"ReDCE núm. 27. Enero-Junio de 2017"
Traducido del italiano por Miguel Azpitarte Sánchez
"ReDCE núm. 27. Enero-Junio de 2017"
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El 4 de diciembre de 2016 tuvo lugar en Italia el tercer referéndum de ratificación de una reforma constitucional en su historia republicana. Después de una larguísima y ardiente campaña electoral, el pueblo italiano acudió en masa a las urnas y rechazó claramente la modificación de la Constitución propuesta por el Gobierno y aprobada por el Parlamento.
Este artículo reconstruye los hechos recientes, valorando el resultado y sus implicaciones político-institucionales. Se procede en cuatro partes: la primera sitúa la reforma fracasada en el curso de una historia carente de reformas constitucionales; la segunda resume el contenido del diseño de la ley constitucional sometida a referéndum; en la tercera parte se analizan las fracturas políticas, sociales, geográficas, ideológicas y generacionales expresadas mediante el voto. La cuarta sostiene la tesis de que el proceso de reforma constitucional, en muy poco tiempo, se ha cruzado con la sentencia de la Corte constitucional 1/2014 relativa a la ley electoral del 2005, y luego con la 35/2017 sobre la ley electoral del 2015. Por ello, al margen de la alternativa entre gobernabilidad y representatividad, entre reforzamiento del ejecutivo o defensa del parlamentarismo, la Corte es la única institución que sale reforzada de los acontecimientos en torno al referéndum, presagiando un transformación en sentido juristocrático del débil y fragmentado sistema político italiano.
La estructura institucional italiana no conoce la paz. Reflejando un típico desequilibrio neurótico, la cultura política italiana del periodo republicano ha oscilado entre el miedo a la decisión y el deseo de salir del impase mediante acelerones decisionistas: el primero manifiesta la creciente demanda de volver a deliberar lo ya deliberado o de que una tercera institución controle la norma objeto de deliberación (dilatando el momento de la aplicación y creando el conocido hiato entre efectividad y legalidad); el segundo expresa pulsiones recurrentes que invocan estados de excepción o delegaciones plebiscitarias para asegurar una decisión frente a una realidad en velocísima transformación.
La historia de las reformas institucionales se puede sintetizar de acuerdo con tres coordenadas: a corto plazo, el referéndum constitucional del 4 de diciembre de 2016 ha sido el fruto de una contingencia política determinada por las elecciones de 2013, el impase del Parlamento en la elección del Presidente de la República, la dificultad para la formación de gobierno, recurriendo a la fórmula consociativa de los “grandes acuerdos” y al ascenso de Matteo Renzi, primero al cargo de secretario del mayor partido político, y luego al cargo de Presidente del Consejo, así como la decisión de la jurisdicción constitucional sobre la ley electoral. A medio plazo el referéndum se inserta en la dinámica de los últimos treinta años en la que el sistema político italiano viene lamentándose de su ineficacia e inestabilidad pero sin logar nunca autoreformarse. A largo plazo, el referéndum ha pasado a convalidar la estructura institucional italiana, su bicameralismo redundante (una singularidad del panorama del derecho comparado), consolidando así una identidad constitucional italiana sujeta con fuerza tanto a la sólida primera parte, dedicada a los principios y a los derechos, como a su frágil y débil segunda parte, relativa a la organización del poder.
1.1. El corto plazo.
Las elecciones de 2013 han modificado en profundidad la estructura del sistema político italiano. La poderosa irrupción de un nuevo sujeto político, el Movimiento cinco estrellas (desde ahora M5S), alteró el diseño del orden político: la configuración bipolar (centro-derecha contra centro-izquierda) fue sustituida por una tripolar, en la que el M5S negaba su disponibilidad a formar gobierno de coalición con las otras fuerzas políticas, en virtud de su supuesta naturaleza anti-sistema y anti-partido. A la dificultad de formar un nuevo gobierno se añadía la circunstancia concomitante de tener que elegir al Jefe del Estado. Ante un dramático estancamiento de las fuerzas políticas a la hora de alcanzar un acuerdo, seguido de la clamorosa conjura dentro del PD que, sin aclarar el porqué, saboteó la candidatura de Romano Prodi, el Parlamento electo no encontró nada mejor que pedirle al anciano Presidente saliente que aceptase la renovación. Giorgio Napolitano aceptó esta novedad constitucional, condicionándola a la aprobación de una reforma institucional y dando un rapapolvo a los parlamentarios en un discurso que será recordado por su dureza. En estas circunstancias, el Presidente de la República encargó a Enrico Letta la formación de un gobierno de coalición, que obtendría la confianza de las dos cámaras, y estableció una comisión formada por 42 expertos académicos, a los que encargó la tarea de formular propuestas de reforma. Tras la victoria de Mateo Renzi en las primaria del PD, se llevó a cabo una conjura de palacio que provocó la dimisión de Letta, de manera que el Presidente de la República encargó a Renzi la formación de un nuevo gobierno, con la condición específica de obtener la confianza de las dos cámaras sobre un programa de gobierno centrado en las reformas institucionales. El bloqueo decisorio en la elección del Jefe del Estado y la anómala coalición gubernativa compuesta por fuerzas consideradas antagónicas en la campaña electoral, empujaron el nuevo gobierno hacia la propuesta de una gran reforma constitucional que promoviese una transición hacia el principio mayoritario, estabilizando la democracia de la alternancia.
A finales de 2013, la Corte Constitucional imprimía una aceleración al proceso político, pronunciándose sobre la ley electoral en vigor y declarando su parcial inconstitucionalidad. Con un movimiento histórico, destinado a culminar en el power grab de 2017, del que más adelante se hablará, la Corte intervino en la más política de las leyes y articuló su visión proporcionalista de la Constitución. Conforme a la cultura generacional de los padres constituyentes, la Corte dejaba en vigor una normativa claramente proporcional, que difícilmente produciría una mayoría parlamentaria capaz de dar la confianza al Gobierno en las dos Cámaras, a la luz del nuevo contesto tripolar.
La Corte declaró contrarios a la Constitución dos aspectos de la ley electoral 270/2005: la ausencia de una previsión relativa al umbral mínimo para la asignación del premio de mayoría a la lista o la coalición que habían obtenido la mayoría de votos, atribuyendo
El segundo reproche tenía que ver con la larga lista de candidatos bloqueados, que impedían a los electores, privándolos del voto de preferencia, la elección de sus representantes. El sistema electoral que resultaba de la sentencia era de tipo proporcional con umbral de bloqueo, mientras que la orientación en los partidos políticos era la de mantener y reforzar un sistema mayoritario. Por eso se procedió a la adopción de una nueva ley electoral, llamada Italicum, con la intención de subrayar la continuidad con la tradición nacional de legislaciones proporcionales con premio a la mayoría, como era típico en las leyes de 1953, y de 1993 para los Ayuntamientos, Provincias, Regiones, o la del 2005.
Declarada inconstitucional la ley electoral del 2005, con la que se habían celebrado las elecciones de 2006, 2008 y 2013, la Corte producía un efecto perturbador: deslegitimaba políticamente al Parlamento, preparando el terreno para uno de los argumentos que más habían calado en la opinión pública durante la campaña del referéndum: ¿con qué título un Parlamento electo en virtud de una ley inconstitucional se arrogaba el derecho a adoptar un acto como la reforma de la Constitución? Es verdad que en la parte final de la sentencia, la Corte recordaba que “esta decisión no tiene ninguna incidencia en relación a los actos que las Cámaras adoptarán antes de las nuevas elecciones: las Cámaras son órganos necesarios e indefectibles y en ningún momento pueden dejar de existir o perder la capacidad de deliberar” (Sentencia de la Corte Constitucional 1/2014). Al reiterar el principio de la plena legitimidad jurídica de las Cámaras electas con leyes contrarias a la Constitución, la Corte, sin embargo, contribuía al clima de deslegitimación política de las instituciones representativas, las cuales, como el Barón Münchhausen, estaban intentando salvar el funcionamiento de la forma de gobierno parlamentario tirándose de sus propios pelos para salir del pozo.
Con el trasfondo de esta sentencia, el Gobierno Renzi realizó una apuesta constitucional: proponer a la Cámara una nueva ley electoral, de corte mayoritario, solo para la Cámara de Diputados y, al mismo tiempo, proponer un proyecto de ley de reforma constitucional que reservase la relación de confianza al circuito exclusivo Gobierno-Cámara baja. De este modo, ley electoral y reforma constitucional pasaban a ser elementos de un mismo diseño de la reforma institucional, trenzando la dirección política y la dirección constitucional, dando lugar, sin embargo, a la crítica que denunciaba la combinación de dos actos con el fin de realizar una concentración de poder en favor del partido (y su líder) con la mayoría relativa, arrojando la sospecha de que en el futuro se afectase a las garantías constitucionales, preparando así un retorno al autoritarismo[1].
El proyecto de ley constitucional se presentó al Senado el 8 de abril del 2014, recibiendo modificaciones sustanciales en su trámite parlamentario y aprobándose de manera definitiva por la Cámara el 12 de abril de 2016. Un procedimiento legislativo que duró algo más de dos años, sostenido inicialmente por una pluralidad de sujetos políticos (el Partito Democratico, Nuovo Centro Destra, Scelta civica per l’Italia y Forza Italia), pero con la cercanía del referéndum fue perdiendo muchas piezas, con parlamentarios, algunos muy notables, que desarrollaron una aguerrida campaña electoral en la que animaban a rechazar en referéndum la ley que ellos mismos habían votado varias veces en el Parlamento. Obviamente, el eterno transfuguismo italiano debilitaba la razón sustancial de la reforma y contribuía al efecto plebiscitario de personalización del referéndum, de modo que parecía que el elector ya no votaba sobre la reforma constitucional, sino sobre la destitución del Presidente del Consejo. A ojo de buen cubero, en sede parlamentaria, el proyecto había sido votado favorablemente con un porcentaje entre el 56% y el 58%[2].
1.2. El medio plazo.
Desde el punto de vista formal, el medio plazo de la reforma comienza con la creación de la comisión parlamentaria bicameral presidida por Aldo Bozzi (1983-85), seguida de la dirigida por De Mita y Jotti (1992-94) y de la de D’Alema (1997-98). Ninguna de estas comisiones, después de trabajos extenuantes, logró presentar al Parlamento una proposición de ley constitucional. A partir de la mitad de los años 80 del siglo pasado, el sistema político italiano comenzó a emitir mensajes cada vez más insistentes sobre la necesidad de una reforma de los elementos institucionales. Se ha de hacer notar que desde el año 87 hasta hoy, de veinte Gobiernos, quince han tenido un ministro sin cartera responsable de las reformas institucionales.
A comienzo de los años 90 se produce la primera transformación radical del sistema político sin que se modifique el texto constitucional: en virtud de la nueva configuración del orden internacional y de la ofensiva interna de la judicatura frente a la corrupción política, quedaba pulverizado el sistema de partidos que había generado y sostenido la vida de la República constitucional. El referéndum abrogativo de 1991 (sobre la preferencia única) y el de 1993 (sobre el colegio uninominal) marcaron un giro decisivo hacia la instauración de una democracia mayoritaria. Y, en efecto, siempre sin modificar la Constitución, el sistema político italiano experimentaba por primera vez la alternancia en la dirección de gobierno. Pero el paréntesis mayoritario duró poco menos de un decenio, porque la aprobación por parte del Parlamento de la ley electoral 270/2005 llevaba otra vez el sistema político a la lógica de la inestabilidad: reivindicada explícitamente como un artefacto para impedir la victoria probable de la coalición de centro-izquierda, la mayoría del centro-derecha adoptó al final de la legislatura una ley que lograba tanto en el 2006 como en el 2013 impedir la formación de una mayoría de gobierno estable. La ley 270/2005 adoptaba una fórmula electoral de tipo proporcional con premio a la mayoría para la lista o la coalación más votada en una sola votación. A esto se añadían listas bloqueadas, que se votaban sin la posibilidad de expresar preferencias, y se impedía la pluricandidatura, esto es, la posibilidad de que un candidato se presentase en varios colegios. En el lenguaje periodístico se consolidó la expresión de “Primera República” para describir el sistema político del 48 al 89, “Segunda República” para el paréntesis mayoritario del 91 al 2005; y “Tercera República” para el retorno a la proporcionalidad del 2005 a hoy[3].
La estructura del bicameralismo paritario exigido por el artículo 94 de la Constitución (“El Gobierno debe obtener la confianza de ambas Cámaras”) ha mostrado una alta tasa de disfuncionalidad: en las últimas 6 elecciones, cuatro veces se ha producido una mayoría distinta en la Cámara y en el Senado, con la consiguiente dificultad para formar gobierno, dando ocasión para los transfuguismo y la corrupción, normalmente acompañado de la inestabilidad del equipo gubernamental[4].
1.3. El largo plazo.
A menudo se califica a la Constitución de 1947 como un milagro constituyente. Al margen de la división ideológica entre el centro católico filo atlántico y la izquierda secular filo soviética, los representantes de los partidos políticos lograron alcanzar un acuerdo sobre las reglas de la vida en común. Protegidos (o cegados) por el velo de la ignorancia política, las primeras elecciones se desarrollaron en 1948, y tras ellas la Democracia Cristiana, el PSI y el PCI fundaron un orden constitucional basado en la desconfianza recíproca, duplicando el órgano legislativo bajo la idea de que independientemente de quien ganara las elecciones políticas, tendría dificultades para la realización de su programa. La insistencia en las garantías y la sospecha ante toda decisión política son testigos de una visión constitucional basada en la desconfianza. El mito de la Constitución compartida, unido al binomio Constitución-Resistencia antifascista, ha contribuido a solidificar la legitimidad social de la Carta Constitucional, mientras que la confianza tanto en el sistema político como en la forma de gobierno se iba erosionando progresivamente. Incluso en la campaña electoral de 2016 fueron muy eficaces en la opinión pública las apelaciones a la fundación heroica de los orígenes republicanos, a los valores de la Resistencia y a la importancia de no amenazar la función de unificación social promovida por una Constitución cuyos redactores (todos muertos en 2016) eran retratados como gigantes de la sabiduría política frente a los aventureros de una reforma mal escrita y peligrosamente autoritaria.
No está de más recordar que el proceso de formación de la Constitución italiana se benefició de la intuición política de Alcide De Gasperi, que logró ejecutar su idea de que el pueblo solo votara sobre la forma de estado, con un referéndum relativo a la elección entre monarquía y república, y que al mismo tiempo eligiera con un sistema proporcional a los candidatos propuestos por los partidos políticos, como miembros de una Asamblea constituyente, cuyo producto definitivo entraría en vigor sin la necesidad de una ratificación popular. De este modo fue posible alcanzar un consenso amplio entre las fuerzas políticas, no solo en virtud de la excepcionalidad de las circunstancias históricas que favorecían la razonabilidad en un escenario post-apocalíptico, sino sobre todo gracias al hecho de sustraer a la Asamblea constituyente la elección de la forma de estado –vista la división interna de la Democracia cristiana y el fuerte componente filo monárquico en el sur del país- y de privar al pueblo de una arriesgada deliberación sobre la misma Constitución. De este modo, una vez excluidos los fascistas, que durante mucho tiempo prevalecieron en la opinión pública, y luego los monárquicos, derrotados en el referéndum institucional del 2 de junio de 1946, los sujetos principales de la dinámica constituyente fueron los partidos políticos, los únicos organizados de tal modo que pudiesen ser correa de transmisión entre una sociedad civil lacerada y un aparato estatal suspendido entre la continuidad monárquico-fascista y el deseo frustrado de un nuevo inicio. Bajo esta luz se ve claramente cómo ha sido posible edificar el mito de la Constitución de todos, compartida, frente a una realidad política de congelamiento constitucional, en el que las propias fuerzas políticas generadas en el milagro constituyente pasaron inmediatamente al prosaico obstruccionismo que difería la entrada en vigor de las instituciones constitucionales (el Consejo Superior de la Magistratura y la Corte Constitucional en 1958, las Regiones y el referéndum abrogativo en 1970). En definitiva, la República constitucional era una República de partidos[5], construida por los partidos políticos bajo el presupuesto del arquitrabe de la proporcionalidad, de manera que en el sistema político caben todos, a condición de que ninguno pueda gobernar de verdad. Como ha sintetizado de modo admirable Livio Paladin
La superioridad dada al principio de la representación política respecto al de la gobernabilidad se observa ya en el origen constituyente: la Asamblea que debía deliberar sobre la Constitución, pero no sobre la forma de estado, se diseñó como un gran parlamento, compuesto de 556 miembros, esto es, destinado a convertirse “en un inútil órgano pletórico para la redacción de la Constitución (de hecho […] reservada a unos ochenta especialistas) y un parlamento frustrado que amplificaba la tensión política”[7]. De este modo, dentro de la constituyente se formaron tres subcomisiones, la segunda de las cuales recibió el encargo de elaborar las normas relativas a la forma de gobierno. Es curioso que en esta subcomisión no participó ninguna madre de la Constitución: evidentemente los tiempos estaban maduros para una contribución femenina a la dignified constitution, pero las reglas sobre el funcionamiento del poder quedaron al apaño exclusivo de los padres. La lectura de los debates de la segunda subcomisión nos devuelve a un clima cultural libre y apasionado, favorecido por la ausencia de publicidad, pero achatado por una escasa cultura comparatista[8]. Como hizo notar uno de los padres constituyentes más reverenciados, Pietro Calamandrei, “el texto no es un ejemplo de escritura hermosa, diría que incluso está carente de estilo”, porque “los componentes de esta asamblea, la comisión de los 75, los componentes de las subcomisiones, ni estaban ni están de acuerdo sobre los fines, las metas y el ritmo de la revolución que está por hacer”[9].
Ante la división insuperable sobre la forma de gobierno a adoptar, la segunda subcomisión alcanzó un acuerdo sobre el orden del día propuesto por Tommaso Perassi: “teniendo en cuenta que las condiciones de la sociedad italiana no responden ni al gobierno presidencial, ni al de directorio, se adoptará un sistema parlamentario que habrá de ordenarse, no obstante, con los mecanismos constitucionales idóneos para garantizar la exigencia de estabilidad de la acción de Gobierno y evitar la degeneración del parlamentarismo”. Con 22 votos a favor, 6 abstenciones y ningún voto en contra, los padres constituyentes, el 4 de septiembre de 1946, se comprometieron a proponer a la Asamblea constituyente una forma racionalizada de gobierno parlamentario que evitase el regreso a las derivas asamblearias de la tercera república francesa. Pero el orden del día de Perassi acabó siendo una promesa incumplida en el proceso constituyente y el compromiso político se alcanzó a la baja, redactando unas pocas y vagas normas sobre el poder ejecutivo, evitando introducir instrumentos de estabilización del gobierno parlamentario y dejando la configuración concreta de la forma de gobierno a la dinámica de la política y de sus sujetos centrales, los partidos. De la racionalización ausente se pasó bien pronto a la construcción de la partitocracia, que ha estructurado el sistema político italiano desde 1948 hasta 1992. Sin embargo, es oportuno recordar que los padres tenían una noble concepción de su labor y eran conscientes de las limitaciones de los resultados a conseguir; el mismo Presidente de la Asamblea constituyente, Meuccio Ruini, a la hora de presentar al pleno el proyecto de Constitución, antes de la votación, se expresó en los siguientes términos:
Así las cosas, solo dos meses después de la entrada en vigor de la Constitución, la propia Asamblea constituyente adoptó una ley electoral proporcional también para el Senado, comenzando el proceso de igualación de la segunda cámara respecto a la primera. Ya en el año 1948, el presidente del Senado De Nicola, había establecido un Comité de estudio de modificación de la composición del Senado y en 1953 se inició la costumbre constitucional de disolver anticipadamente el Senado para equiparar la duración de su mandato con el de la Cámara (en la primera versión de la Constitución, el mandato de la Cámara duraba cinco años y el del Senado seis). Esa praxis, luego encontró fundamento textual en el artículo 60 con la ley de revisión de 1963 que igualó a cinco años la duración del mandato de ambas Cámaras. En ese año se consolidó la excepcional estructura del bicameralismo italiano, calificado desde entonces como paritario, indiferenciado o repetitivo. Pese a que permanece una diferencia conspicua en el sufragio activo (el artículo 58 especifica que “los senadores son elegidos por sufragio universal y directo entre electores que han superado los veinticinco años de edad”, frente a la regla general del artículo 48 que califica como “electores a todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que han alcanzado la mayoría de edad”), y aunque los reglamentos parlamentarios son distintos para cada Cámara (en virtud de la autonomía concedida por el artículo 64), en el conjunto de atribuciones y funciones de las dos Cámaras, esencialmente una es repetición de la otra. La idea de que una Cámara controla lo realizado por la otra, de ahí la función de compensación o reflexión del Senado, encontraba una vez más su fundamento político-ideológico en la desconfianza recíproca entre las fuerzas políticas dominantes durante el periodo constituyente; no en vano, hasta 1994 existió la convención constitucional según la cual la Presidencia de la Cámara baja le correspondía a un representante de la minoría. Pero, dada una estructura del poder legislativo intencionadamente disfuncional, ¿cómo ha podido ser la producción legislativa tan abundante? La respuesta se encuentra en la disciplina del partido, férrea en los primeros años de la República, y evaporada, con algunas excepciones sustanciales, en el marco político actual. Naturalmente, el precio a pagar por esta conformación tan singular ha sido la escasa estabilidad del Ejecutivo: 61 Gobiernos en 70 años de República; de 1948 a 1994 la duración media de los Gobiernos ha sido de once meses. Después de treinta años de fracasos, también el Gobierno Renzi intentó poner remedio a esta situación disfuncional y de inestabilidad crónica.
El proyecto de ley constitucional se proponía modificar varios institutos, todos de la segunda parte del texto constitucional. Incidía sobre 47 artículos de los 134 vigentes, adoptándose la técnica de enmendar el texto sin sustituirlo. De estos 47 preceptos, cerca de un tercio, unos 16, tendrían que ser modificados a consecuencia de la necesaria adaptación técnica en relación con la reforma de otros artículos. Así, desde el punto de vista sustancial, la propuesta de reforma pretendía modificar 30 de los 80 artículos de la segunda parte, persiguiendo una estrategia institucional coherente: de una parte superar la estructura de un bicameralismo indeferenciado, modificando estructura y funciones de la segunda cámara, de otro lado, reordenando las relaciones entre el centro y la periferia, intentando desinflar el contencioso que explotó justo después de la segunda reforma constitucional de 2001. El proyecto de reforma, además, daba a entender que se estaba ante un momento propicio para modificar otros institutos, como el procedimiento legislativo o el referéndum, y suprimir el Consejo Nacional de la Economía del Trabajo, que los constituyentes imaginaron al modo de un órgano central de mediación entre los conflictos del capital y del trabajo, si bien en la experiencia republicana se mostró inútil, costoso y obsoleto. Así las cosas, en su sustancia política, el proyecto de revisión quería reforzar el poder estatal frente a las autonomías regionales ordinarias y reforzar la función y posición del Gobierno en el Parlamento, actualizando el funcionamiento de la forma de gobierno parlamentario. Es oportuno recordar que, a diferencia de otros proyectos de reforma institucional, este no modificaba ni los poderes del Presidente del Consejo, ni intervenía sobre las normas relativas al poder judicial.
La reforma preveía en paralelo una revisión del Título I de la Constitución, relativo al Parlamento, y del Título V, referida a la autonomía territorial. El Senado habría transformado radicalmente su estructura y sus funciones, componiéndose de 74 consejeros regionales más 21 alcaldes, seleccionados con un método a especificar en leyes sucesivas. La propuesta de composición del Senado recibió fuertes críticas y fue objeto central de la campaña electoral previa al referéndum. Esa composición daba cuenta del margen de acuerdo dentro del Parlamento; en la coyuntura del momento, la adopción de un Bundesrat a la alemana, hubiera favorecido en exceso al PD, que ostentaba el Gobierno en la mayoría de las Regiones (produciendo la paradoja de que el Senado hubiera estado compuesto según los requisitos del centro-derecha, que, sin embargo, habría hecho campaña en favor del no, precisamente en razón de la incierta naturaleza de la Cámara alta). Desde el punto de vista institucional se ha de subrayar un fenómeno raro: los senadores de la XVII legislatura habrían votado la supresión de su propio cargo político, y habrían propuesto al pueblo una conspicua reducción del número de escaños, de 315 a 100, previendo que los futuros senadores recibiesen solo la remuneración por su cargo de origen (consejero regional o concejal).
El nuevo Senado hubiera quedado excluido de la relación de confianza con el Gobierno y se habrían modificado sus funciones legislativas, mediante una reescritura del elenco de competencias previstas en el artículo 70. Fuera del circuito fiduciario, el Senado no hubiera estado sujeto a la disolución anticipada, ni podría haberse valido de la cuestión de confianza, transformándose en una cámara de garantía del autonomismo. Se perseguía erigir en el centro un lugar de negociación entre los intereses nacionales y los regionales antes de la aprobación de actos legislativos, con la intención de reducir los conflictos ante la Corte Constitucional que crecieron exponencialmente tras la reforma del 2001, y llevar así a los políticos elegidos en las comunidades territoriales a decidir cuestiones político-administrativas.
El nuevo Senado también podría haber sido un lugar de comunicación entre la legislación nacional y la dimensión europea, atribuyéndosele la competencia de concurrir “al ejercicio de las función de conexión entre el Estado, los entes constitutivos de la República y la Unión Europea” (art. 55 en el texto de la reforma). Este aspecto, totalmente olvidado en un debate obsesionado con la perspectiva nacional, se proponía adecuar los procedimientos decisorios a la governance multinivel, consolidada en el proceso político europeo[11].
La reforma constitucional también quería corregir dos graves problemas que habían afectado a la producción normativa republicana: la crisis del referéndum abrogativo y la degeneración de la legislación de urgencia. En lo que respecta a lo primero, se pretendía reformar el artículo 75 en el sentido de que “la propuesta sometida a referéndum se considera aprobada si a la votación participa la mayoría de los que ostentan el sufragio, o si, propuesta por ochocientos mil electores, participa la mayoría de votantes de las últimas elecciones a la Cámara de diputados, y se reúne la mayoría de los votos válidamente emitidos”. De este modo, se remediaría la agonía del referéndum que, salvo pocas excepciones, se había sumido en el fracaso por la imposibilidad de alcanzar el quórum estructural previsto en el texto original.
En lo que respecta a los decretos de urgencia, por el contrario, la reforma codificaba los límites que la jurisprudencia constitucional había impuesto al Gobierno y, al mismo tiempo, preveía un procedimiento preferente para su aprobación, el llamado mecanismo del voto a día fijado introducido en el artículo 72, con el fin de garantizar una efectiva dirección política. El diseño original de un gobierno débil se manifiesta en la igualdad formal del poder ejecutivo con el parlamentario individual en lo atinente a la iniciativa legislativa, lo que ha provocado el uso de los decretos de urgencia, práctica tantas veces criticada como utilizada con la reiteración de decretos-leyes no convalidados; a lo que se añade el llamado maxi-enmendamiento de la ley de conversión, en el que los intereses particulares encuentran paso en la legislación gracias a la influencia de los lobby, permitida por la deriva asamblearia, y lógicamente en detrimento de la calidad legislativa. De este modo, el Gobierno, que el constituyente quiso débil, progresivamente se ha transformado en un Gobierno prepotente, con el uso del instrumento excepcional del decreto-ley en lugar de un iter ordinario que en una democracia parlamentaria permite al Gobierno ser motor de la legislación[12].
Pero el reforzamiento del Gobierno ante el Parlamento, considerada por el Gobierno que proponía la reforma como beneficioso para la consolidación de la democracia mayoritaria, se percibía por buena parte de la doctrina constitucional y de la mayoría de la opinión pública como una consolidación indebida de los poderes del Presidente del Consejo, en tanto que carente de una legitimación democrática directa; a su vez se tomaba como una traición a los valores fundamentales del pacto constitucional originario. Así las cosas, mientras que la opinión pública discutía los aspectos particulares de la reforma, los medios de comunicación y las redes sociales alimentaban una polarización plebiscitaria, sustituyendo la elección sobre el tipo de gobierno parlamentario, por un juicio sobre la persona que en ese momento ejercía el cargo de Presidente del Consejo. Pero, ¿cómo se llegó al referéndum constitucional del 4 de diciembre de 2016?
De acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 138 de la Constitución, el Parlamento había aprobado con mayoría absoluta el proyecto de ley constitucional propuesto por el Gobierno. Las fuerzas políticas que habían apoyado la revisión constitucional en la fase parlamentaria incluían al partido de la mayoría relativa (PD), sus socios en el “gobierno de amplio acuerdo”, la grosse Koalition que había formado con la UDC, una formación de inspiración centrista, y con lo que quedaba de la derecha, en vía de reconfiguración tras la disolución del poder personal de su líder Silvio Berlusconi. Al no haberse obtenido en el Parlamento la mayoría de dos tercios parlamentarios, que habría causado la automática entrada en vigor de la reforma, tanto de la minoría como de la mayoría pidieron la celebración del referéndum del artículo 138. Las razones de este trámite, insertado de forma eventual en el procedimiento de reforma constitucional, se pueden encontrar en la visión inicial de los constituyentes, que diseñaron la parte organizativa e institucional bajo la desconfianza mutua. Al evitar formular una distinción entre el procedimiento de reforma total y el procedimiento de reforma parcial (como está previsto en algunas Constituciones europeas), y sospechando injustamente que era excesivamente rígida la introducción de un quórum cualificado (como el de 2/3 para cada Cámara, previsto en la Constitución alemana), los constituyentes alcanzaron un acuerdo de compromiso, que al tiempo se revelaría disfuncional, estableciendo un trámite eventual, el del referéndum, que se activaría cuando las Cámaras alcanzasen solo la mayoría absoluta. Se ha de hacer notar incidentalmente que en la concepción originaria, formalmente no se especificaba la función de control del referéndum, dejando abierta la posibilidad de que fuese utilizado por la mayoría con la intención de colmar su déficit de legitimidad política. La reciente experiencia europea ha ensañado una dura lección a aquellos líderes como Cameron y Renzi, que, seguros del consenso popular del momento, sin embargo, han experimentado en su propia piel el efecto boomerang del referéndum a resultas de las oscilaciones en la opinión pública.
En la votación del 4 de diciembre de 2016 participó una parte bastante amplia del electorado (el 65%) y ganó el no obteniendo el 58% de los votos. Más allá de la imagen político-mediática de una “avalancha de votos” atropellando al Presidente del Consejo, no está de más subrayar el dato constitucional de que una minoría del electorado (el 38%) rechaza una reforma constitucional aprobada por la mayoría del poder legislativo. Más paradójica aún es la dinámica de los senadores de la XVII legislatura: pese a haber votado su propia supresión, resucitaron por aclamación popular.
Desde el punto de vista de la opinión pública se ha de observar que el referéndum, por su propia naturaleza, posee una naturaleza bipolar y tiende a dramatizar la elección. Sin embargo, los primeros análisis sobre el comportamiento electoral ofrecen un mosaico complejo[13]. Antes de nada se ha de hacer ver que el referéndum dividió al mundo académico como nunca: mientras que los intentos anteriores habían reunido a los constitucionalistas en una posición de combate contra las reformas propuestas (o aprobadas por el Parlamento, como la del 2006), en el 2016, el esfuerzo reformador fue sostenido por una parte no menor de los estudiosos del derecho constitucional, y en mayor medida de derecho constitucional comparado[14].
En cambio, los ex Presidentes de la Corte Constitucional, cuando participaron en la campaña, lo hicieron de manera compacta a favor del no. Obviamente, la forma mentis del juez constitucional se plasma en su cercanía al documento que ha de defenderse contra los asaltos de la legislación, si bien no se ha de excluir un interés en la defensa del poder y de la capacidad de influencia del órgano al que sirvieron, refugiados frente a la responsabilidad política y (con la excepción de los jueces ponentes), aislados del control de la opinión pública[15].
El mundo político, en cambio, ha quedado desgarrado por el referéndum: todas las formaciones políticas han padecido divisiones internas, con la relevante excepción del M5S, firme en el no; en el caso del partido con mayoría relativa, el PD, promotor de la reforma, directamente se ha producido una escisión con el nacimiento de una nueva formación política. Los movimientos más significativos de la opinión pública, se han producido, sin embargo, solo en dirección al no, con el resultado de que, cuanto más se acercaba la fecha del referéndum, más se tenía la impresión de que solo la parte del Partido Democrático que sostenía al Presidente del Consejo fuese promotora de la reforma.
También se ha de dar cuenta del enfrentamiento televisivo que se produjo el 30 de septiembre entre Matteo Renzi y Gustavo Zagrebelsky, esto es, entre el Presidente del Consejo y un Presidente emérito de la Corte Constitucional, y en el cual, intercambiando los papeles, el primero mostró una notable capacidad técnica en derecho constitucional, mientras que el segundo desfogaba un verbo político inédito.
A la luz del voto, se constatan las profundas fracturas territoriales: en el sur y en las islas ha prevalecido el no con mayoría muy amplia, en el norte se han dado diversos resultados, y el centro ha recuperado un mapa de voto sustancialmente idéntico a la tradición cívica en la Italia Republicana, tal y como sugirió Putnam[16]. También dentro de las regiones, se encuentran diferencias notables entre los grandes centros urbanos y las áreas periféricas y provinciales, con los significativos ejemplos de Milán y Roma, donde ha ganado el sí, y la Lombardía y el Lazio, donde ha ganado el no.
Todavía es más severo el cleavage generacional: mientras que los mayores de cincuenta fueron propensos a la reforma, quizá conscientes o agotados de la saga de treinta años, los jóvenes, en cambio, han votado netamente por el no, expresando al mismo tiempo una desconfianza en la clase dirigente actual, y una reverencia de tipo religioso por la generación de los fundadores[17]. El 4 de diciembre de 2016 se ha manifestado como un momento jeffersoniano invertido: los hijos han rechazado el nuevo orden constitucional propuesto por los padres, retomando el lazo espiritual de los abuelos muertos.
El proyecto originario de los padres y madres de la Constitución italiana estaba inspirado en el tipo ideal de la democracia de reparto de poder: fundado en la sospecha recíproca y en el temor a la victoria del adversario, su constitucionalismo ansioso había debilitado intencionadamente la racionalización del parlamentarismo, reforzando el sistema de garantías en detrimento de la eficacia y de la estabilidad del poder ejecutivo. Desde esta visión, el ciudadano habría elegido a los representantes, delegando a sus partidos la dirección política. No se quería que los ciudadanos directamente marcaran la dirección política; de ahí que se excluyera tanto la forma de gobierno presidencial, como la posibilidad de una lección directa del Presidente del Consejo incluso bajo una forma de gobierno parlamentario.
Con la caída del sistema tradicional de partidos, ocurrido en el la última década del siglo pasado, el sistema institucional entró en una profunda crisis, intentando adecuar la Constitución formal a las mutaciones estructurales e ideológicas del sistema político. Desde 1948 hasta hoy se han aprobado 18 leyes de revisión constitucional, de las cuales solo una recibió la ratificación popular (2001). Todos los intentos de grandes reformas han fracasado, sea dentro del sistema político, o por el consiguiente rechazo popular (2006 y 2016). La lección que puede sacarse de la falta de reformas institucionales es que, el sistema fracasa cada vez que se mueve en busca del amplio acuerdo que exige una reforma constitucional; las cuatro comisiones especiales para la reforma jamás han producido una ley. La dialéctica parlamentaria ha sido inadecuada para la tarea de terminar el proceso de las reformas constitucionales. Al contrario, cuando el Gobierno y su mayoría han tomado el mando de los trabajos parlamentarios (2000, 2005 y 2016), el Parlamento logró aprobar leyes constitucionales de amplia reforma del sistema político, pero sin alcanzar la mayoría de 2/3 y abriendo así la vía del referéndum ratificatorio. Pero mientras que el referéndum del 2001 confirmó la decisión parlamentaria (que se mostró nefasta a juicio de los estudiosos, la Corte constitucional y los actores políticos, que quince años después pedían una contrarreforma), en cambio, los referéndum de 2005 y 2016 sancionaban la oposición del pueblo a la reforma propuesta por líderes carismáticos. No obstante, se ha de subrayar que en las reformas del 2001y del 2005, tras la aprobación de la ley de revisión constitucional y el referéndum, vinieron elecciones legislativas que abrieron paso a un cambio de mayoría política; por el contrario, el referéndum del 2016, habiendo una continuidad en el Gobierno, provocó el efecto plebiscitario que identificó el rechazo a la reforma y la “desconfianza” al Presidente del Consejo.
Por otro lado, la adopción de la ley electoral de 2015, la aprobación de la reforma constitucional en el Parlamento, su rechazo por el cuerpo electoral en 2016, y la nueva sentencia de la Corte constitucional en el 2017 sobre la ley electoral, muestran cómo los dos planos, el legislativo-electoral y el constitucional, se entrecruzan y están sujetos al principio simul stabunt, simul cadent. Después del rechazo a la reforma constitucional se mantuvo en vigor un bicameralismo paritario con una ley mayoritaria para la Cámara y una proporcional para el Senado, con un riesgo bien fundado de que el siguiente proceso electoral trajese mayorías diversas entre la Cámara baja y alta, con la consecuente dificultad para formar Gobierno. De este modo, después de que el cuerpo electoral rechazase la reforma constitucional cruzándose con la ley electoral, la Corte constitucional declaraba la inconstitucionalidad de la ley electoral cruzándose con la falta de reforma constitucional.
Declarando inconstitucional una ley electoral nunca aplicada, la Corte innovaba profundamente el sistema de justicia constitucional italiano, tradicionalmente centrado sobre la fictio litis, al introducir un control abstracto y preventivo de la ley[18].
Con sus dos decisiones pioneras sobre la ley electoral, la Corte constitucional ha logrado reorientar el derecho electoral dentro del paradigma proporcional. Erigiéndose en custodia de los valores originales y de la visión de los padres constituyentes, ha declarado inconstitucionales las leyes electorales del 2005 y del 2015 y ha reconducido el sistema político a la lógica de reparto de poder del periodo de fundación republicana. Es significativo un párrafo de la Sentencia 35/2017 en el que la Corte, declarando la inconstitucionalidad de la técnica de la “segunda vuelta” tal y como estaba dispuesto en la ley electoral 52/2015, realizaba una ponderación entre el principio de representación y el principio de gobernabilidad, sancionando la superioridad de primero sobre el segundo:
De este modo, la alianza entre Corte constitucional y opinión pública contra el Parlamento ha cerrado el breve periodo de la democracia mayoritaria en Italia y ha confirmado el retorno a la democracia de consenso. Sin embargo, la democracia de cuotas, en el contesto bipolar de la primera República, todavía podía funcionar, aunque fuese mal, gracias a la existencia de partidos políticos tradicionales, asentados en el territorio, orientados ideológicamente y con férrea disciplina interna. El periodo de acuerdo amplio, sin embargo, parece difícilmente replicable en un ambiente como el actual, en el que los partidos se han transformado en partidos personalistas, y donde solo dentro de uno de ellos (el M5S, lo que explica que se opusiese a la reforma y defendiese la proporcionalidad y el bicameralismo redundante) rige una disciplina de tipo férreo[19]. La jurisprudencia constitucional ha dejado en pie una normativa con la que se puede elegir un nuevo parlamento, pero seguramente no conduce a la elección de un nuevo Gobierno. Para evitar un bloqueo “a la española”, con repeticiones electorales y dificultades para encontrar acuerdos de gobierno, el sistema político italiano ha sido empujado a la negociación de una nueva ley electoral.
El referéndum del 4 de diciembre, al rechazar la adaptación de la forma de gobierno, ha convalidado la estructura institucional italiana originaria, con su parlamentarismo no racionalizado y su bicameralismo redundante, consolidando la identidad constitucional italiana con una fuerte cercanía tanto a la sólida primera parte, la dignified constitution, como a su frágil y débil segunda parte, la (in)efficient constitution. El patriotismo constitucional italiano contemporáneo se parece así a la constitutional faith estadounidense[20]: una fe radicada en los valores originarios y una fidelidad a la generaciones pasadas, opuesta de modo polémico a los intentos de reforma de los elementos institucionales disfuncionales, propuestos por políticos vivos, frente a los que la desconfianza es máxima y muy debilísima su legitimación social.
Resumen: El artículo reconstruye el proceso el proceso que ha conducido al referéndum constitucional desarrollado en Italia en el año 2016, intentando evaluar las razones del resultado y sus consecuencias político-constitucionales. Se procede en cuatro partes: en la primera se sitúa la reforma fracasada en la línea en el surco de la historia de la ausencia de reformas constitucionales; la segunda parte recuerda el contenido del proyecto de ley de reforma constitucional sometido a referéndum; en la tercera parte se analiza las fracturas políticas, sociales, geográficas, ideológicas y generacionales que se perciben en el voto. En la cuarta se sostiene la tesis de que la única institución que saldría reforzada los recientes acontecimientos sería la Corte Constitucional, anunciando una transformación en sentido juristocrático del débil y fragmentado sistema político italiano.
Palabras claves: Italia, referéndum constitucional, forma de gobierno, reforma institucional, reforma constitucional, ley electoral, jurisprudencia constitucional.
Abstract: This paper goes through the process that ended in the constitutional referendum in Italy, 2006. The essay tries to evaluate the reason of its result and its political and constitutional consequences. It has four parts: the first one set the failed reform in the Italian empty history of constitutional reforms; the second one, recalls the main features of the constitutional reform voted in referendum; the third one, analyzes the political, social, geographic, ideological and age cleavages. In the fourth part, the papers sustains the thesis that only the Constitutional Court would be empowered in the fragile Italian political system.
Key words: Italy, referendum, system of government, institutional reform, constitutional reform, electoral law, constitutional jurisprudence.
Recibido: 1 de junio de 2017
Aceptado: 1 de julio de 2017
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[1] G. ZAGREBELSKY, Loro diranno, noi diciamo , p.32: “La Italicum es incompatible con toda la parte I de la Constitución […] La pareja Italicum -revisión constitucional hace evidente que el verdadero objetivo de la reforma consiste en mover los elementos institucionales a favor del ejecutivo”.
[2] Sobre el iter parlamentario de la reforma constitucional, M. RUBECHI, “Il percorso della reforma” , en AA.VV. Perché Sì , Bari, 2016.
[3] Véase, M. CALISE, La Terza Repubblica , Bari, 2006.
[4] En 1994, el Gobierno Berlusconi logró la mayoría del Senado gracias a algunos tránsfugas (algunos de los cuales, más tarde han admitido haber recibido dinero para ello); en 1996, el Gobierno Prodi se sostuvo sobre la desistencia (o falta de competencia) provisional de Rifondazione comunista ; los Gobiernos de D'Alema y luego Amato se mantuvieron gracias a los votos del centro-derecha del ex Presidente Cossiga; en el 2006, el Gobierno Prodi, tuvo que conquistar la mayoría voto a voto, apoyándose a menudo en senadores elegidos en la circunscripción del exterior o los senadores vitalicios; en el 2013 el PD había obtenido la mayoría en la Cámara, pero no en el Senado. Para una revisión, C. FUSARO, “Per una storia delle riforme istituzionali (1948-2015)”, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico , Anno LXV Fasc.2 – 2015, p. 431 y ss.
[5] P. SCOPPOLA, La repubblica dei partiti , Bologna, 1997.
[6] L. PALADIN, Per una storia costituzionale dell'Italia repubblicana , Bologna, 2004, p.61.
[7] P. POMBENI, La questione costituzionale in Italia , Bologna, 2016, p.95.
[8] U. DE SIERVO, “Modelli stranieri ed influenze internazionali nel dibattito dell'Assemblea costituente”, Quad. Cost ., 1981, pp. 279 ss.
[9] P. CALAMANDREI, AC, A, pp. 1743-1755.
[10] M. RUINI, AC, 22 de dicembre 1947.
[11] Sobre este punto. P. RIDOLA, “Il nuovo bicameralismo italiano e l'Unione europea”, en AA.VV., La Riforma della Costituzione , Milano, 2016, pp. 42 y ss.; A. MORRONE, Trasformazioni costituzionali , Torino, 2016, pp. 45 y ss. Para la tesis según la cual eliminar la elección directa de senadores habría vulnerado el principio de la soberanía popular del art. 1 de la Constitución, A. PACE, “Le ragioni del no”, en AA.VV., La Costituzione bene comune , Roma, 2016, pp. 27 y ss.
[12] Cfr. S. CECCANTI, La transizione è (quasi) finita , Torino, 2016, p. 55: “Los decretos-leyes nacen a menudo magros, sino directamente anoréxicos, pero luego muchas veces se convierten en seres obesos, lo que no ocurriría si el Gobierno fuese el eje del procedimiento”.
[13] http://www.youtrend.it/2016/12/09/referendum-costituzionale-tutti-numeri/ . Véase también http://www.sisp-pope.unisi.it/attivita/ (ambas visitadas en junio de 2017).
[14] Sobre las consecuencias del referéndum sobre el papel de la doctrina, véase. A. A. CERVATI, “ Diritto costituzionae, mutamento sociale e mancate riforme testuali”, Rivista dell'Associazione Italiana dei Costituzionalisti , n.1/2017, http://www.rivistaaic.it/diritto-costituzionale-mutamento-sociale-e-mancate-riforme-testuali.html (visitada en junio de 2017) : “para volver a interrogarse con toda libertad sobre los límites de un uso exclusivamente formal y sistemático de la retórica especializada de los constitucionalistas, sería necesario reconstruir, como ya se ha apuntado, los puentes entre el estudio del derecho constitucional y la cultura jurídica nacional, entre la historia social y política y las disciplinas humanísticas; puentes que se rompieron debido a un largo proceso de un tecnicismo jurídico exasperante, con el resultado de que las disciplinas jurídicas se han hecho más permeables a las exigencias de los poderes económicos y políticos”. Para un mapa del debate académico, G. DELLEDONNE y G. MARTINICO, “Yes or No? Mapping the Italian Academic Debate on the Constitutional Reform”, Italian Law Journal, Special Issue, The 2016 Italian Constitutional Referendum: Origins, Stakes , Outcome, http://www.theitalianlawjournal.it/data/uploads/pdf/1-2017/italj-special-issue-2017.pdf (visitado en julio de 2017).
[15] Para una excelente reconstrucción histórico-comparativa de la ausencia de opiniones disidentes en la Corte constitucional italiana, A. DE MARTINO , Le opinioni dissenzienti dei giudici costituzionali , Napoli, 2016, pp. 317 y ss.
[16] R. PUTNAM, Making Democracy Work , Princeton, 1993, p. 97. La única diferencia sustancial entre el mapa de Putnam sobre el sentido cívico en las regiones italianas del 1993 y los resultados electorales de referéndum del 2016 la constituye el Véneto, donde ha prevalecido el no. Una explicación podría ser la erosión del sentido cívico producido por la hegemonía de la Lega Nord en estos territorios.
[17] “Los jóvenes desempleados, las personas con los ingresos más bajos. Ellos son los que han llevado el no a la victoria, en lo que parece más un voto antisistema que una defensa del texto constitucional” (infodata.ilsole24ore.com, 5 diciembre 2016).
[18] Los comentarios a la Sentencia 52/2017, ofrecen de modo casi unánime un panorama apologético, aunque hay críticas como la de P. PASQUINO, “ La Corte decide di decidere ma non coglie la natura del ballottaggio”, en http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2017/01/nota_35_2017_pasquino.pdf (visitado en junio de 2017) : “si bien es inevitable que la justicia constitucional extienda su control sobre todas las leyes que amenazan con romper el pacto entre ciudadanos y Estado (esto es, la Constitución), la tendencia frente a la transformación del Estado constitucional en un Justizstaat supone el riesgo de deformar el carácter poliárquico de la democracia representativa, lo que es peligroso incluso para la Corte”.
[19] Los candidatos del Movimiento cinco estrellas rubricaron un contrato con una empresa privada dueña del logo, se someten a rígidas reglas internas entre las cuales la expulsión del disidente no es cosa rara y en las que, en cualquier caso, prevalece la voluntad del jefe, incluso en caso de consultas democráticas internas.
[20] S. LEVINSON, Constitutional Faith , Princeton, 1988.
