[5] Cfr. P. DE SCHOUETTE Y S. MICOSSI, “On Political Union in Europe: the changing landscape of decisión-making and political accountability”, CEPS Essay , nº. 4, 2013.
[6] S. HIX, “What is wrong with the European Union and how to fix it”, Polity Press , 2008, p. 180.
[7] Cfr. la explicación de este proceso en J.M. DE AREILZA, Poder y Derecho en la Unión Europea , Thomson Reuters Civitas y Fundación A. Martín Escudero, 2014, p. 217 y ss.
[8] J.H.H. WEILER, “Federalism withouth Constitutionalism: Europe's Sonderweg”, The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union , K. Nicolaidis y R. Howse (eds.) Oxford University Press, 2001, p. 54-73.
[9] K. NICOLAIDIS, “UE: un moment Tocquevillien”, Politique Etrangère , 3,3, 2005.
[10] F. RUBIO LLORENTE, “ El futuro político de Europa : Espacio, fines y método”, Claves de Razón Práctica , nº. 89, 1999, p. 2-9 .
[11] Cfr. Declaración y Hoja de Ruta de Bratislava de 16 de septiembre 2016
[12] J. TORREBLANCA Y J.M. DE AREILZA, “Spain's salvation in the euro”, The New Political Geogphy of Europe , ECFR, Londres, 2012, p. 71-77.
[13] L. TSOUKALIS, “The Shattering of Illussions –And What Next?”, Journal of Common Market Studies , 49, 2011, p. 19
[14] Las normas contenidas en los dos reglamentos del llamado Two Pack , otorgan verdadero poder a la Comisión para establecer recomendaciones y condicionar la elaboración de los presupuestos nacionales. Asimismo, crean un marco jurídico permanente para la asistencia a los Estados miembros en dificultades financieras, cfr. Reglamento (UE) número 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisio´n econo´mica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades y Reglamento (UE) número 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 , sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro
[15] Los dos principales instrumentos de este paquete legislativo fueron el Reglamento (UE) número 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre el establecimiento de medidas de refuerzo para corregir desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona euro y Reglamento (UE) número 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, para prevenir y corregir desequilibrios macroeconómicos.
[16] J.M. DE AREILZA, “La Unión Bancaria y la Unión Fiscal en el rediseño del euro”, Revista El Notario , noviembre-diciembre 2012.
[17] Cfr. M. POIARES MADURO, “A New Governance for the European Union and the Euro: Democracy and Justice”, RSCAS Papers 2012/11 , European University Institute, 2012, p.10-16
[18] S. DULLIEN Y J. TORREBLANCA, “What is Political Union?”, Policy Brief, European Council on Foreign Relations , ECFR/70 December 2012, p. 6.
[19] J.M. DE AREILZA, “El principio de subsidiariedad en la construcción de la Unión Europea”, REDC, año 15, nº. 45, Septiembre-Diciembre 1995, p. 53-93.
[20] Discurso de la canciller federal Angela Merkel en la ceremonia de apertura del 61 curso académico del Colegio de Europa, 2 de noviembre, 2010
[21] C. CLOSA, “La gobernanza fiscal y macroeconómica europea y sus limitaciones democráticas”, Revista Aranzadi Unión Europea XXXVIII, 12, 2012, p. 51-65.
[22] R. DEHOUSSE Y P. MAGNETTE, “Institutional Change in the European Union”, en The Institutions of the European Union, Peterson, J.; y Shackleton, M.; (eds.), Oxford University Press. 2006, p. 20 y ss.
[23] D. MURSWIEK, “ECB, ECJ, Democracy and the Federal Constitutional Court: Notes on the Federal Constitutional Court's Referral Order from 14 January 2014”, German Law Journal, vol. 15, 2, 164-165.
[24] Cfr. las dos sentencias principales del Tribunal constitucional alemán sobre el Tratado de la Unión Europea, Maastricht (BVerfGE 89, 155, de 12 de Octubre 1993) y sobre su reforma por el Tratado de Lisboa (BVerfGE 123, 267, de 30 de junio 2009)
[25] K. NICOLAIDIS, “The Federal Vision Beyond the Federal State”, The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, op. cit., p.439.
[26] J. WEILER,“The Constitution of Europe”, Cambridge University Press, 1999, p. 68 y ss.
[27] N. SCICLUNA, “EU Constitutionalism in Flux: Is the Eurozone Crisis Precipitating Centralisation or Diffusion?”, European Law Journal, vol. 18, no. 2, 2012, p. 501.
[28] J.M. DE AREILZA, “Poder y Derecho en la Unión Europea”, op.cit, p. 124
[29] K. LENAERTS, “EMU and the EU's Constitutional Framework”, European Law Review, vol 39, 6, 2014, p. 753.
[30] J. M. DURAO BARROSO, The Political Implications of European Economic Integration”, European Commission, DG Education and Culture, Publications Office, 2014, p. 10.
[31] J. TORREBLANCA Y J.M. DE AREILZA, “Spain's salvation in the euro”, op. cit., p. 76.
[32] M. POIARES MADURO, “A New Governance for the European Union and the Euro: Democracy and Justice”, op. cit. P. 18.
[33] F.W. SCHARPF, “Legitimacy Intermediation in the Multilevel European Polity and Its Collapse in the Euro Crisis” MPIfG Discussion Paper, 12/6, 2012.
[34] J. WEILER ,“Europe in crisis”, op. cit., p. 256.
[35] “Un Plan Director para una UEM profunda y auténtica. Apertura de un debate europeo”, Comunicación de la Comisión de 30 de noviembre de 2012 COM (2012) 777 final/2.
[36] Informe de Presidentes “Hacia una auténtica UEM”, Consejo de la Unión Europea, 7 de diciembre 2012, SN 4577/12, así como las Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de octubre de 2012 y Conclusiones del Consejo Europeo de 13 y 14 de diciembre de 2012.
[37] Ibíd. p 20.
[38] Ibíd. p 22.
[39] P. LINDSETH,“The Eurozone Crisis, Institutional Change and Political Union” en Allen, F.; Carletti, E.; Gray, J. (eds.), “Political, Fiscal and Banking Union in the Eurozone?”, European University Institute, Florence and Wharton Financial Institutions Center, FIC Press, 2013.
[40] J. TORREBLANCA, “¿Quién gobierna en Europa? Reconstruir la democracia, recuperar a la ciudadanía”, Ed. Catarata, 2014.
[41] M. ORTEGA,“La Comisión Europea y el gobierno de la Unión”, Fundación Centro de Estudios Internacionales, Marcial Pons, 2012, p. 114 y ss.
[42] Cfr. el detallado análisis de cómo se negoció una interpretación amplia del texto del artículo 17.7 del TUE, con el fin de que el Parlamento europeo en tras los comicios europeos de mayo de 2014, pudiera designar por primera vez al nuevo Presidente de la Comisión, a pesar de las resistencias del Consejo Europeo, en N. PEÑALVER Y J. PRIESTLEY, “The Making of a European President”, Palgrave Macmillan, 2015.
[43] Cfr. la propuesta en este mismo sentido, encaminada a fortalecer el poder ejecutivo del Presidente de la Comisión de Y. BERTONCINI Y A. VITORINO, “The Commission Reform: between efficiency and legitimacy”, Policy Paper 115, Notre Europe- Jacques Delors Institute, July 2014, p.14.
[44] Cfr. las sentencias del tribunal constitucional alemán sobre el Tratado de Maastricht (BVerfGE 89, 155, de 12 de Octubre 1993) y sbre el Tratado de Lisboa (BVerfGE 123, 267, de 30 de junio 2009).
[45] Cfr. las resistencias del Parlamento Europeo a tratar en pie de igualdad a los parlamentos nacionales a la hora de abordar cuestiones europeas relacionadas con el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria bien patente en el Informe de la Cámara “Report on constitutional problems of a multitier governance in the European Union” (2012/2078 (INI)), European Parliament, Committee on Constitutional Affairs, Rapporteurs: R. GUALTERI Y R. TRZASKOWSKI, November 7, 2013.
[46] Cfr. el estudio sobre el impacto de la co-decisión del Parlamento Europeo en los últimos veinte años sobre el equilibrio institucional y el fortalecimiento de la democracia en la UE de C. BURNS, A. RASMUSSEN Y C. REH, “Legislative codecisión and its impacto n the political system of the European Union”, Journal of European Public Policy, vol. 20, 7, 2013.
[47] J. WEILER, U. HALTERN, F. MAYER, "European Democracy and its Critics; Five Uneasy Pieces", Harvard Jean Monnet Working Paper, 1/95 y J.M. DE AREILZA., “The Dual Character of the EC's Dual Supranationalism –Revisited”, Harvard Jean Monnet Working Paper, 2/95.
[48] J.A. FUENTETAJA, “Derecho Administrativo Europeo”, Civitas UNED, 2014, p. 82 y ss.
[49] J.C. PIRIS, “The future of Europe: towards a two-speed European Union?”, Cambridge University Press, 2011, p. 6.
[50] F. FERNANDEZ, “Anuario del Euro 2014”, dir. F. Fernández, Fundación de Estudios Financieros y Fundación ICO, 2014, p. 34.
[51] K. DERVIS, “Visions for Europe: Democratic Legitimacy and EU Institutions”, en Europe's Crisis, Europe's Future, K. Dervis & J. Mistral (eds.), Brookings Institution Press, 2014, p. 185
[52] J. WEILER, “Dialogical Epilogue”, en The Worlds of European Constitutionalism, J. Weiler, G. De Búrca (eds.), Cambridge University Press, 2012, p. 269.
[53] E. CHITI & P. G. TEXEIRA, “The Constitutional Implications of the European Responses to the Financial and Public Debt Crisis” Common Market Law Review, vo. 50, 2, 2013, p. 705.
[54] G. LA MALFA, “The Euro: Hopes Betrayed”, Aspenia Review, Aspen Institute Italia, vol. 67, 2015, 197-214.
[55] J.M. BENEYTO “Unidad y Flexibilidad en el futuro de la Unión Europea”, Biblioteca Nueva e Instituto Universitario de Estudios Europeos Universidad CEU San Pablo, 2010.
[56] B. BECERRIL, “Proposals for the future of Europe: The road to an Economic and Political Union”, University Institute for European Studies, San Pablo CEU University, CEU Ediciones, 2014.
[57] M. LEONARD, “Introduction, The New Political Geography of Europe”, N. Walton y J. Zielonka (eds.), European Council on Foreign Relations , ECFR, Londres, 2012.
