"ReDCE núm. 30. Julio-Diciembre de 2018"
"ReDCE núm. 30. Julio-Diciembre de 2018"
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La obra dirigida por Francisco Jesús Carrera Hernández deja entrever desde su misma portada la magnitud y la complejidad del tema tratado. Traducido en tres idiomas (español, inglés y portugués), el título activa la curiosidad del lector con un interrogante atractivo. Magnitud, en tanto que los autores del libro emprenden una armoniosa aventura a fin de contestar a tal interrogante, plasmando con ello la conocida idea de la unidad en la diversidad. La diversidad viene dada por las diferentes nacionalidades de los investigadores, que unen sus esfuerzos en una ambiciosa investigación sobre el futuro del proceso de integración europea, indagando de forma específica sobre su vertiente económica. Pero, como más adelante se explicará, diversas son también las perspectivas del estudio de la problemática planteada. En cambio, la idea de unidad se edifica a través de los dos proyectos de investigación de carácter nacional, concedidos por el Ministerio de economía y competitividad, en el que participan desde hace ya varios años los autores del presente libro, siendo este último producto del segundo proyecto (DER2015-63927-P). Por su parte, la complejidad se erige en elemento central de la obra, pues un nuevo sistema de gobierno económico de la Unión requiere, como condición inherente, la realización de transformaciones profundas de la propia Unión, de su Derecho, y de su sistema de gobernanza, tal y como se advierte en el mismo prólogo realizado por Rui Manuel Moura Ramos.
Con un total de 315 páginas, el libro se divide en nueve capítulos que analizan la gobernanza económica de la Unión desde perspectivas complementarias, guardando de este modo una incontestable coherencia material. La obra se abre con un capítulo introductorio del profesor Francisco Jesús Carrera Hernández, que aclara la premisa sobre la que se va a desarrollar el discurso teórico: “ha habido mucha Unión monetaria (…), y muy poca Unión económica” (p. 19). Esta configuración asimétrica en la gobernanza económica europea ha llevado, desde el inicio de la crisis económica y financiera, a una situación de compleja degradación de las vertientes económica y política de la Unión. De ahí que la obra fije como objeto de estudio las distintas medidas de crisis adoptadas por la Unión Europea. Pero este no es el único objeto de análisis advertido, pues la presente investigación trasciende la propia Unión Económica y Monetaria, explicando también la situación actual de otras políticas con dimensión económica. La gran aportación de la obra se encuentra en su tercer objeto de investigación, que da cuenta de las nuevas dimensiones de la gobernanza económica. Dichas dimensiones novedosas atienden a la idea de legitimidad democrática de la Unión y a los modos de mejorarla, a través del análisis de su vertiente institucional.
La primera parte del libro (capítulos I-V) centra su atención sobre la Unión Económica y Monetaria en sentido estricto. En el Capítulo II, Nicolas de Sadeleer realiza un esclarecedor mapa conceptual de las medidas anti-crisis adoptadas por la Unión, subrayando con ello las transformaciones producidas en la gobernanza económica europea a raíz de la crisis. Se estima que, a pesar del método intergubernamental elegido en esta gestión, “at the end of the day, all EU institutions except for the European Parliament appear to be much stronger” (p. 106). En definitiva, el autor mantiene una visión muy positiva y pragmática acerca de las medidas adoptadas, destacando el valor añadido que suministran al sistema de gobierno económico, que reside fundamentalmente en una mayor eficiencia en la gobernanza económica europea.
Una tesis diferente a esta visión optimista de Nicolas de Sadeleer se desarrolla en el capítulo I, en el que Francisco Jesús Carrera Hernández informa acertadamente al lector sobre la insuficiencia de las medidas adoptadas después de 2008, a los efectos de una mayor profundización en el proyecto europeo. Asimismo, destaca la necesaria dependencia de la decisión sobre el sistema económico de gobierno, del futuro de la propia unión política. Y es que su futuro implica una clara afectación de la soberanía nacional (p. 29). Advertida, pues, la complejidad del asunto, se pasa al análisis concreto de la relevancia del Semestre Europeo. Se estima, de forma oportuna, que éste “no debe ser tomado como ejemplo como medida de profundización de la política económica que es necesario adoptar” (p. 33). No obstante, se tienen en cuenta algunas de sus virtudes: la introducción de un modelo de supervisión multilateral más coherente, que permite a las instituciones comunitarias interferir –cierto es, a través de instrumentos de “soft law”– en las políticas nacionales. Se hace especial hincapié al papel del Parlamento europeo en la gobernanza económica de la Unión, declarando su tímida participación y la insuficiencia de los foros democráticos de debate existentes. Se demuestra, pues, que en el brazo económico de la Unión prima la dinámica intergubernamental. El autor recuerda, y me parece importante tener presente esta idea, que la deriva intergubernamental del sistema no es antidemocrática (p. 53), ya que la legitimación democrática en la Unión contiene tanto la vertiente del “output legitimacy” como del “input legitimacy”. Es más, se advierte sobre la doble dimensión del principio democrático como “input democracy” (representación de los pueblos y representación de los ciudadanos). De este modo, Carrera Hernández sitúa las carencias democráticas de la Unión en la vertiente relativa a la representación directa, haciendo un llamamiento al incremento de esta última. La solución a corto plazo sería, según el autor, la mejora “de las estructuras existentes, sin que se produzcan realmente importantes profundizaciones” (p. 61). A largo plazo, se estima la necesidad de “idear un modelo de mayor integración política y económica”, encontrando asimismo fórmulas para “acercar al ciudadano al proceso de integración europea” (p. 61). Pienso que el planteamiento de Francisco Jesús Carrera Hernández muestra con claridad los problemas actuales del sistema de gobernanza económica europea, y de forma específica los relacionados con la legitimidad democrática de la Unión. Sin embargo, las soluciones que en su texto se proponen pierden de vista un elemento clave, apto para integrar al ciudadano y a la clase política en esa construcción utópica de una Europa federal: la voluntad real de alcanzar “más Europa”. Y es que, en la actualidad, se pone de manifiesto un profundo escepticismo nacional hacia la creación de una verdadera unión política.
La posición del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales en la gobernanza económica europea se analiza también en el Capítulo IV, en el que Ariadna Salazar Quiñonez presenta los mecanismos de participación existentes. Resalta de forma positiva la creación de la Conferencia interparlamentaria del artículo 13 del Pacto Fiscal y la actividad desarrollada por la Conferencia de órganos Especializados en los Asuntos Comunitarios y Europeos de los Parlamentos de la Unión Europea. Y finaliza con una valoración positiva de la participación parlamentaria en la gobernanza europea: “si bien no se trata de decisiones vinculantes, (…) al menos se conoce la opinión de las Asambleas” (p. 153). Asimismo, se advierte en el texto sobre la necesidad de que los Parlamentos “se impliquen” en las decisiones sobre el futuro de Europa (p. 154). Advertencia que quizá no tiene en cuenta la insuficiencia de los mecanismos de participación efectiva que podrían permitir a los parlamentos proceder a esa implicación activa que se demanda.
El destacado carácter intergubernamental de la gobernanza económica europea se analiza de forma específica por el profesor José María Porras Ramírez, en el capítulo III. Subrayando los elementos consensuales y tecnocráticos que caracterizan el modelo de gobierno económico de la Unión, aconseja la urgente creación de mecanismos de control efectivos del Parlamento europeo, pues en caso contrario se produciría una “ruptura de la cadena de legitimación democrática que todo proceso político de toma de decisiones (…) ha de observar” (p. 117). El autor explica, de forma brillante, el estado de la cuestión de la Unión a través del “agotamiento y desfase de su arquitectura institucional” (p. 119). En definitiva, se habla de un sistema institucional “diseñado, en buena medida, para una Europa que pertenece ya al pasado” (p. 123) y que no responde a las verdaderas dimensiones de la Unión Europea alcanzadas tras las sucesivas ampliaciones (p. 123). Así pues, se llega a la conclusión de que el carácter tecnocrático de la Unión, existente desde sus orígenes y profundizado tras la crisis, “ahonda en el llamado déficit democrático de la Unión” (p. 134). Porras Ramírez finaliza su aportación con un epígrafe dedicado a las “Propuestas de reforma en clave democrática”, que me parece muy oportuno. Se recomienda una reforma profunda de la arquitectura institucional de la Unión y el reemplazo de la “troika” por el llamado “método comunitario”. Asimismo, se requiere la inclusión de los mecanismos de la unión económica en el Derecho originario de la Unión, recomendación con la que me encuentro especialmente de acuerdo, ya que este hecho permitiría la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión en los procedimientos judiciales y, con ello, la efectiva protección de los derechos de los ciudadanos europeos.
Al análisis del nivel de protección de los derechos fundamentales en tiempos de crisis se dedica Tamara Cápeta, a través de una excelente investigación sobre el papel de las Tribunales en la gobernanza económica europea (capítulo V). Distinguiendo entre tres tipologías de casos “económicos”, Cápeta destaca por su claro enfoque constitucional de la materia tratada y por la precisión con la que aborda el análisis. Diferencia, pues, entre los casos relativos al principio de democracia nacional, los casos que proyectan conflictos entre las decisiones de política económica y la protección de los derechos fundamentales, y, por último, los casos que atienden a la división de poderes entre la Unión y los Estados Miembros. Se llega a la pertinente conclusión de que de los Tribunales son actores institucionales inevitables en la gobernanza económica de la Unión tras la crisis (p. 189). Conclusión que, hasta que la competencia relativa a la política económica no se traslade de forma total a nivel de la Unión, se presenta como característica fundamental y natural en la gobernanza económica actual (p. 189).
La segunda parte del libro aborda temas económicos conexos con la Unión Económica y Monetaria, aunque trasciende de ésta última. Peter Van Elsuwege y Jolien Timmermans analizan la problemática de la representación internacional de la Unión en el Fondo Monetario Internacional (capítulo VII), demandando una representación unitaria de los Estados miembros ante el FMI. Merece la pena destacar aquí la propuesta de crear un Ministro Europeo de Economía y Finanzas, que podría llevar a cabo dicha función de representación unitaria. Aunque no carece de obstáculos, creo la implementación institucional de esta propuesta significaría un paso importante para la profundización en el proceso de integración europea, y ofrecería a la Unión un mayor peso en el escenario internacional. Este peso de la voz europea en el escenario internacional se analiza también en el capítulo VIII, en el que Isabel Cabrita plantea importantes cuestiones relativas a la política de inversión internacional de la Unión. Me parece un tema especialmente interesante en tanto que, tal y como advierte la autora, la política de inversión supone una clave para el crecimiento y la innovación en el ámbito europeo, así como para la proyección de los valores de la Unión hacia el exterior (p. 275).
Especial interés presentan también los capítulos relativos a la gobernanza del comercio exterior de la Unión (capítulo VI, correspondiente al profesor Luís Pedro Cunha) y a la política de desarrollo rural en la Unión (capítulo IX, correspondiente al profesor Ángel Sánchez Hernández), aunque su vinculación directa con el tema central del libro queda atenuada. No obstante, la oportunidad y la necesidad de las intervenciones se sustancian en la posibilidad que se ofrece al lector de obtener un conocimiento global sobre la dimensión económica de la Unión en sentido amplio.
En su conjunto, el libro aquí tratado supone profundización en el proceso de integración europea, empezando por su sistema de gobierno económico. Es un llamamiento –generalizado en la academia– para impulsar reformas globales en la arquitectura normativa e institucional de la Unión Económica y Monetaria. El tema elegido es en sí mismo un gran acierto, y destaca por su oportunidad, teniendo en cuenta la situación actual en la que se encuentra la Unión Europea. Libros como el ahora recensionado permiten conocer el estado de la cuestión y los avances producidos en la gobernanza económica europea, pero también reflexionar sobre sus carencias y sobre el futuro del proceso europeo de integración en su conjunto. De ahí que su lectura sea altamente recomendable. Una vez realizado el recorrido teórico de esta obra, sólo cabe preguntarnos: “¿Estamos a la altura de las circunstancias?” (p. 61).
Resumen: La reforma del sistema de gobierno económico de la Unión Europea ha sido una tarea pendiente en el ámbito europeo, desde su misma creación. La obra analiza, de manera magistral, el estado de la cuestión de la gobernanza económica europea tras la crisis. Asimismo, desarrolla propuestas inéditas de reforma, demandando una mayor profundización en el proceso de integración en su conjunto.
Palabras clave: Gobernanza económica. Unión Europea. Crisis económica.
Abstract: The reform of the economic governance system of the European Union has been a pending task at the European level, since its very creation. The work analyzes, in a masterly manner, the state of the issue of European economic governance after the crisis. Likewise, it develops unprecedented proposals for reform, demanding a greater deepening in the integration process as a whole.
Key words: Economic governance. European Union. Economic crisis.
Recibido: 8 de noviembre de 2018
Aceptado: 22 de noviembre de 2018
