"ReDCE núm. 27. Enero-Junio de 2017"
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La lucha contra el terrorismo, como toda política que pretende reprimir las alteraciones del orden público, conduce necesariamente a disminuir el ámbito de los derechos fundamentales. Para que esta restricción no sea percibida como una violación de los derechos fundamentales, la doctrina suele recurrir a la imagen de la balanza. De un lado se sitúa la seguridad, y de otro la protección de los derechos fundamentales. Toda restricción de los derechos fundamentales es considerada como justa y equilibrada si es proporcional a la amenaza sobre la seguridad.
A la luz de los hechos, no se puede negar que Francia es objeto de una amenaza terrorista constante, que se ha ido acrecentando desde el año 2015. En efecto, el año 2015 empezó tristemente con un ataque terrorista el 7 de enero en la redacción del periódico satírico Charlie Hebdo. Los hermanos Chérif y Saïd Kouachi asesinaron aquel día a doce personas e hirieron a once. Dos días después, otro terrorista (Amedy Coulibaly) mata a una policía municipal y cuatro clientes de un supermercado a los que había secuestrado. Estos ataques, que tuvieron una resonancia mundial, desgraciadamente no fueron los únicos que ensangrentaron ese año, ya que lo peor estaba por venir. La noche del 13 noviembre de 2015, varios ataques se efectuaron en la región parisina. Tuvieron en particular por objetivo el estadio de Seine-Saint-Denis, las terrazas de cafés y de restaurantes de dos distritos parisinos y la sala Bataclan, provocando ciento treinta muertos y más de cuatrocientos heridos. Desde entonces, Francia ha sufrido otros ataques. El 13 de junio de 2016, dos policías son asesinados en su propia casa. El autor de este ataque, Larossi Abballa, reivindicó su acción en nombre del Estado islámico. El 14 de julio de 2016 en Niza, Mohamed Lahouaiej-Bouhlel lanza un camión de gran tonelaje contra el público que se había reunido para disfrutar de los fuegos artificiales de la Fiesta nacional, provocando la muerte de ochenta y cuatro personas. El 26 de julio de 2016, un sacerdote es asesinado en Saint-Etienne de Rouvray. Y el 3 de febrero de 2017, una patrulla militar emplazada en el carrusel del Louvre es atacada con un machete. Por lo tanto, los ataques terroristas son constantes en Francia desde el año 2015. Cabría pensar, así, que la necesidad de incrementar la seguridad justificaría debilitar la protección de los derechos fundamentales.
Aunque atractiva y muy visual, la imagen de la balanza es en realidad extremadamente engañosa. Lejos de funcionar sobre un simple sistema de pesos y de equilibrios, la protección de los derechos fundamentales se apoya en una serie de presupuestos y de procedimientos que no son contabilizados en esta balanza. Por ejemplo, ciertos derechos fundamentales no pueden estar en los platillos, como es el caso de la prohibición de la tortura; cualquiera que sea el peligro o el riesgo en la seguridad pública, no puede ser objeto de una negociación. Además, los derechos fundamentales integran una serie de elementos que, si bien no suponen una protección directa de los derechos fundamentales, constituyen una garantía indirecta de los mismos. Es, por ejemplo, el caso del reparto de competencias entre el juez administrativo y el juez judicial (un elemento crucial en el ordenamiento jurídico francés, su summa divisio). En efecto, ciertas limitaciones de las libertades son consideradas como más justas si son acordadas judicialmente e incluso exigen un procedimiento jurisdiccional específico. Por ello, es importante depurar el análisis y analizar el conjunto de los elementos que protegen directa e indirectamente los derechos fundamentales con el fin de hacer una evaluación más precisa del estado de los derechos en Francia desde los atentados de 2015.
En rigor, tal análisis debería integrar y revisar la totalidad de las medidas contra el terrorismo emprendidas en Francia y en Europa. No obstante, debido a su amplitud y a su diversidad, no será posible llevar a cabo en estas páginas un estudio exhaustivo de las mismas. Así las cosas, hemos optado por orientar el ensayo en exclusiva sobre el estado de emergencia[1]. Esta reducción del objeto puede justificarse por diversas razones. En primer lugar, el estado de emergencia es un dispositivo extremadamente revelador en términos políticos y solo raramente ha sido decretado en Francia, lo que lo convierte en un objeto de análisis particularmente interesante. En segundo lugar, presenta la ventaja de ser fácilmente identificable desde una perspectiva temporal ya que tiene una fecha inicial precisa, a saber el 14 de noviembre de 2015 a las cero horas. No ocurre tal cosa con la política general de lucha contra el terrorismo, puesto que su comienzo es difícil de determinar con exactitud. Por último, el estado de emergencia presenta un último interés para el investigador: se trata de una lista limitada de medidas, lo que nos permite un estudio exhaustivo de ellas.
Una vez hecha esta precisión, este trabajo tiene como objetivo interrogarse sobre el alcance de la restricción de los derechos fundamentales en Francia desde la instauración del estado de emergencia para hacer frente a los atentados de 2015. Para simplificar el análisis, está dividido en dos partes. La primera se dedica a examinar el régimen francés del estado de emergencia y su impacto directo sobre los derechos fundamentales. Una segunda parte estará focalizada en el análisis de las incidencias del estado de emergencia sobre el reparto de los poderes del Estado y, por tanto, en el impacto de esta reorganización silenciosa de los poderes sobre los derechos fundamentales.
El 13 de noviembre de 2015, y mientras que los atentados siguen ocurriendo en París, el Presidente François Hollande toma públicamente la palabra y anuncia que el estado de emergencia será instaurado a partir de medianoche sobre todo el territorio francés metropolitano. Antes de medir el impacto potencial y real de este régimen de excepción sobre los derechos fundamentales, es importante describir este mecanismo y ponerlo en perspectiva con el resto de los regímenes de excepción que existen en derecho francés.
1.1. El mecanismo del estado de emergencia en derecho francés.
El estado de emergencia es un régimen de excepción, es decir, un régimen temporal que pretende adaptar las reglas habituales (procedimiento, competencia, etc.) con el fin de responder a una crisis. Cada estado es libre de crear o de prever regímenes de excepción y cada estado es también libre de crear diversos tipos de regímenes, con las adaptaciones correspondientes, según los tipos de crisis que justifiquen su establecimiento. Desde este punto de vista, Francia es relativamente precavida ya que existen tres regímenes de excepción diferentes en derecho positivo francés.
1.1.a. Los otros regímenes de excepción consagrados por el derecho constitucional francés.
En Francia, la previsión de regímenes de excepción en la Constitución es una tradición republicana. El artículo 92 de la Constitución del 13 de diciembre de 1799 ya preveía la posibilidad de “suspender el imperio de la Constitución” en caso de “rebelión a mano armada, o de perturbaciones que amenazaran la seguridad del Estado”. La Constitución, adoptada el 4 de octubre de 1958 y hoy vigente, prevé dos regímenes de excepción en sus artículos 16 y 36, que no se refieren al estado de emergencia.
1.1.a.1. El régimen de excepción del artículo 16 de la Constitución: los plenos poderes presidenciales.
El artículo 16 de la Constitución, que configura el mecanismo que con más intensidad suspende el sistema constitucional, puede ser utilizado si se dan dos condiciones acumulativas. En primer lugar, debe existir una amenaza grave e inmediata a las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad del territorio o la ejecución de los acuerdos internacionales. En segundo lugar, el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales debe verse interrumpido. Estas condiciones, que parecen limitar el recurso a este artículo únicamente en caso de crisis mayor, son aparentemente exigentes y restrictivas. Pero, la verificación de estas condiciones se deja a la sola apreciación del Presidente de la República. El artículo 16 de la Constitución estipula que el Presidente debe consultar previamente al Primer ministro, a los Presidentes de las Asambleas así como al Consejo Constitucional, antes de poner en marcha el mecanismo, pero la exigencia se limita a una simple consulta[2].
Una vez que el mecanismo se ha puesto en marcha, la Constitución habilita al Presidente de la República para que adopte cuantas medidas sean exigidas por las circunstancias, medidas que han de estar “inspiradas por la voluntad de garantizar a los poderes públicos constitucionales, en el menor plazo, los medios para cumplir su misión”[3]. Aunque la redacción no sea necesariamente límpida, el régimen que resulta del artículo 16 de la Constitución permite concretamente atribuir la totalidad de los poderes legislativos y reglamentarios al Jefe del Estado. La aplicación de este artículo conduce así a una situación en la cual el reparto de los poderes es totalmente modificado y se hace posible la suspensión de las libertades constitucionales, a partir del momento en que tienen por objeto esencial y único, la restauración del orden público. Esta concentración de poderes solo se ve atenuada por la obligación de consultar al Consejo constitucional respecto a estas medidas y la prohibición de reformar la Constitución o de disolver la Asamblea Nacional durante este período.
El régimen del artículo 16 también se caracteriza por el hecho de que no prevé ningún mecanismo de prórroga ni procedimiento para forzar su fin, ya que su duración queda enteramente a la libre apreciación del Presidente de la República. Para conjurar los eventuales riesgos del Presidente de la República en el uso de estas facultades, se aprobó en 2008 una reforma del texto inicial del artículo 16[4]. Tras ella, transcurridos treinta días de aplicación, el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Senado, sesenta diputados o sesenta senadores pueden incoar una acción ante el Consejo constitucional para que verifique si todavía se dan las condiciones de activación; este control es automático después de sesenta días de ejercicio. Anotaremos, sin embargo, que el Consejo constitucional sólo emite un dictamen consultivo, así que no puede él mismo poner fin a la aplicación de este artículo 16.
Desde 1958 hasta el día de hoy, solo ha habido un supuesto de aplicación de este artículo: se produjo el 23 de abril de 1961, a consecuencia de un alzamiento de generales franceses en Argel. El Consejo constitucional emitió un dictamen favorable ya que un ministro y un delegado general del Gobierno en Argelia habían sido detenidos por miembros de la Organización del Ejército Secreto (O.A.S.), lo que implicaba una amenaza sobre las instituciones y una interrupción del funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales[5]. Sin embargo, observado retrospectivamente, la duración de la aplicación del artículo 16 fue “excesiva”[6], ya que se aplicó hasta el 29 de septiembre, es decir, en fecha posterior a aquella en la que los poderes públicos volvieron a actuar de forma regular.
1.1.a.2. El régimen de excepción del artículo 36 de la Constitución: el estado de sitio.
El artículo 36 de la Constitución consagra otro régimen de excepción, bien conocido en el derecho constitucional extranjero: el estado de sitio. Este régimen, que permite concentrar las potestades de mantenimiento del orden y de policía en las manos de las autoridades militares, está muy poco definido por la Constitución, y encuentra su desarrollo en el Código de defensa. Según el artículo L. 2121-1 de este Código, el estado de sitio puede ser instaurado sólo en caso de peligro inminente provocado por una guerra extranjera o una insurrección a mano armada.
La Constitución precisa, no obstante, algunos elementos de procedimiento para su activación. En efecto, indica que el estado de sitio sólo puede ser instaurado por decreto en Consejo de ministros. Esta indicación marca una diferencia importante en comparación con el mecanismo precedente, ya que aquí su establecimiento necesariamente debe resultar de una decisión colectiva de la totalidad del poder ejecutivo en la medida en que el conjunto de los ministros, incluido el Primer ministro, forman el Consejo de ministros y que este Consejo es presidido por el Jefe de Estado[7]. Además, el artículo 36 indica claramente que toda prórroga del estado de sitio más allá de doce días puede ser autorizada sólo por el Parlamento, lo que disminuye teóricamente los riesgos de utilización abusiva.
En cuanto a las medidas que pueden ser tomadas durante este régimen de excepción, la Constitución guarda silencio. El Código de la defensa sí nos aporta más datos. Según el artículo L. 2121-3, se pueden crear jurisdicciones militares. El artículo L. 2121-7 precisa que las autoridades militares tienen competencia para ordenar registros domiciliarios de día y de noche, de desplazar a toda persona que ha sido objeto de una condena penal definitiva y a quienes no tienen su domicilio en los lugares sometidos al estado de sitio, de ordenar la entrega de armas y municiones, o de prohibir las publicaciones y las reuniones que amenazan el orden público.
Este régimen, ha sido aplicado repetidas veces en la historia constitucional francesa (como durante la “Comuna de Paris” en 1871 o en cada guerra mundial), pero jamás, por el momento, se ha instaurado bajo la Quinta República.
1.1.b. El estado de emergencia comparado con el resto de los regímenes de excepción.
A diferencia de los regímenes precedentes, el estado de emergencia no es mencionado por la Constitución. Su base jurídica está contenida en una ley, la de 3 de abril de 1955[8]. Aunque el estado de emergencia presenta numerosas similitudes con los regímenes precedentes de excepción, cuenta también con características propias.
1.1.b.1. Las particularidades procesales del estado de emergencia.
Para hacer frente a insurrecciones llevadas a cabo por el Frente de Liberación Nacional (F.L.N.) en Argelia, el Gobierno francés decidió crear por ley un régimen particularmente flexible que permitiese adaptar la utilización de los poderes de la policía[9]. Según esta ley, el estado de emergencia puede ser instaurado, sobre todo o parte del territorio, en caso de “peligro inminente que resulte de lesiones graves del orden público” o de “calamidades públicas”. Estas condiciones son más amplias y más vagas que las exigidas en los regímenes ya descritos[10]. El fin era precisamente englobar una gran diversidad de supuestos. De hecho, el estado de emergencia ha sido instaurado en contextos muy diferentes: para responder a insurrecciones independentistas en Argelia en 1955, a un alzamiento militar en Argelia en 1961, a levantamientos en Nueva Caledonia en 1985 o altercados urbanos en 2005[11].
El procedimiento de activación y sus modalidades de prórroga son, en cambio, bastante comparables a las del estado de sitio. En este caso, la potestad de decidirlo también corresponde al Consejo de Ministros a través de un decreto, y la prórroga de su vigencia más allá de doce días debe ser autorizada por ley. El fin del estado de emergencia puede ser determinado por el Parlamento, pero el poder ejecutivo también es libre de ponerle término por un decreto en Consejo de ministros antes de la fecha fijada por el Parlamento.
Sin embargo, cabe subrayar que este procedimiento (idéntico al del estado de sitio) sólo fue instaurado en 1960, a través de una ordenanza que modifica la ley sobre el estado de emergencia[12]. Inicialmente, la ley de 3 de abril de 1955 preveía que el estado de emergencia podía ser declarado sólo por ley, dejando totalmente al Parlamento el poder de apreciación y de decisión en la materia. El cambio de procedimiento condujo a difuminar un poco esta especificidad procesal del estado de emergencia, aunque permanecen algunas pequeñas particularidades. El artículo 4 de la ley precisa dos casos de caducidad del estado de emergencia: “al final de un plazo de quince días hábiles según la fecha de dimisión del Gobierno o de la disolución de la Asamblea Nacional”.
1.1.b.2. La diversidad de las medidas que pueden ser tomadas en el marco del estado de emergencia.
Según la ley de 3 de abril de 1955, el estado de emergencia supone la extensión de la competencia de las autoridades de policía (principalmente la de los prefectos y del Ministro del Interior), permitiéndose severas restricciones sobre las libertades colectivas e individuales. Este incremento de los poderes de las autoridades de policía conduce por lo tanto a distinguirlo claramente del estado de sitio, y de hecho el Código de la defensa prevé muy explícitamente que el estado de sitio y el estado de emergencia no han de ser utilizados simultáneamente (art. L. 2131-1 del Código de la defensa). La ley de 3 de abril de 1955 establece una lista exhaustiva de las medidas que pueden ser adoptadas una vez declarado el estado de emergencia. El artículo 5 de la ley indica que los prefectos pueden adoptar las medidas siguientes: interdicciones de circulación de las personas y de los vehículos en ciertos lugares y a ciertas horas; previsión de zonas de protección o de seguridad que permitan regular la estancia de las personas; o prohibir la permanencia en un lugar de toda persona que intente dificultar, de cualquiera manera, la acción de los poderes públicos.
Por su parte, el Ministro del Interior, según el artículo 6 de la ley del 3 de abril de 1955, tiene conferida la competencia para poner bajo arresto domiciliario a toda persona sobre la que recaigan “razones serias para pensar que su comportamiento constituye una amenaza para la seguridad y el orden público”.
Además, se pueden tomar otra serie de medidas, bien por el Ministro del Interior, bien por los prefectos, como el cierre provisional de las salas de espectáculos, los establecimiento que despachen bebidas y los lugares de reunión de toda naturaleza, en particular lugares de culto (art. 8 §1); la interdicción de reuniones, cortejos, desfiles o concentraciones (art. 8 §2 y 3); el establecimiento de controles de identidad y de registros de vehículos (art. 8-1); la entrega de armas y de municiones (art. 9), requisas (art. 10), o registros administrativos del domicilio de día y de noche (art. 11).
Cabe señalar que esta lista ha sido modificada desde la entrada en vigor del estado de emergencia en noviembre de 2015. En efecto, la primera ley de prórroga del estado de emergencia del 20 de noviembre de 2015[13] ha suprimido ciertas medidas que existían inicialmente, como el control de la prensa, pero al mismo tiempo ha añadido otras como la posibilidad de disolver, por decreto del Consejo de ministros, asociaciones o grupos de personas que “implicados en la comisión de actos que lesionen gravemente el orden público o cuyas actividades propicien esta comisión o inciten a ello”. Igualmente, el Ministro del Interior puede desde 2015 “adoptar cualquier medida para asegurar la interrupción de todo servicio de comunicación en línea que suponga la comisión de actos de terrorismo o la apología de los mismos”.
El conjunto de las medidas habilitadas en el marco del estado de emergencia es a la vez vasto y exhaustivo. En efecto, el estado de emergencia es un régimen que permite adoptar más medidas que el estado de sitio pero es una lista cerrada. Así, las autoridades de policía no disponen de un cheque en blanco comparable al del artículo 16 de la Constitución. Procede ahora analizar más en detalle la aplicación concreta de este régimen desde el año 2015.
1.2. La ejecución del estado de emergencia desde el 14 de noviembre de 2015.
El estado de emergencia en vigor desde hace más de un año en Francia es distinto de los precedentes. La diferencia descansa tanto en las razones de su instauración y de su duración, en las medidas tomadas en este marco para restaurar el orden así como o en la utilización desvirtuada que se ha hecho de las medidas, lo que nos conduce a hacer un balance negativo desde la perspectiva de la protección de los derechos fundamentales.
1.2.a. La declaración y sus prórrogas.
El 13 de noviembre de 2015, una vez informado de la importancia de los ataques, el Presidente de la República reúne al Consejo de Ministros en sesión extraordinaria. El decreto n°2015-1475[14] declara el estado de emergencia a partir del 14 de noviembre de 2015 a las cero horas sobre el territorio metropolitano francés y Córcega[15].
1.2.a.1. La legalidad de su instauración.
El Decreto no explicó las razones por las cuáles el estado de emergencia fue instaurado[16], pero en la comparecencia pública previa, el Presidente de la República lo relacionó con los atentados. Es, por tanto, la primera ocasión en la que se declara el estado de emergencia para responder al terrorismo.
Cabe entonces preguntarse sobre la adecuación de los hechos a las condiciones exigidas para activar el estado de emergencia. La ley requiere la acreditación de un “peligro inminente que resulte de lesiones graves al orden público”. Es indiscutible que los atentados del 13 de noviembre, debido al número de muertos y heridos, constituyeron graves alteraciones del orden público. Además, puesto que no se sabía aún si otros atentados iban a ser cometidos, el peligro era en este momento preciso, inminente. En definitiva, a causa del carácter genérico de las condiciones de instauración y de la gravedad de los actos, el recurso al estado de emergencia la noche del 13 de noviembre parece completamente ajustado a la legalidad.
Cabe subrayar este punto, puesto que los otros dos regímenes de excepción previstos por la Constitución no hubieran podido ser activados aquella noche. En efecto, el artículo 16 exige una interrupción del funcionamiento regular de los poderes públicos, lo que no era el caso el 13 de noviembre de 2015. El estado de sitio alude a una guerra extranjera o una insurrección a mano armada, circunstancias que no se dieron con esos ataques. Así, el estado de emergencia era el único régimen de excepción adecuado a la naturaleza de los hechos.
1.2.a.2. La sucesión de prórrogas.
De acuerdo con la ley de 3 de abril de 1955, sólo una ley puede permitir la prórroga del estado de emergencia más allá de doce días. La primera ley que prorrogó el estado de emergencia fue adoptada el 20 de noviembre de 2015[17] y su duración fue de tres meses. Considerando que la amenaza terrorista se mantenía a un nivel muy elevado, una nueva ley se aprobó el 19 de febrero de 2016[18] para prolongar tres meses más la aplicación del estado de emergencia. Pero la ley de prórroga del 20 de mayo de 2016 es claramente preventiva[19]; en efecto, como se indica en la exposición de motivos, esta ley fue adoptada con el fin de facilitar la seguridad de dos grandes acontecimientos deportivos durante el verano de 2016, a saber la Eurocopa de fútbol y el Tour de Francia[20]. La mención de estos dos acontecimientos específicos, así como la duración más reducida de la prórroga (de dos meses esta vez) hacía pensar que el fin del estado de emergencia ya se acercaba. No obstante, el atentado de Niza del 14 de julio de 2016, que tuvo lugar en los últimos días de esta prórroga justificó una renovación. El 21 de julio de 2016, una nueva ley fue adoptada permitiendo prorrogar el estado de emergencia cinco meses más[21]. Finalmente, el 19 de diciembre de 2016, el estado de emergencia fue prolongado de nuevo hasta el 15 de julio de 2017[22].
La vigencia temporal del estado de emergencia es una de las más largas en la historia constitucional francesa (en 1961 estuvo en vigor más de dos años), lo que nos lleva a cuestionarnos sobre la utilidad del mecanismo de la prórroga en el marco de atentados terroristas. En efecto, si es innegable que los atentados del 13 de noviembre de 2015 podían justificar la instauración del estado de emergencia, la naturaleza misma de la amenaza terrorista, siempre constante y difícil de ser totalmente erradicada, impide poner un término al estado de emergencia.
Con todo, el estado de emergencia constituye un instrumento poco pertinente frente a la amenaza terrorista. El orden después de los atentados (ya se trate de los atentados de París o los de Niza) fue restaurado muy rápidamente. Asimismo, la identificación de los autores de los ataques y el esclarecimiento de la forma en la que operaron se hicieron con mucha celeridad. Teóricamente y en toda lógica, el estado de emergencia debería haber cesado después de la primera prórroga.
Todas las prórrogas siguientes (excepto la que fue aprobada tras el atentado de Niza) descansan sólo en una pura lógica preventiva cuando la de los regímenes de excepción se funda en una lógica reactiva: se activan porque sobreviene un acontecimiento y el objetivo es permitir la restauración del orden tal y como existía antes del acontecimiento que la motivó. No pudiendo adivinarse un horizonte próximo sin amenaza de atentados, estas prórrogas podrían multiplicarse durante mucho tiempo, perdiéndose así el sentido mismo de un régimen de excepción[23], y provocando sin justificación suficiente restricciones sobre los derechos fundamentales.
1.2.b. Las restricciones de los derechos fundamentales.
En su literalidad, el régimen de excepción previsto en la ley del 3 de abril de 1955 restringe con particular intensidad los derechos fundamentales. Las medidas que contiene son numerosas y variadas; van del registro administrativo del domicilio de día y de noche a la interdicción de residencia, pasando por el arresto domiciliario. Los derechos fundamentales afectados o que pueden ser objeto de restricción son numerosos: libertad individual e inviolabilidad del domicilio, derecho a la vida privada y familiar, libertad de circulación, libertad de culto, derecho a trabajar, libertad de expresión, etc.
Dos elementos debieran teóricamente conjurar los temores y ordenar la aplicación del estado de emergencia. En primer lugar, la ejecución de las medidas ha de venir acompañada de procedimientos que permitan proteger en parte los derechos fundamentales. Segundo, estas restricciones de los derechos fundamentales deberían ser utilizadas en principio sólo con el fin de restaurar el orden y han de estar vinculadas a los acontecimientos que justificaron la declaración del estado de emergencia. Sin embargo, estas premisas no se corresponden con la realidad. En efecto, la aplicación del estado de emergencia desde el 14 de noviembre de 2015 no protegió satisfactoriamente a los derechos fundamentales, provocando así una intervención desproporcionada respecto de la amenaza.
1.2.b.1. Las medidas basadas en la amenaza terrorista.
Algunas cifras permitirán evaluar la acción de los poderes públicos franceses durante el estado de emergencia[24]. Del 14 de noviembre de 2015 al 2 de febrero de 2017, se ordenaron 4229 registros administrativos de domicilios, que dieron lugar aproximadamente a la apertura de 660 procedimientos judiciales; diecinueve salas de espectáculos o lugares de reunión han sido cerrados. En diciembre de 2016, noventa y una personas estaban todavía sometidas a arresto domiciliario, y de ellas, treinta y siete están bajo arresto domiciliario desde hace más de un año. Entre julio de 2016 y diciembre de 2016, más de dos mil medidas de control de identidad, de registros de vehículos o de equipaje han sido ordenados por los prefectos, así como veintiséis prohibiciones de desfiles o cortejos y se delimitaron veinte zonas de protección.
Todas las medidas merecerían un análisis extenso, pero me voy a concentrar en una de las más emblemáticas[25], los arrestos domiciliarios, considerada particularmente útil en el contexto de la lucha contra el terrorismo. Los arrestos domiciliarios consisten en obligar a una persona a que se quede en su residencia durante un cierto número de horas por día. Esta medida puede afectar a cualquier persona “con respecto a la cual existan razones fundadas para pensar que su comportamiento constituye una amenaza para la seguridad y el orden público”, y por lo tanto, en el caso actual, a toda persona que tenga un vínculo directo o indirecto con grupos terroristas o actividades terroristas.
Esta medida que limita el derecho a trabajar, el derecho al respeto a la vida privada y familiar o la libertad de deambulatoria de la persona en cuestión puede además venir acompañada de otras adicionales. La ley del 20 de noviembre de 2015 prevé la vigilancia de la persona bajo arresto domiciliario, la retirada del pasaporte y de los documentos de identidad, o la interdicción de estar en contacto con ciertas personas. El arresto puede reforzarse con una vigilancia electrónica móvil para los que anteriormente hayan sido condenados por terrorismo. Además, desde la ley de prórroga del estado de emergencia de 21 de julio de 2016, los arrestos domiciliarios también pueden suponer la prohibición de salir del territorio. Todas estas medidas accesorias agravan la intervención sobre los derechos fundamentales.
La ley del 3 de abril de 1955, tal como ha sido modificada, contempla sin embargo algunos límites a los arrestos domiciliarios. No pueden exceder de doce horas al día. Además, las personas concernidas deben poder residir en una zona urbana o en las cercanías inmediatas de una zona urbana. La ley también prohíbe la creación de campos de personas sometidas a arresto domiciliario. El texto legislativo precisa también que la decisión de arresto domiciliario de una persona debe necesariamente ser renovada en cada prórroga del estado de emergencia para continuar produciendo sus efectos. Esta medida es útil porque el fin de un período de prórroga debe permitir a la autoridad administrativa evaluar la situación y la peligrosidad de la persona concernida y formular nuevos argumentos para justificar su arresto domiciliario. Asimismo, la ley precisa que a partir de la declaración del estado de emergencia y durante toda su duración, la misma persona no puede ser sometida a un arresto domiciliario durante un período que supere los doce meses. Si la autoridad administrativa considera necesario extenderlo, debe requerirlo al Consejo de Estado; esta autorización de prolongación no puede exceder más de tres meses. Tal límite temporal permite así evitar arrestos domiciliarios indefinidos y constituye una forma de atemperar los efectos de las continuas prórrogas del estado de emergencia.
A pesar de este marco, los arrestos domiciliarios siguen siendo medidas particularmente restrictivas de los derechos fundamentales. Lo son en sí, pero también a causa de la debilidad de las garantías procesales que las rodean. En efecto, la ley únicamente exige que la autoridad civil pruebe que la persona afectada tuvo un comportamiento que constituye “una amenaza para la seguridad y el orden público”. Para demostrarlo, el Ministerio del Interior se apoya esencialmente sobre un tipo de documento llamado “notas blancas” (notes blanches), que son documentos que contienen informaciones proporcionadas por los servicios de inteligencia[26]. A causa del carácter sensible de estas cuestiones, estas “notas blancas”, no contienen la totalidad de la información de que se dispone. No obstante, los jueces competentes para controlar la legalidad de los arrestos domiciliarios admitieron que se recurriera a estas "notas blancas". Tal ausencia de transparencia es extremadamente perjudicial, no sólo para la persona sometida a un arresto domiciliario, sino también para el juez que debe apreciar la legalidad del acto con datos limitados. Y es que no es descabellado dudar de las informaciones suministradas por los servicios de inteligencia. Por ejemplo, el 22 de enero de 2016, el Consejo de Estado comprobó que los elementos suministrados por el Ministro del Interior eran falsos y decidieron entonces, por vez primera, suspender una orden de arresto domiciliario, en cuanto que suponía una restricción grave de la libre circulación[27]. En este caso, el demandante aparecía como miembro de un círculo de influencia islamista radical, algo que fue refutado. Otro de los argumentos formulados por el Ministerio del Interior fue que el demandante había sido acusado en un asunto de tráfico de vehículos. En cambio, el demandante demostró que lo había sido pero únicamente en calidad de testigo y de víctima. Además, la nota blanca subrayaba la presencia del demandante repetidas veces en las cercanías del domicilio de un responsable del periódico Charlie Hebdo, donde había sido observado tomando fotografías, pero pudo demostrar que en realidad telefoneaba a su mujer en modo “altavoz” antes de visitar a su madre que vivía en las cercanías. Esta intervención del Consejo de Estado, que ciertamente supuso el fin para el demandante de una violación de sus derechos, demuestra los riesgos de una confianza ciega en las informaciones comunicadas por el Ministerio del Interior, porque este arresto domiciliario no había sido suspendido en primera instancia y sobre todo porque el trabajo de investigación fue llevado esencialmente por el demandante y sus asesores jurídicos.
Otra decisión del Consejo de Estado en la que también merece la pena reparar es el dictamen sobre juicios sumarios adoptada el 9 de febrero de 2016[28]. En este asunto, el demandante logró aportar elementos que demostraban su buena fe. Frente a la ausencia de pruebas tangibles por parte del Ministerio del Interior, el Consejo de Estado decidió suspender con urgencia el arresto domiciliario. Sin embargo, el Consejo de Estado quiso precisar que si en la fecha en la que dicta la resolución, el arresto domiciliario conllevaba una restricción grave y manifiestamente ilegal de la libre circulación, en cambio, en la fecha de la adopción del arresto domiciliario “podían existir razones serias para pensar que el comportamiento del Sr. C. justificaba esta medida”. Esta precisión tiene su importancia, ya que en el marco de un análisis de fondo, la legalidad de los actos administrativos es apreciada con referencia a la fecha de la adopción de los actos sin considerar la fecha del juicio[29].
Estos dos ejemplos muestran los límites del control judicial de los arrestos domiciliarios; control que existe pero sin una intensidad suficiente, lo que incrementa el riesgo de una restricción excesiva en los derechos y libertades fundamentales.
1.2.b.2. La desviación de poder en el estado de emergencia.
Las medidas adoptadas durante del estado de emergencia no son inocuas desde el punto de vista de los derechos fundamentales. No obstante, los defensores de la imagen de la balanza consideran que tales sacrificios deben ser hechos teniendo en cuenta la amplitud y la gravedad de la amenaza. Pero este argumento pierde todo su peso cuando se constata una utilización desviada de los poderes del estado de emergencia.
Por cierto, como ya ha sido subrayado, el derecho positivo no exige que el poder ejecutivo justifique las razones por las cuales decidió declarar el estado de emergencia. Así, el decreto que lo instaura no menciona las razones de hecho que justifican tal decisión. Además, la legislación relativa al estado de emergencia se distingue por su gran flexibilidad, ya que las medidas, tales como los registros del domicilio o los arrestos domiciliarios pueden ser adoptadas en contra de toda persona que “represente una amenaza al orden público”, sin más explicación. Asimismo, pueden ser prohibidas las reuniones que puedan provocar un desorden. El poder ejecutivo y la administración disponen de una libertad muy grande para utilizar los poderes del estado de emergencia, los cuales habilitan para prevenir las amenazas al orden público que provienen de orígenes diversos o que tienen diversa naturaleza: insurrección, huelga violenta, motines urbanos o atentados terroristas.
Así las cosas, nada prohíbe jurídicamente (en una lectura del derecho positivo actual) que los poderes públicos utilicen las medidas a las que habilita el estado de emergencia para prevenir lesiones o amenazas al orden público, aunque no estén vinculadas a los atentados que han sido cometidos ni de manera general al terrorismo. Pueden, a partir de una interpretación estrictamente literal de los textos, utilizarlas para evitar alteraciones del orden público o amenazas de otro tipo.
Sin embargo, con una interpretación teleológica ligada a su función, es posible cuestionar esta utilización amplia del estado de emergencia. Todo régimen de excepción tiene por única razón la de restaurar el orden inicial y poner fin al desorden que ha justificado su activación. Por ello, utilizar por otras razones los poderes del estado de emergencia, en virtud de la generosidad del texto legal, supone desconocer la razón de ser del estado de emergencia.
Esta aplicación desviada del estado de emergencia se produjo varias veces en Francia desde el 14 de noviembre de 2015. Es incluso posible establecer dos categorías de desviaciones: las medidas que incurren en desviación en sentido estricto, es decir, vinculadas con la noción de terrorismo, pero cuyo uso está alejado de la lógica misma de un régimen de excepción temporal; y las medidas que se podrían calificar de abusivas, referidas a las que no tienen ningún vínculo con la naturaleza de la amenaza que ha justificado la instauración del estado de emergencia.
Dentro de las medidas que incurren en desviación, procede hacer referencia a los registros administrativos de los domicilios, cuya finalidad ha ido evolucionando desde el 14 de noviembre de 2015[30]. Inicialmente, tuvieron por vocación perseguir delitos concretos vinculados al terrorismo. Luego, esta finalidad fue rápidamente reemplazada por otra: desarticular redes terroristas[31]. Pero una vez logrado este objetivo, los registros ya no eran de gran utilidad.[32]. De hecho, la ley de 20 de mayo de 2016 que prorrogaba el estado de emergencia puso fin a los registros administrativos de los domicilios. Sin embargo, en respuesta al atentado de Niza, los registros fueron instaurados de nuevo. Desde entonces, si bien ciertos registros siguen teniendo un vínculo directo con los atentados, la mayoría tienen por objeto la obtención de información. El objetivo de estos registros es trazar los perfiles de los individuos radicalizados y las formas de amenaza. El problema es que el estado de emergencia no es un régimen de excepción pensado para reemplazar la política de información o para apoyar el trabajo de los servicios secretos. El trabajo de información es un trabajo continuo, de largo recorrido, que no puede y no debe ser llevarse a cabo a través de un régimen de excepción como el estado de emergencia.
A pesar de esta desviación de poder, raras son las críticas en Francia a tales prácticas. De manera general, las críticas no son numerosas, y cuando son formuladas se concentran en la utilización más discutible del estado de emergencia, es decir, aquella a la que se puede claramente calificar de abusiva. Bastan dos ejemplos. El más conocido, por su relevancia mediática, es el caso de los arrestos domiciliarios a los que se sometió a activistas ecologistas, durante la COP21 (cumbre sobre el clima organizada en Francia del 30 de noviembre al 12 de diciembre de 2015). El vínculo con la amenaza terrorista aparece aquí bastante lejano[33]. Bien es cierto que la proximidad de la fecha con los atentados podía teóricamente justificar la necesidad de enfocar el esfuerzo de la policía en la restauración del orden y la persecución de los terroristas, pero su aplicación es jurídicamente discutible cuando se usa para combatir una amenaza que no fue la que justificó su instauración. Estos abusos son aún más difíciles de excusar puesto que no se limitaron a las primeras semanas del estado de emergencia. Por ejemplo, el prefecto del departamento del “Pas-de-Calais” (en el norte de Francia) utilizó dos veces sus potestades restrictivas de la libertad de circulación, no en el marco de la política de lucha contra el terrorismo, sino en el de la política migratoria. Creó, por ejemplo, una zona de protección sobre la circunvalación portuaria de Calais para regular la estancia de las personas en virtud de la cual se impedía a los inmigrantes introducirse en vehículos a punto de salir hacia el Reino Unido. Posteriormente volvió a hacer uso de esta potestad el 23 de octubre de 2016 para prohibir el acceso al bosque de Calais (zona donde se habían creado campamentos de migrantes que deseaban atravesar el Canal de La Mancha para ir a Gran Bretaña) durante su desalojo a ciertas categorías de personas, entre las que estaban los abogados de los migrantes. El prefecto decidió dos días más tarde desdecirse de su acto, pero la lesión ya se había consumado.
Así, cuando se analizan las consecuencias directas del estado de emergencia sobre los derechos fundamentales, comprobamos que son de consideración. Pero este impacto es aún más preocupante al añadirse efectos indirectos, que también contribuyen a disminuir, de manera menos visible pero también importante, la protección de los derechos fundamentales en Francia.
La instauración de un régimen de excepción conduce a crear, de forma paralela al derecho común, un régimen especial temporal, que tiene vocación de cesar una vez que la crisis esté resuelta. Podríamos pensar que este régimen excepcional es hermético y que no influye sobre el derecho común, el cual no es modificado de manera duradera por este régimen temporal. De esta forma, aunque el estado de emergencia debilite los derechos fundamentales, este debilitamiento sólo sería temporal y su impacto se limitaría únicamente a las medidas tomadas en el marco de este estado de emergencia. Sin embargo, un estudio más profundo conduce a matizar fuertemente este análisis. Lejos de provocar un debilitamiento localizado y limitado de los derechos fundamentales, la lógica inherente al estado de emergencia, así como la importancia política de la seguridad, han conducido a debilitar las garantías judiciales e institucionales de los derechos fundamentales.
2.1. Un debilitamiento de las garantías jurisdiccionales.
Como se sabe, Francia tiene una relación particular con su justicia. Tradicionalmente desconfiada con respecto a los jueces, éstos no son calificados por la Constitución actual de poder judicial, sino únicamente de “autoridad judicial”, marcando así su inferioridad respecto a los poderes ejecutivo y legislativo. A pesar de esta desconfianza, la justicia en Francia ostenta un papel crucial: la de ser la garante de los derechos fundamentales, un papel que deben cumplir a la vez el juez judicial, el juez administrativo y el juez constitucional, cada uno a su nivel. Sin embargo, lejos de acoplarse a la rigidez de este marco, el estado de emergencia ha conducido de forma paulatina a modificar el control operado por los jueces, limitando su capacidad de asegurar una protección verdaderamente eficaz de los derechos y las libertades.
2.1.a. El impacto del estado de emergencia sobre el reparto de competencias entre el juez administrativo y el juez judicial.
Uno de los principales impactos del estado de emergencia es el que proyecta sobre el reparto de competencias entre los órdenes judiciales. Este reparto es complejo y merecería ulteriores precisiones, pero me voy a concentrar en lo que concierne a los poderes de policía.
2.1.a.1. Una reparto basado sobre la diferencia entre policía administrativa y policía judicial.
Numerosos estudios actuales sobre el estado de emergencia, pero también sobre la lucha contra el terrorismo, en general, se concentran en un punto esencial: la confusión cada vez mayor entre policía administrativa y policía judicial que influye sobre el reparto de las competencias entre juez administrativo y juez judicial[34]. Para comprenderlo, es importante detenerse algunos instantes sobre estas nociones muy importantes en derecho administrativo francés que son la noción de policía administrativa y la de policía judicial. La policía, en derecho francés, es un término que permite remitir de manera general al mantenimiento de la paz civil, del orden interior. La policía es una misión confiada al Estado, competente en virtud de este título para limitar el ejercicio de los derechos fundamentales. En Francia, la policía se divide en dos ramas. La policía administrativa se configura así como la misión que consiste en prevenir las lesiones del orden público. La policía judicial tiene como objetivo, con carácter previo a la instrucción, la comprobación de las violaciones de la ley penal, recabar pruebas y buscar a los autores del ilícito; tras la instrucción tiene encomendada la función de velar por el cumplimiento de todas las medidas dictadas por la jurisdicción instructora. Ésta es la base a partir de la cual se realiza el reparto competencial entre el juez administrativo, considerado como único competente para pronunciarse sobre la legalidad de las medidas de la policía administrativa, y juez judicial, competente para realizar idéntica actuación respecto de las medidas de la policía judicial.
Este reparto, aparentemente bastante límpido, no está exento de excepciones, una de las cuales se contempla en el propio texto constitucional. El artículo 66 de la Constitución, por ejemplo, hace del juez judicial el único garante de la libertad individual. Así, toda medida de policía, incluso administrativa, que atente contra la libertad individual, debería según la Constitución ser de la competencia del juez judicial. En realidad, el reparto de las competencias entre juez administrativo y juez judicial es un equilibrio muy frágil, hoy fuertemente desestabilizado a causa del estado de emergencia.
2.1.a.2. Los cambios de jurisprudencia a favor del juez administrativo.
El estado de emergencia ha tenido como consecuencia el aumento de las competencias del juez administrativo. Este crecimiento parecía inevitable ya que las medidas tomadas en el marco del estado de emergencia son preventivas y se adoptan por autoridades civiles, encargadas de asegurar habitualmente la policía administrativa (el Gobierno y los prefectos). Sin embargo, en tanto que ciertas medidas tienen un impacto sobre la libertad individual, se debería de haber valorado un cierto reparto entre el juez administrativo y el juez judicial. No obstante, el juez administrativo ha experimentado una transformación. En efecto, la ley ha sido modificada repetidas veces para establecer su competencia sobre el control de legalidad de todas las medidas tomadas en el marco del estado de emergencia, incluso las que habrían podido entrar en el campo del artículo 66 de la Constitución.
Frente a estas modificaciones, varias Cuestiones prioritarias de constitucionalidad fueron planteadas al Consejo constitucional con el fin de verificar la licitud de estas disposiciones legales. La primera se refería a los arrestos domiciliarios. El 22 de diciembre de 2015, en su decisión “Sr. Cédric D.”[35], el Consejo constitucional validó esta competencia del juez administrativo esgrimiendo una interpretación extremadamente “sibilina”[36] de lo que constituye una medida privativa de libertad. En efecto, puesto que un arresto domiciliario constituye una limitación de la facultad de deambulatoria, se hubiera podido considerar una medida privativa de libertad, sometida al control del juez judicial. El Consejo constitucional sostuvo otra interpretación, considerando que al limitarse los arrestos domiciliarios a un máximo de doce horas por día, éstos no constituían una medida privativa de libertad, por lo que no habría de aplicarse el artículo 66. Es posible, desde luego, discutir esta interpretación; como lo es criticar sus consecuencias. Por una parte, tal interpretación conduce a minimizar el impacto de los arrestos domiciliarios sobre los derechos fundamentales. Por otra, establece una nueva jurisprudencia que más tarde podrá ser aplicada a otras medidas al margen del estado de emergencia y debilitar las garantías de los titulares de los derechos fundamentales.
La generosa interpretación de la Constitución utilizada para admitir la competencia del juez administrativo también se aprecia en la jurisprudencia del Consejo constitucional relativa a los registros administrativos de los domicilios, que podrían haberse hecho recaer bajo la competencia del juez judicial. En efecto, la inviolabilidad del domicilio se ha incluido tradicionalmente entre las libertades individuales por lo que habría de entrar en el ámbito atribuido al juez judicial. De hecho, esa era la interpretación más coherente con la jurisprudencia del Consejo constitucional previa al estado de emergencia. El juez constitucional exigía sistemáticamente hasta entonces una autorización previa del juez judicial para la realización de los registros[37], incluso los registros administrativos por razones fiscales[38]. No obstante, el Consejo constitucional cambió su jurisprudencia en una sentencia de 19 de febrero de 2016, “Liga de los derechos humanos”[39], estimando que los registros del estado de emergencia no afectaban a la libertad individual en el sentido del artículo 66 de la Constitución y que por ello no era necesaria una autorización judicial previa. Esta singular interpretación de un registro administrativo es en términos prácticos una negación de la realidad. Con el fin de preservar la competencia del juez administrativo, el Consejo constitucional ha llegado a negar la naturaleza misma de un registro domiciliario, dejando así un rastro en su jurisprudencia, que podrá luego justificar, en contextos diferentes y para otras legislaciones, un debilitamiento de la protección de los derechos fundamentales.
Esta preocupación por proteger la competencia del juez administrativo no sería tan inquietante si la acción de este juez contara con las mismas garantías y las mismas capacidades de control que el juez judicial. Sin duda, el juez administrativo sigue siendo un juez independiente, y desde luego, hoy, como lo hizo en el pasado, sigue preservando los derechos fundamentales de los administrados. No obstante, la negativa de confiarles el control de estas medidas a los jueces judiciales, pese al texto de la Constitución y la realidad de los hechos, suscita el interrogante sobre la verdadera capacidad del juez administrativo para ejercer el máximo control de estos actos. La duda está aún más presente cuando se sabe que estos jueces están menos habituados a considerar este tipo de medidas y este género de asuntos. El juez administrativo no es tradicionalmente el juez encargado de apreciar la peligrosidad de presuntos terroristas (lo contrario del juez judicial), tampoco tiene costumbre de interpretar las informaciones dadas por los servicios de inteligencia, ni conoce el funcionamiento de las redes terroristas. Y en lo que concierne a los registros domiciliarios, su control interviene sólo a posteriori, es decir una vez que el registro ya se ha realizado, y no a priori para autorizarlo como es el caso cuando se trata de la competencia del juez judicial. La diferencia de nivel de garantía es aquí palpable[40]. Por ello, confiarle el control de legalidad de estas medidas al juez administrativo constituye en sí un riesgo en la protección de los derechos fundamentales[41].
2.1.b. Las débiles garantías establecidas por el Consejo constitucional.
La jurisprudencia del Consejo constitucional relativa al reparto de competencias entre juez judicial y juez administrativo es en realidad el reflejo de una actitud tradicionalmente conciliadora con respecto al estado de emergencia. Raras en son las ocasiones en las que el Consejo ha censurado algún extremo relativo al estado de emergencia. Esto se debe, al menos parcialmente, a una jurisprudencia inicialmente muy deferente con el poder, tanto en este ámbito como en el relativo al de la lucha contra el terrorismo.
2.1.b.1. Un Consejo constitucional que exige poco con respecto a las legislaciones antiterroristas y sobre el estado de emergencia.
El estado de emergencia ya había marcado la jurisprudencia del Consejo constitucional. Cuando fue aplicado en 1985 en Nueva Caledonia, se planteó un recurso instando al Consejo a que verificara la conformidad de la ley de 1955 con la Constitución. En aquella época (y así fue hasta la reforma constitucional de 2008), el Consejo constitucional sólo podía controlar las leyes que acababan de ser adoptadas por el Parlamento y que iban a ser promulgadas. No podía controlar la constitucionalidad de una ley ya promulgada, como la de 1955. No obstante, en su sentencia, indicó por primera vez que era competente para controlar la constitucionalidad de una ley ya promulgada, siempre y cuando la ley que le había sido sometida a control (aún no promulgada) modificara o completara las disposiciones de la ley anterior. Esta audacia jurisprudencial no alcanzó el fondo del asunto, ya que consideró que la ley sobre el estado de emergencia no era inconstitucional. Por lo tanto, sabiendo que, según el Consejo, la ley de 1955 era conforme con la Constitución, resultaba poco probable que el Consejo constitucional censurase la ley, incluso a través del nuevo procedimiento de constitucionalidad de las leyes promulgadas (la cuestión prioritaria de constitucionalidad).
Esta presunción se ve reforzada por el débil control que en general ha ejercido el Consejo Constitucional sobre la legislación antiterrorista. No procede hacer un resumen completo de la jurisprudencia constitucional en la materia, pero sí, en efecto, subrayar la actitud particularmente indulgente del Consejo[42]. Por ejemplo, la ley de 1986 que estableció una definición bastante amplia del terrorismo no se consideró contraria al principio de legalidad de los delitos y de las penas[43]. Asimismo, la ley sobre los poderes de información de los servicios de inteligencia de 24 de julio de 2015, anterior a la instauración del estado de emergencia pero posterior a los primeros atentados de 2015, fue controlada por el Consejo Constitucional, y no sufrió reproches importantes[44].
Así, el Consejo Constitucional no parecía ser una muralla resistente capaz de controlar las eventuales derivaciones provocadas por el estado de emergencia.
2.1.b.2. La debilidad del alcance de las correcciones planteadas por el Consejo Constitucional desde 2015.
El análisis de la jurisprudencia del Consejo Constitucional confirma en gran parte esta presunción de tolerancia con respecto al estado de emergencia. Desde el año 2015, el Consejo Constitucional únicamente ha recibido peticiones en el marco del control de constitucionalidad a posteriori, es decir a través de cuestiones prioritarias de constitucionalidad. Cabe subrayar este elemento procesal, puesto que en este procedimiento el Consejo limita su control a disposiciones precisas de la ley (y no analiza la integridad del texto) y únicamente respecto a los derechos y las libertades que la Constitución garantiza (es decir, enjuicia solamente una parte de la Constitución).
Así, como se ha señalado anteriormente, el Consejo constitucional ha sido particularmente conciliador, adaptando incluso su jurisprudencia. Sin embargo, algunas decisiones han ejercido un control efectivo. Por ejemplo, recordemos la sentencia ya citada del 19 de febrero de 2016, “Liga de los derechos humanos”[45]. En esta ocasión el Consejo constitucional consideró que los registros domiciliarios bajo el estado de emergencia no eran una vulneración de la inviolabilidad del domicilio, pero entendió también que las nuevas disposiciones de la ley de 1955 que preveían la posibilidad atribuida a la policía de copiar los datos informáticos obtenidos gracias al registro domiciliario eran contrarias a la Constitución. Tal copia fue considerada como una requisa y por lo tanto como una lesión de la inviolabilidad del domicilio. Este reproche realmente solo hacía referencia a un aspecto residual de los registros, ya que se limitaba a la cuestión de las copias de datos informáticos, pero presentaba por lo menos la ventaja de recordar el papel del juez judicial. Sin embargo, este límite fue de escasa utilidad dado que la ley de prórroga del estado de emergencia de 20 de mayo de 2016 puso fin temporalmente a los registros administrativos. Pero en respuesta al atentado de Niza, y como consecuencia de la prolongación del estado de emergencia por un período adicional de cinco meses, los registros administrativos fueron de nuevo autorizados y la cuestión de las copias de los datos informáticos recibió una regulación jurídica nueva. La autoridad administrativa debe pedir la autorización para revisar estos datos copiados al juez de guardia del tribunal administrativo (que debe pronunciarse en 48 horas). Además, son excluidos de la autorización los elementos que no guardan relación con la amenaza que constituye, para la seguridad y el orden público, el comportamiento de la persona concernida. En caso de negativa del juez de guardia del tribunal administrativo, los datos copiados deben ser destruidos.
Algunos meses después, el Consejo constitucional tuvo que examinar una nueva cuestión prioritaria de constitucionalidad. En su sentencia de 2 de diciembre de 2016, “Sr. Raïme A.”[46], estimó que la regulación y el procedimiento no incurrían en inconstitucionalidad porque el legislador no ponderaba de forma irrazonable el derecho al respeto de la vida privada y el objetivo constitucional de protección del orden público. Tampoco se consideró que el legislador desprotegiera el derecho a un recurso judicial efectivo. No obstante, un elemento de la regulación fue objeto de una censura; en concreto el relativo a la ausencia de plazo previsto por el legislador para la destrucción de ciertos datos copiados. Tal reproche, sin embargo, no permite sostener que el Consejo constitucional ejerza un control estricto en materia de derechos fundamentales. En verdad, el reparo se limita a una muy reducida categoría de datos informáticos copiados en registro domiciliario. Además, el Consejo constitucional decidió no dar un efecto inmediato a su sentencia, por considerar que una inconstitucionalidad inmediata conduciría a consecuencias manifiestamente excesivas. Por ello, remite el inicio de sus efectos hasta el uno de marzo de 2017, en una confirmación más de su actitud indulgente.
La protección jurisdiccional, ya se trate del juez administrativo o del juez constitucional, no es inexistente, pero sí muy limitada. Esta ausencia de control máximo es también preocupante cuando va acompañada de un debilitamiento de las garantías institucionales.
2.2. Un debilitamiento de las garantías institucionales.
El estado de emergencia, lejos de ser un simple dispositivo jurídico, es también y sobre todo la expresión de una línea política, según la cual para luchar contra el terrorismo se deben adoptar respuestas excepcionales que exigen una restricción más fuerte de los derechos fundamentales. Asumir esta posición conduce tanto al Parlamento como al Ejecutivo a relegar los mecanismos de los que disponían para proteger de la mejor manera los derechos y libertades fundamentales en este tiempo de crisis.
2.2.a. Un Parlamento claudicante.
Desde que se decretó el estado de emergencia, el Parlamento francés no ha destacado precisamente por controlar con intensidad el estado de emergencia. Ninguna ley de prórroga del estado de emergencia ha sido sometida al Consejo Constitucional para un control de constitucionalidad a priori. Aunque la Constitución le atribuye competencia al Presidente de la Asamblea nacional, al Presidente del Senado y a un grupo de al menos sesenta diputados o sesenta senadores, para interponer un recurso ante Consejo Constitucional con el fin de que verifique la constitucionalidad de una ley antes de su promulgación, ninguno de estos actores ha decidido desde el 14 de noviembre de 2015 utilizar este instrumento. Es cierto que la actitud del Gobierno no fue proclive a ello, ya que el mismo Primer ministro solicitó explícitamente a los parlamentarios que no sometieran esas leyes al Consejo constitucional[47]. Es evidente que esta apelación, particularmente sorprendente en un Estado de derecho, no impedía a los parlamentarios de la oposición, por ejemplo, hacer uso de sus facultades, pero el hecho es que se inhibieron. Tal tipo de actuación, alarmante en sí misma, manifiesta la escasa disposición de los parlamentarios franceses a realizar un control cualificado del estado de emergencia.
Sin embargo, la ley de 20 de noviembre de 2015 incluye una nueva disposición en la ley sobre el estado de emergencia que pretende aumentar el control de los parlamentarios. En efecto, el artículo 4 de la ley prevé que: “la Asamblea nacional y el Senado serán informados sin demora sobre las medidas adoptadas por el Gobierno durante el estado de emergencia. Asimismo, podrán requerir información adicional en el marco del control y de la evaluación de estas medidas”. Este artículo además ha sido completado por la ley de prórroga de 21 de julio de 2016 para facilitar el control parlamentario sobre el estado de emergencia, y se ha añadido que “las autoridades administrativas les transmitirán sin demora copia de todos los actos que se adopten en aplicación de la presente ley”. Teniendo como base estas disposiciones, ambas cámaras del Parlamento decidieron crear comisiones de control del estado de emergencia, permitiéndoles centralizar las informaciones comunicadas por el Gobierno, dar audiencia a diversos expertos, así como también preparar con anticipación el trabajo legislativo necesario para los proyectos de ley de prórroga presentados por el Gobierno[48]. El trabajo de centralización de la información es innegable[49]. No obstante, el impacto de estas comisiones es más que limitado[50]. Todos los proyectos de ley han sido prorrogados sin contestación, ni examen muy profundo. En descarga de los parlamentarios, hay que reconocer que el procedimiento legislativo de estos proyectos de ley es bastante rápido[51]. Además, comprobamos que las enmiendas presentadas por los parlamentarios van más bien en el sentido de una restricción de los derechos y libertades fundamentales y no necesariamente hacia una protección más amplia. La inmensa mayoría de estas enmiendas restrictivas son rechazadas, pero su número plantea la cuestión de la capacidad de los parlamentarios para garantizar la protección de los derechos fundamentales[52].
Peor aún: no es sólo que el Parlamento realice un control superficial del estado de emergencia, sino que acepta introducir en el derecho común las medidas que hasta entonces estaban reservadas al estado de emergencia. Por ejemplo, el artículo 1 de la ley de 3 de junio de 2016, que refuerza la lucha contra el crimen organizado, el terrorismo y su financiación y que mejora la eficacia y las garantías del procedimiento penal, autoriza al juez de las libertades y de la detención, a instancia del fiscal, a realizar registros domiciliarios y requisas de noche en el marco de investigaciones preliminares sobre actos de terrorismo[53]. Esta extensión de la autorización de los registros de noche está directamente inspirada por el estado de emergencia y demuestra la proyección de los mecanismos excepcionales sobre el derecho común.
El estado de emergencia, cuando se acabe (y si se acaba), no cederá el sitio al orden, tal como lo debería hacer un régimen de excepción, sino a un nuevo derecho común[54].
2.2.b. Diques rotos.
El Parlamento no es, sin embargo, la única institución a criticar en la aplicación del estado de emergencia. Varios elementos, que implican al Parlamento pero también al poder ejecutivo (el Gobierno y el Presidente de la República), se han conjurado para romper ciertas barreras que parecían hasta entonces infranqueables o que, al menos, servían como limitación de los riesgos de abusos en la aplicación del estado de emergencia.
2.2.b.1. Las repetidas modificaciones del régimen del estado de emergencia.
La primera ley de prórroga, la de 20 de noviembre de 2015, es al mismo tiempo una ley de modificación del estado de emergencia. Tal y como se ha expuesto, esta ley permitió revisar el elenco de las medidas que podían ser utilizadas en el marco del estado de emergencia. Modificaciones importantes también han sido operadas por la cuarta ley de prórroga (la de 21 de julio de 2016), particularmente para tomar en consideración la sentencia del Consejo Constitucional de 19 de febrero, pero también para extender el ámbito de los registros domiciliarios. La última ley de prórroga, la del 19 de diciembre de 2016, incluye también modificaciones, entre las que se cuenta una sobre la que conviene volver. En efecto, como ha sido mencionado anteriormente, el artículo 4 de la ley de 3 de abril de 1955 prevé que el estado de emergencia caduca automáticamente quince días después de la dimisión del Gobierno o de la disolución de la Asamblea nacional. Sin embargo, la ley del 19 de diciembre de 2016 modificó el alcance del régimen de caducidad del estado de emergencia ya que precisamente señala en su artículo 4 que no cesa “en caso de dimisión del Gobierno a consecuencia de la elección del Presidente de la República o la de los diputados a la Asamblea nacional”. El objetivo puramente político era bastante claro: evitar que el estado de emergencia decayera a los quince días después de la elección presidencial de mayo de 2017, ya que existía la clara probabilidad, como así fue, de que el Gobierno no fuese confirmado por el nuevo (o la nueva) Presidente de la República.
Esta modificación, que parece a primera vista inocua, supone una modificación del régimen del estado de emergencia durante su aplicación. Bien es cierto que las leyes precedentes de prórroga también tuvieron el mismo efecto. Sin embargo, esto no las hace inmunes a toda crítica, ya que una modificación de este género afecta a la lógica misma de estos regímenes de excepción, que es establecer, en principio, un marco de reglas predefinido en caso de crisis. Una modificación del régimen de excepción mientras está en vigor genera siempre un riesgo de abuso. Pero, sobre todo, esta modificación es atacable en sí ya que su objetivo es limitar el alcance de una disposición que pretende acelerar o sistematizar el fin del estado de emergencia. De otro lado, supone alterar el principio de la delegación o de la habilitación en derecho constitucional, ya que significa que un Gobierno puede ser investido de poderes importantes cuando no ha sido él, sino el precedente, el que recibió directamente la autorización o cuando los mismos han sido otorgados por una asamblea ya disuelta.
Este tipo de acciones denota que no se asume la excepcionalidad del estado de emergencia lo que supone franquear un límite importante en materia de gestión de los regímenes de excepción.
2.2.b.2. La voluntad de reformar la Constitución bajo el estado de emergencia.
Otro límite estuvo en riesgo, aunque finalmente no fue franqueado: la reforma de la Constitución durante el estado de emergencia. Aunque la reforma haya sido abandonada, es importante recordar este proyecto por la importancia de lo que revela[55]. Dos días después de los atentados de París, el Presidente de la República, François Hollande, se presenta ante el Parlamento reunido en sesión conjunta en Versalles. En su discurso, anuncia a los parlamentarios su voluntad de iniciar una reforma de la Constitución para integrar dos elementos: el estado de emergencia y la pérdida de nacionalidad. El 23 de diciembre de 2015, el Gobierno registra ante la Asamblea Nacional un proyecto de ley constitucional que contiene estos dos elementos, lo que permite abrir los debates parlamentarios de discusión del texto[56], tal y como es exigido por el artículo 89 de la Constitución.
Sin reparar en el contenido de estas reformas[57], conviene subrayar hasta qué punto esta iniciativa se situaba en contradicción completa con la lógica misma de un régimen de excepción y constituyó una transgresión extremadamente peligrosa. Varios autores distinguen diferentes categorías de regímenes de excepción. Carl Schmitt, por ejemplo, identifica dos categorías[58]. La primera es la “dictadura del comisario”, que es una dictadura temporal, de transición. Le permite al “dictador” suspender ciertas normas constitucionales, pero sigue siendo un servidor de esta Constitución. Se le prohíbe proceder a una reforma de la Constitución ya que su objetivo primero es preservarla y favorecer una restauración del orden lo más rápida posible con el fin de permitir una aplicación plena y absoluta de esta Constitución. De hecho, esta prohibición se encuentra en la Constitución francesa pero únicamente durante la aplicación del artículo 16 sobre los plenos poderes. Este inciso no existe, en cambio, para el estado de emergencia, dejando por lo tanto la puerta abierta. La segunda categoría descrita por Carl Schmitt es la “dictadura soberana”, en la cual el “dictador” ya no es el servidor sino que se hace el dueño de la Constitución. Si el “dictador” ostenta el poder constituyente, la “dictadura del comisario” se transforma en “dictadura soberana”. Si se aplican estas definiciones, hechas por un autor tan sulfuroso como Carl Schmitt, al caso francés, uno se da cuenta hasta qué punto esta iniciativa de reforma constitucional hubiese podido pasar a otro tipo de régimen de excepción. Desde luego, la reforma que quería iniciar François Hollande no era una modificación constitucional que negara los principios de la democracia y el Presidente no detentaba en exclusiva el poder constituyente. Sin embargo, la idea misma de una reforma constitucional y el hecho de que esa idea no haya encontrado oposición franca por parte de los parlamentarios, que se limitaron a discutir su contenido, es peligrosa.
La conclusión de este estudio es bastante pesimista. No se puede negar que desde los atentados del 13 de noviembre de 2015, la protección de los derechos fundamentales ha disminuido en Francia, debido directa o indirectamente a la aplicación del estado de emergencia. Es verdad que podría aportarse una visión más optimista para finalizar este análisis. La reciente sentencia del Consejo constitucional de 10 de febrero de 2017[59] arroja un poco de esperanza. En esta sentencia el Consejo constitucional declaró inconstitucional una disposición de la ley de 3 de junio de 2016 que creaba un delito de consulta habitual de páginas de internet de carácter terrorista. Esta sentencia es destacable porque el Consejo constitucional atribuye efectos inmediatos a la declaración de inconstitucionalidad de la disposición, pero también, y sobre todo, porque hace una reconsideración de los medios de los que se dispone para prevenir y combatir la amenaza terrorista (al margen del estado de emergencia). Así, el Consejo llevó a cabo un verdadero control de proporcionalidad y consideró que la creación de este delito no era ni necesaria, ni adecuada, ni proporcionada para luchar contra el terrorismo, constituyendo de esta forma una lesión de la libertad de información. Es esperable que este retorno a los máximos estándares en el control de las medidas antiterroristas se mantenga en lo sucesivo.
Resumen: Este trabajo tiene como objetivo interrogarse sobre la extensión de la restricción de los derechos fundamentales en Francia desde la instauración del estado de emergencia en respuesta a los atentados de 2015. El análisis está dividido en dos partes. La primera se dedica a examinar el régimen francés del estado de emergencia y su impacto directo sobre los derechos fundamentales. La segunda parte está focalizada en el análisis de las incidencias del estado de emergencia sobre el reparto de los poderes del Estado y por tanto en el impacto de esta reorganización silenciosa de la posición de las instituciones sobre los derechos fundamentales.
Palabras claves: Francia, estado de emergencia, derechos fundamentales.
Abstract: This paper goes through the restriction of fundamental rights in France after the state of emergency declared in France following the terrorist acts of 2015. It is divided in two parts. The first one analyzes the French regulation of the state of emergency and its direct impact on fundamental rights. The second part takes account of the influence of the state of emergency on the division of powers and how this has as well an impact on fundamental rights.
Key words: France, state of emergency, fundamental rights
Recibido: 15 de febrero de 2017
Aceptado: 15 de marzo de 2017
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[1] Para un estudio sobre el modelo francés de lucha contra el terrorismo, ver por ejemplo : P. PONCELA, “Les naufragés du droit pénal”, Archives de politique criminelle , n°. 38, 2016/1, p. 7 y ss. ; O. CAHN, ““Cet ennemi intérieur, nous devons le combattre”. Le dispositif antiterroriste français, une manifestation du droit pénal de l'ennemi”, Archives de politique criminelle , n°. 38, 2016/1, p. 89 y ss. ; L. GAUTIER, “Les voies et les moyens de la lutte antiterrorista”, Pouvoirs , n°. 158, 2016/3, p. 39 y ss.
[2] La legalidad o la constitucionalidad de la decisión del Presidente de la República de activar este artículo no puede ser controlada por el juez administrativo, ya que se considera un acto de gobierno (por lo tanto no puede ser atacado ante el juez administrativo). Ver: Consejo de Estado ( Conseil d'Etat), Assemblée, 2/03/1962, Rubin de Servens.
[3] Artículo 16 de la Constitución del 4 octubre de 1958.
[4] Artículo 6 de la ley constitucional n°. 2008-724, 23/07/2008, J.O. , 24/07/2008, p. 11890.
[5] Sentencia n°. 61-1 AR16, 23/04/1961, J.O. , 24/04/1961, p. 3876.
[6] P. PACTET y F. MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Droit constitutionnel , Dalloz, París, 2017, p. 425.
[7] Artículo 9 de la Constitución del 4 de octubre de 1958.
[8] Ley n°. 55-385, 03/04/1955, J.O. , 7/04/1955, p. 3479.
[9] Sobre la genealogía de la ley del 3 de abril de 1955, ver: W. MASTOR y F. SAINT-BONNET, “De l'inadaptation de l'état d'urgence face à la menace djihadiste”, Pouvoirs , n°. 158, 2016/3, p. 51 y ss.
[10] A. HEYMANN-DOAT, “L'état d'urgence, un régime juridique d'exception pour lutter contre le terrorisme?”, Archives de politique criminelle , n°. 38, 2016/1, p. 59.
[11] Para una contextualización más detallada de los contextos anteriores del estado de emergencia, ver: A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 59 y ss.
[12] Ordenanza n°. 60-372, 15/04/1960, J.O. , 17/04/1960, p. 3584. Para una crítica de esta modificación de la ley sobre el estado de emergencia por una ordenanza, ver: A. HEYMANN-DOAT, op. cit., p. 68. Para un análisis más positivo, ver: P. TÜRK, “Les commissions parlementaires et l'état d'urgence”, Revue Française de Droit Administratif , 2016, p. 455 y ss.
[13] Ley n°. 2015-1501, 20/11/2015, J.O. , 21/11/2015, p. 21665.
[14] Decreto n°. 2015-1475, 14/11/2015, J.O. , 14/11/2015, p. 21297.
[15] El estado de emergencia será después extendido a las colectividades de ultramar: Decretos n°. 2015-1493 et n°. 2015-194, 18/11/ 2015, J.O. , 19/11/2015, p. 21517.
[16] Las declaraciones del estado de emergencia no tienen que ser motivadas. A. HEYMANN-DOAT, op. cit., p. 59.
[17] Ley n°. 2015-1501, 20/11/2015, J.O. , 21/11/2015, p. 21665.
[18] Ley n°. 2016-162, 19/02/2016, J.O. , 20 /02/2016.
[19] Ley n°. 2016-629 du 20/05/2016, J.O. , 21/05/2016.
[20] https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do;jsessionid=B384CD47167C5D06E579D5E0F669459F.tpdila23v_2?idDocument=JORFDOLE000032488486&type=expose&typeLoi=&legislature=14 (visitado en junio de 2017).
[21] Ley n°. 2016-987, 21/07/2016, J.O. , 22/07/2016.
[22] Ley n°. 2016-1767, 19/12/2016, J.O. , 20/12/2016.
[23] Como lo reconoce el Consejo de Estado en sus dictámenes sobre los proyectos de ley de prórroga del estado de emergencia: “(…) las prórrogas del estado de emergencia no deberían sucederse indefinidamente (…) el estado de emergencia debe ser temporal”. Ver: Consejo de Estado ( Conseil d'Etat), dictamen n°. 392427, 8/12/2016.
[24] Para consultar cifras más completas, ver : http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/(block)/34453 (visitado en junio de 2017).
[25] A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 59 y ss.
[26] Provienen de la Dirección General de la Seguridad Interior (D.G.S.I.). Estos documentos no tienen ni firma ni fecha. D. SALAS, “L'état d'urgence : poison ou remède au terrorisme ?”, Archives de politique criminelle , n°. 38, 2016/1, p. 81.
[27] Consejo de Estado ( Conseil d'Etat), Dictamen, 22/01/2016, n°. 396116, M. A. B.
[28] Consejo de Estado ( Conseil d'Etat), Dictamen, 9/02/2016, n°. 396570, M. C.
[29] C. HAGUENAU-MOIZARD, “La législation sur l'état d'urgence – une perspective comparée”, Recueil Dalloz , 2016, p. 665 y ss.
[30] A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 66.
[31] Ver la exposición de motivos de la ley del 19 de febrero de 2016: https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do;jsessionid=B384CD47167C5D06E579D5E0F669459F.tpdila23v_2?idDocument=JORFDOLE000031974278&type=expose&typeLoi=&legislature=14 (visitado en junio de 2017)
[32] Exposición de motivos de la ley del 20 de mayo de 2016: “… la mayoría de los lugares identificados ya han sido objeto de las investigaciones necesarias”.
https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do;jsessionid=B384CD47167C5D06E579D5E0F669459F.tpdila23v_2?idDocument=JORFDOLE000032488486&type=expose&typeLoi=&legislature=14 (visitado en junio de 2017)
[33] A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 59 y ss. ; D. SALAS, op. cit. , p. 81.
[34] A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 69 y ss. ; D. SALAS, op. cit. , p. 80 ; O. CAHN, op. cit. , p. 109 y ss. ; O. LE BOT, “Etat d'urgence et compétences juridictionnelles”, Revue Française de Droit Administratif , 2016, p. 436 y ss.
[35] Ver el Fundamento 6 de la sentencia: Sentencia n°. 2015-527 QPC, 22/12/2015, J.O., 26/12/2015, p. 24084 .
[36] Adjetivo utilizado por Catherine Haguenau-Moizard. Ver: C. HAGUENAU-MOIZARD, op. cit. , p. 665 y ss. Otros autores se quedaron perplejos: D. SALAS, op. cit. , p. 81.
[37] Sentencia n°. 96-377 DC, 16/07/1996, J.O. , 23/07/1996, p. 11108.
[38] Sentencia n°. 83-164 DC, 29/12/1983, J.O. , 30/12/1983, p. 3871 . Ver: C. HAGUENAU-MOIZARD, op. cit. , p. 665 y s.
[39] Sentencia n°. 2016-536 QPC, 19/02/2016, J.O. , 21/02/2016.
[40] O. LE BOT, op. cit. , p. 436 y s.
[41] Para otras críticas sobre el control operado por el juez administrativo en el marco del estado de emergencia, ver: A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 72 y ss.
[42] Para un análisis más exhaustivo de la jurisprudencia del Consejo constitucional sobre este punto, ver: M. GARRIGOS-KERJAN, “La tendance sécuritaire de la lutte contre le terrorismo”, Archives de politique criminelle, n°. 28, 2006/1, p. 187 y ss. ; O. CAHN, op. cit. , p. 89 y ss. ; K. ROUDIER, “Le Conseil constitutionnel face à l'avènement d'une politique sécuritaire”, Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel , n°. 51, 2016/2 p. 37 y ss.
[43] Sentencia n°. 86-213 DC, 03/09/1986, J.O., 05/09/1986, p. 10786.
[44] Algunas disposiciones de la ley fueron controladas en relación a la instalación de dispositivos de localización en tiempo real de una persona. Sentencia n°. 2015-713 DC, 23/07/2015, J.O., 26/07/2015, p. 12751.
[45] Sentencia n°. 2016-536 QPC, 19/02/2016, J.O., 21/02/2016.
[46] Sentencia n°. 2016-600 QPC, 02/12/2016, J.O. , 4/12/2016.
[47] En la sesión del 20 de noviembre de 2015, durante la cual se debatía del primer proyecto de ley de prórroga del estado de emergencia, el Primer ministro Manuel Valls afirmó antes los senadores: “Dudo mucho acerca de la conveniencia de iniciar un procedimiento ante el Consejo constitucional. Deseo que seamos más rápidos al aplicar las medidas” (Sesión del 20 de noviembre de 2015, Senado, http://www.senat.fr) . Para un análisis adicional, ver: F. SAVONITTO, “Etat d'urgence et risque d'inconstitutionnalité”, Revue des Droits et Libertés Fondamentaux , n°. 15, 2016, (www.revuedlf.com) .
[48] Para un análisis global de la acción del Parlamento en el control del estado de emergencia, ver: P. TÜRK, op.cit. , p. 455.
[49] A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 69 ; P. TÜRK, op.cit. , p. 455.
[50] D. SALAS, op. cit. , p. 83.
[51] P. TÜRK, op. cit. , p. 455.
[52] Ver por ejemplo las enmiendas presentadas pero rechazadas por los diputados al proyecto de ley n°. 4295 que prorroga por quinta vez el estado de emergencia : http://www2.assemblee-nationale.fr/recherche/amendements#listeResultats=tru&idDossierLegislatif=35433&idExamen=6900&missionVisee=&numAmend=&idAuteur=&premierSignataire=true&idArticle=&idAlinea=&sort=&dateDebut=&dateFin=&periodeParlementaire=&texteRecherche=&zoneRecherche=tout&nbres=10&format=html®leTri=ordre_texte&ordreTri=croissant&start=1 (visitado en junio de 2017). Para un análisis de las enmiendas sobre las tres primeras leyes de prórroga, ver: P. TÜRK, op.cit. , p. 455.
[53] Ley n°. 2016-731, 03/06/2016, J.O. , 04/06/2016. Ver: P. PONCELA, op.cit. , p. 24.
[54] A. HEYMANN-DOAT, op. cit. , p. 67.
[55] Su abandono fue anunciado el 30 de marzo de 2016 por el Presidente de la República.
[56] Sobre los debates en las dos cámaras del Parlamento, ver P. TÜRK, op.cit. , p. 455.
[57] Para más detalles sobre este punto, ver: D. SALAS, op. cit. , p. 83 y ss. ; C. HAGUENAU-MOIZARD, op. cit. , p. 665 y ss. ; L. FONTAINE, “Pouvoirs exceptionnels vs garantie des droits : l'ambigüité de la question constitutionnelle”, Revue du Droit Public , n°. 2, 2009, p. 351 y s.
[58] C. SCHMITT, La Dictature , 1921, rééd. Seuil, Paris, 2000.
[59] Sentencia n°2016-611 QPC, 10/02/2017.
