"ReDCE núm. 37. Enero-Junio de 2022"
Traducido del italiano por Luis Fernando Martínez Quevedo
"ReDCE núm. 37. Enero-Junio de 2022"
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Para presentar el problema democrático en el sistema europeo, en primer lugar, examinaré directamente las disposiciones de los Tratados y, en segundo lugar, las prácticas de las Instituciones europeas; finalmente, tomaré en consideración los comportamientos de los gobiernos y de las instituciones de los Estados miembros.
No es fácil definir lo que beneficia a la democracia europea. Más fácil es observar lo que la perjudica. Y esto nos lleva a la premisa que se sitúa tras el tema de la democracia.
El espíritu occidental ha creído durante mucho tiempo en la democracia y, específicamente, en la democracia parlamentaria, como fuente de libertad e igualdad. En este contexto, el nexo de unión entre la forma política de la democracia y la salvaguardia de la libertad y de la igualdad ha venido dado por el derecho legislativo creado por la representación del cuerpo electoral. A esto se añade, como consecuencia de la experiencia del constitucionalismo, la existencia de órganos especiales de justicia a los que se les confía el control de la ley y que tutelan los principios constitucionales y, en particular, los derechos de libertad, y, no menos importante, de gobiernos sometidos a la confianza del Parlamento o directamente a la de los ciudadanos.
Todo esto, al margen del nacionalismo, de las terroríficas dictaduras del fascismo y del nazismo y de nada menos que dos guerras mundiales, ha servido para representar esta particular forma de Estado que, con una expresión polisémica y todavía por examinar, llamamos Estado de Derecho, y mediante la que entendemos un sistema que controla el ejercicio del poder público a través del Derecho [1].
El espacio que ofrecen la integración supranacional y el federalismo europeo (entendido obviamente en una acepción diversa a la del siglo XIX) a la figura del Estado de Derecho no está claramente configurado. En efecto, el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia ha hecho referencia claramente a esto cuando ha calificado el sistema europeo como una «Comunidad de Derecho» [2], pero en términos concretos ningún gobierno europeo se ha pronunciado aún claramente sobre este aspecto; si acaso, la expresión Estado de Derecho, en el sistema europeo, ha estado dirigida a evaluar la posición de algunos Estados miembros, cuando se ha considerado que subsistía una violación del principio democrático, como en el caso de la Austria de Jörg Haider, por la cual se hubo de crear una comisión específica [3], y posteriormente, hasta hace poco, en los casos de Hungría y de Polonia, respecto a los que tampoco hasta ahora se ha adoptado ninguna iniciativa formal contra estos Estados, sino simplemente advertencias indirectas [4].
En particular, además, en lo que respecta a los principios del Estado de Derecho y, particularmente, al principio democrático, en referencia a la construcción europea, tanto la Ciencia política como el Derecho constitucional muestran dificultades recurrentes, incluso para hablar de ellos; así de fuerte sigue siendo hoy el dogma del Estado soberano surgido en Westfalia, en cuyo apogeo se situó la construcción europea y el proceso de integración.
He aquí, entonces, la perspectiva, apertis verbis, de que la democracia europea afronta los titubeos del proceso de integración, para reafirmar la condición efectiva de los derechos fundamentales, fruto del convivir de los ciudadanos europeos y del proceso político necesario para conseguir una convivencia pacífica, la colaboración entre los gobiernos y la solidaridad con los Estados ajenos a la Unión.
Occidente y, en particular, Europa tienen ya una gran literatura sobre este enfoque que constituye una teoría de la integración política, más que sólida, capaz de dar respuestas adecuadas también a la condición actual de la globalización.
Por tanto, es una reacción política poco inteligente y nociva la invocación de una resurgente soberanía estatal, para contrarrestar las dinámicas de la globalización y para implicar en esta aversión también a las políticas supranacionales (europeas e internacionales).
Sin embargo, lo que en Europa se ha denominado como soberanismo, y que aglutina a algunas fuerzas políticas de derechas particularmente activas, como AfD, La Lega, Rassemblement National, Vox, etc., no es más que una parte del fenómeno; mucho más sórdido es el soberanismo de izquierdas que se basa en el supuesto de que sólo el Estado puede garantizar los derechos sociales, afirmación en lugar de demostración, que se utiliza con fines políticos para resaltar una centralidad no de la persona, sino del Estado.
Soberanistas, como hemos podido constatar, han sido también en estos años los gobiernos y las instituciones de los Estados miembros, incluso los que se califican democráticos y defensores del Estado de Derecho, cuando ponen en juego los dictados del federalismo europeo y de la integración supranacional.
En definitiva, la confrontación entre soberanía estatal e integración federal, que caracteriza la actual fase política europea, conecta con el significado que se le reconoce a la democracia, como instrumento de composición de la unidad política europea, capaz de controlar el espíritu de dominio entre los Estados miembros que alimenta los actuales desacuerdos sobre el futuro de Europa, poniendo en cuestión, de hecho, sus valores y sus principios [5].
Ahora bien, aunque el término democracia puede definirse por presuposición sobre la base de la realidad política e institucional que los estipulantes del Tratado de Lisboa han tenido presente, concretamente el art. 2 no nos dice prácticamente nada sobre qué tipo de democracia es la europea y, si se quiere ser preciso, sobre qué tipo de democracia es la de los Estados miembros, y su enunciación como valor podría no ser suficiente para una afirmación efectiva de la democracia.
Se acerca más a nuestra materia el art. 10 TUE, compuesto de enunciados sorprendentes que deben incluirse en una fuente que formalmente es un Tratado internacional [7].
“1. El funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa.
2. Los ciudadanos están directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo.
Los Estados miembros están representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos.
3. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos.
4. Los partidos políticos a escala europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión”.
Aunque pueda parecer difícil de creer, este no es el lenguaje de un Tratado, sino de una Constitución: democracia representativa, ciudadanos y representación, Estados miembros y representación, responsabilidad democrática, partidos políticos y voluntad de los ciudadanos y de la Unión.
E incluso si consideramos la hipótesis de una iniciativa de los «ciudadanos de la Unión» («un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros») «de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados» (art. 11.4 TUE) y otras prerrogativas de la ciudadanía europea [8], surge un panorama regulatorio para las relaciones entre ciudadanos y Unión no muy distinto del que la mayor parte de las Constituciones democráticas prevén para las relaciones entre ciudadanos y Estado [9].
Pero esto no es todo. El Tratado va mucho más allá: por un lado, define claramente a sus ciudadanos: «Será ciudadano de la Unión —establece el artículo 9 TUE —toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro», y agrega a continuación que la «ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla» [10]. Por otro lado, también viene delimitada la posición de los Estados miembros sobre la base del respeto al principio de igualdad de estos «ante los Tratados», esto es, ante el ordenamiento jurídico de la Unión Europea, y a «su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional», respeto que se extiende a las «funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional»; y, respecto a esto último, se especifica que «la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro» (art. 4 TUE) [11].
A esto se añade que los Tratados realizan un esfuerzo considerable para configurar en términos parlamentarios la forma de gobierno europea en referencia a las relaciones entre Comisión y Parlamento Europeo, a pesar de que la Comisión no puede ser comparada con un gobierno estatal [12]. En este sentido, por un lado, «el Consejo europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo del Presidente de la Comisión», «teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas» (art. 17.7 TUE), y, por otro, la «Comisión tendrá una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo»; además, el «Parlamento Europeo podrá votar una moción de censura contra la Comisión» y «si se aprueba dicha moción, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión» (art. 17.8 TUE). Asimismo, ahora la base de la individualización del candidato a Presidente de la Comisión, por parte del Consejo Europeo, la constituye la propuesta (a partir de las elecciones europeas de 2014) desde los partidos europeos de sus respectivos candidatos a la Presidencia de la Comisión Europea, mediante la cual la estructura parlamentaria de la forma de gobierno europea habría adquirido una fuerte connotación política, en línea con la responsabilidad ante el Parlamento Europeo.
La imagen incondicionalmente elogiada, que contiene todos los elementos de un sistema representativo y parlamentario, podría decirse que se ha visto reforzado por el art. 14.1 TUE, que establece: «El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las condiciones establecidas en los Tratados. Elegirá al Presidente de la Comisión» [13].
Además, podría decirse que este modelo se ha completado con las disposiciones del Tratado a partir de las cuales intuimos la tensión para la formación de un «espacio público europeo», en el cual las «instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión»; asimismo, «mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil». A esto se le deben añadir los procedimientos de consulta de las partes interesadas por parte de la Comisión Europea, «con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión» (art. 11.3 TUE) [14].
Somos perfectamente conscientes de que este diseño institucional nace como reacción a uno de los argumentos más fuertes dirigidos contra la legitimidad del Ordenamiento jurídico europeo: el del «déficit democrático» [15]. El Derecho europeo —se ha observado sobre todo desde el inicio— no tendría una matriz democrática, como el estatal, que sería el producto de los Parlamentos dotados del poder legislativo y responsables ante los ciudadanos; y esto conllevaría una carencia de legitimidad de este Derecho fruto del acuerdo de los gobiernos estatales para escapar al control democrático [16].
De aquí la famosa teoría de los «contralímites» formulada por la Corte Costituzionale italiana y por la alemana [17], a pesar del impresionante trabajo realizado por el Tribunal de Justicia para afirmar, con sentencias ya históricas como Costa c. Enel, Simmenthal, Internationale Handelsgesellschaft, la primacía del Derecho europeo sobre los ordenamientos estatales y sobre las disposiciones constitucionales y la contemporaneidad e inmediatez de la eficacia del Derecho europeo en los ordenamientos estatales (el llamado efecto directo).
Que el reforzamiento democrático del Ordenamiento europeo, desde la elección directa del Parlamento Europeo en 1979, ha sido un fenómeno impresionante es algo indiscutible y ha convertido la cuestión del déficit democrático de la Unión en un verdadero mito [18]; sin embargo, es igualmente indiscutible que el principio democrático europeo sufre aún en la práctica de grandes límites y que, en su debilitamiento, concurren diversos factores políticos, institucionales y culturales, para los que el tema de la democracia europea sigue siendo —aunque en términos distintos a los del pasado— todavía una cuestión abierta.
Comencemos con las críticas a la Institución del Parlamento Europeo. Desde algunas perspectivas se observa que la representación en el seno del Parlamento Europeo no sería la de un verdadero Parlamento en sentido moderno, por, al menos, dos razones: en primer lugar, falta una ley electoral europea y redactada exclusivamente por el Parlamento Europeo, lo cual aminoraría la independencia que debería caracterizar la Institución representativa; en segundo lugar, un Parlamento que no tiene un pleno poder de iniciativa legislativa se parece más a un parlamento del Ancien Régime que a un parlamento moderno.
También en relación a estos dos aspectos son conocidos los esfuerzos realizados para consolidar la institución parlamentaria, como la adopción de decisiones y reglamentos para limitar la discrecionalidad de los Estados miembros en la formulación de las respectivas leyes electorales y conseguir así «un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros» (art. 223 TFUE); al igual que, en los distintos pasajes debidos a la estratificación de los Tratados, se estableció que la mayoría de los miembros del Parlamento europeo «podrá solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aquel requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los Tratados» (art. 225 TFUE). Pero que se trata de recursos que no superan del todo las críticas constitucionales resulta evidente a partir de las propias disposiciones de los Tratados; tanto es así que la Comisión podría no presentar propuesta alguna, transmitiendo simplemente sus razones al Parlamento Europeo.
Aún más radical es la crítica sobre el modo de distribuir los escaños del Parlamento Europeo. Como es sabido, la regla prevista es la de la proporcionalidad decreciente, que es un mecanismo en virtud del cual se obtiene una sobrerrepresentación de las entidades estatales más pequeñas en detrimento de las más grandes [19]. Sobre la proporcionalidad decreciente se han vertido ríos de tinta para afirmar que dificulta la propia representatividad y que la degresividad, si se justifica en general para las segundas cámaras, típicas de los Estados miembros, no tendría ningún fundamento en la cámara que se supone que expresa la representación general, como es el Parlamento Europeo; esto no es, en absoluto, cierto, pues existen Cámaras de representación general compuestas, casi siempre debido a las condiciones territoriales, con proporcionalidad decreciente.
Pero lo verdaderamente crucial sobre el Parlamento Europeo no es tanto la degresividad, que tiene su justificación en la solidaridad entre los Estados miembros, como el concepto propio de representación general, que no tiene un fundamento cierto en los Tratados. Es verdad que estos afirman que los ciudadanos están directamente representados, al nivel de la Unión, en el Parlamento Europeo y que este está compuesto de representantes de los ciudadanos de la Unión, pero qué es lo que representan los miembros del Parlamento Europeo no está expresado con claridad, de hecho no está ni mencionado. Pero atención, desde 1979 hasta la actualidad el Parlamento ha ido dirigiéndose paulatinamente hacia la adquisición de una representación general de los intereses de la Unión Europea como tal y de sus ciudadanos; pero estos esfuerzos han sufrido una respuesta continua que ha jugado contra la democracia europea.
No es este el lugar para adentrarnos dentro de la temática de la representación política, damos por presupuesto que esta es una institución colectiva relativa a la relación entre representantes y representados, sin entrar en esta relación, simultáneamente unitaria (en cuanto que une a todos los representantes y a todos los representados) y singular (en cuanto que une a cada representante con todos los representados).
En toda representación política nacional se reflejan las fracturas motivadas por los mecanismos electorales elegidos, ya sea por el modo a través del cual se delimita el territorio, ya sea por el mecanismo de cálculo para la asignación de escaños. Basta con pensar en la siempre imperfecta segmentación de circunscripciones y distritos electorales, en los significados opuestos de los mecanismos electorales mayoritarios y proporcionales, en la presencia de cláusulas de porcentajes mínimos de voto para conseguir representación parlamentaria, formales y virtuales, debidos en el segundo caso a los diferentes sistemas de cálculo matemático para la atribución de escaños, etc.
Sin embargo, en el caso de las elecciones nacionales, nadie sostiene que esto pueda invalidar la representación general como institución colectiva, ni siquiera en su adquisición convencional e idealizada por la historia de la democracia popular, y, por tanto, que el diputado individual es representante de todo el pueblo («Vertreter des ganzen Volkes», art. 38, apartado 1, GG) o que «representa a la Nación» en su totalidad (art. 67 Cost. It.), una representación que se caracteriza por la reactividad del representante; y sigue siendo evidente que las prerrogativas parlamentarias (no responder de las opiniones manifestadas y de los votos emitidos, la prohibición del mandato imperativo, las inmunidades penales y el mismo derecho a recibir una asignación) son consecuencia directa de esta representación.
En el caso, en cambio, de las elecciones europeas existe una parte de la doctrina, sobre todo alemana, que considera suficiente el argumento de la degresividad para hacer resurgir una representación segmentada por naciones, para anular los enunciados de los Tratados sobre la representación de los ciudadanos de la Unión, considerándola todavía como la vieja representación de los pueblos de los Estados miembros; en definitiva, de nuevo para demoler, en lugar de para reforzar la democracia europea [20].
Los Tratados, a pesar de las insuficiencias estructurales de la institución parlamentaria europea, ya mencionadas, expresan el principio de que «el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa». Esta afirmación es fruto del proceso democrático europeo, que ha marcado una evolución de las instituciones y de los procedimientos, incluido el procedimiento legislativo, y ha dado profundidad política al proceso de integración europea.
Sin embargo, no se puede obviar que las mayores limitaciones para una democracia europea plena y consciente derivan del propio diseño institucional europeo, que distingue entre representación democrática de los ciudadanos europeos —que se asienta en el Parlamento Europeo, que «ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria», y de modo directo las «funciones de control político»— y el Consejo Europeo —que «no ejercerá función legislativa alguna», pero «dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales», suponiendo esto un dualismo contradictorio—. De hecho, la división entre la determinación de la política general y el control político no puede dejar de tener consecuencias (y no en un sentido positivo) para la afirmación de la democracia europea.
El Consejo Europeo, como es bien sabido, es una innovación debida al Tratado de Maastricht de 1992, pero las Conferencias Intergubernamentales (CIG), compuestas «por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros», han sido una constante en el proceso de integración europea. No podía existir otro modo para dar vida al proceso de integración sino utilizar los instrumentos típicos de la comunidad internacional, en los cuales la democracia se cruza con la formación de los tratados que deben negociarse, celebrarse y ejecutarse en los ordenamientos de los Estados contratantes.
Se debe a esta fase histórica la acuñación, por obra de HANS PETER IPSEN [21], de la expresión de «los Estados son los señores de los Tratados» («Die Herren der Verträge»), la cual se interpretó posteriormente, fuera del contexto histórico de su origen, como la posibilidad de que los Estados actúen a su antojo para hacer y deshacer Europa como crean más conveniente [22]. Se trata esta de una interpretación carente de fundamento en el pensamiento de quien formuló la expresión y en contraste tanto con el significado originario del proceso de integración, derivado de «un destino ahora compartido» de los Estados europeos, como con la evolución de esta, como «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» [23].
Debemos, además, considerar que las Conferencias Intergubernamentales y la necesaria concurrencia de la voluntad de los Estados según las formas típicas del Derecho internacional eran los únicos medios para hacer avanzar el proceso de integración. Se sabe que históricamente la caja de herramientas del federalismo se formó gracias al Derecho internacional y, poco a poco, se enriqueció con los instrumentos del Derecho constitucional.
Sin embargo, una vez creadas las entidades supranacionales, estas asumieron las características del ordenamiento común que, como tal, resulta diferente tanto del orden internacional como del interno de los Estados miembros.
En cambio, el hecho de que las sucesivas etapas de la integración hayan requerido la aparición intermitente de las Conferencias Intergubernamentales y la formalización de nuevos acuerdos no restó autonomía al proceso europeo, el cual, para conseguir hacerse realidad y evolucionar, disponía única y exclusivamente de sus propios recursos institucionales y su propio Derecho, de modo que los resultados de las Conferencias Intergubernamentales quedaron estrictamente al margen del ordenamiento europeo. La consecución de eventuales acuerdos externos, de hecho, se tradujo siempre a formas jurídicas del ordenamiento común y las Instituciones europeas fueron siempre las únicas fuerzas activas y fueron, las más de las veces, capaces de avanzar y de determinar directamente el crecimiento político del ordenamiento común, precisamente porque actuaban con total autonomía. Para entendernos, en muchas ocasiones, fue el desarrollo y la actividad de las instituciones comunitarias los que determinaron el contenido de las Conferencias Intergubernamentales, hecho que fue aún más evidente con las tres Comisiones Delors.
Esto, obviamente, no quita que los Estados miembros y, específicamente, sus Gobiernos hayan seguido activos en las dinámicas institucionales europeas. No es casualidad que una de las Instituciones originarias del diseño institucional europeo siguiera siendo el Consejo, en el cual se sentaban los Ministros de los Gobiernos de los Estados miembros; pero, puesto que la estructura determina la función, la posición de los gobiernos como Institución legislativa de la Comunidad era profundamente distinta de la de los propios gobiernos como portadores de los intereses nacionales en el seno de una Conferencia Intergubernamental. En el primer caso, como para cualquier legislador, era necesario alcanzar una síntesis que determinase el interés común; en el segundo, en cambio, prevalecía y prevalece el derecho de veto —mecanismo típicamente internacionalista— con el cual se hace valer el interés nacional.
En consecuencia, en el momento en el que las Conferencias Intergubernamentales fueron institucionalizadas en el Consejo europeo, se insertó de facto en el diseño institucional de la Unión un fuerte elemento intergubernamental que de inmediato condicionó el proceso de integración, el cual hasta entonces se había desarrollado teniendo como única referencia el interés político común [24].
El Consejo Europeo comenzó a cuestionar el propio Tratado de Maastricht, que acababa de entrar en vigor. Se pueden recordar las Conferencias Intergubernamentales del momento sobre la ciudadanía y sobre el principio de subsidiariedad y el propio Tratado de Ámsterdam de 1997, sin que aumentara la integración a nivel europeo.
La presencia del Consejo Europeo, además, creó una subordinación de las demás Instituciones; así, en lugar de asistir al crecimiento de la democracia europea centrada en el Parlamento Europeo, en la relación de confianza con la Comisión y en la elección del Presidente de esta, hemos asistido al paulatino sometimiento del legislador europeo a la asamblea intergubernamental, hasta el punto de que la actividad legislativa se lleva a cabo si no existe un veto por parte del Consejo Europeo o si se desarrolla según las indicaciones de este último. La reciente reforma del Mecanismo Europeo de Estabilidad es un ejemplo, cuando menos, paradójico de este conflicto entre la Europa intergubernamental y la Europa democrática [25]. En este punto no queda más que considerar que ya no es el Tratado el que impulsa el proceso de integración y que este proceso ya no toma formas jurídico-institucionales como en el pasado, sino que la integración ha retrocedido a formas de hecho que han desequilibrado incluso las posiciones de igualdad de los Estados miembros [26].
Esto explica también que, con las sucesivas ampliaciones, la presencia del Consejo Europeo ha sido determinante para descartar el fortalecimiento de la integración con mecanismos institucionales de tipo federal. De hecho, supuso un parón en el desarrollo de la democracia europea, impidiendo que se formara un liderazgo político europeo.
Por el contrario, como este debería haber sido asumido claramente por el Presidente de la Comisión Europea, propuesto por los partidos políticos y votado por el Parlamento, se inventó una figura que debería haber dado lugar a una representación unitaria del Consejo Europeo, instituyendo la figura de su Presidente, que sirvió para reducir la legitimidad política del Presidente de la Comisión, único órgano en el que se funden la legitimidad política y la legitimidad democrática; y lo que sucedió en el encuentro de 6 de abril de 2021 en Turquía, cuando no se había colocado un asiento para Úrsula von der Leyen, no es únicamente una cuestión de aversión hacia las mujeres en el lado islámico o un mero error protocolario, sino la exteriorización de este conflicto entre las dos Europas.
En definitiva, es necesario contar con una Europa simple, «contenedor de gobiernos», que intenta que la Unión parezca una zona de libre comercio gobernada por Estados plenamente soberanos y en continua deuda de competencias respecto a la acción del legislador europeo [27].
Este tipo de Europa ha hecho fracasar los puntos principales del proceso de integración, a partir de la Comunidad Europea de Defensa, en 1954, en cuanto a la cual la reanudación de una política exterior común y de una política de defensa y seguridad común tiene aún mucho de primitiva e insuficiente respecto a los desafíos contemporáneos, del terrorismo, de las migraciones, de las emergencias de todo tipo incluyendo las pandémicas y, sobre todo, respecto a la confrontación geopolítica que está caracterizando cada vez más a la globalización [28].
Recientemente, ante la crisis humanitaria [29], para la cual habría sido útil una defensa común, los gobiernos de los Estados miembros han acentuado sus posiciones soberanistas. ¿Realmente se puede pensar que la respuesta a los problemas geopolíticos, de los que la Unión Europea es parte, puede ser la indiferencia hacia el Mediterráneo o el levantamiento de muros y caballos de Frisia entre Estados, como durante la II Guerra Mundial, o acuerdos contrarios a los valores en los que se fundamenta la Unión Europea y que son comunes a los Estados miembros, como el de Turquía o la sugerencia, también reciente, de algunos Ministros pertenecientes a los gobiernos de algunos Estados miembros dirigida a los refugiados afganos para que no vengan a Europa?
Al margen del ilegítimo comportamiento de estos Ministros, no podemos olvidar que el derecho de asilo es parte de las tradiciones constitucionales comunes y en Europa se remonta a antes de la existencia de los propios Estados, esto es, al Medievo y el derecho de hospitalidad y de protección de las grandes iglesias románicas y góticas de Europa. Además, no hay que olvidar que el derecho de asilo forma parte del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, por lo que la falta de política exterior, como la crisis migratoria ha evidenciado, debilita también las libertades de los ciudadanos europeos, por la conjunción entre política exterior y política interior determinada por el cruce de las fronteras interiores y el establecimiento de una única frontera exterior de la Unión.
No cabe duda de que la inserción del Consejo Europeo en el diseño institucional europeo sirvió, principalmente, para construir el segundo pilar de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), confiada por completo a los métodos intergubernamentales. También con la Institución del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común, con el Tratado de Ámsterdam, la situación no ha cambiado en absoluto. De hecho, no se puede hablar de este como un Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Europea, incluso después de que el Tratado de Lisboa haya previsto que el Alto Representante «estará al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión» (art. 18.2 TUE) y que, asimismo, «será uno de los Vicepresidentes de la Comisión» (art. 18.4 TUE). En efecto, en el primer caso, el Alto Representante actúa en calidad de «agente del Consejo» y como ya sabemos, se trata una noción —la de agente— bastante diferente de la de representante; en el segundo caso, pues, la vicepresidencia de la Comisión constituye otra hipoteca sobre la autonomía de la Comisión Europea, en cuanto que absorbe las «responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores».
Por otra parte, no hay que olvidar que, respecto al Alto Representante, aunque esté sometido, junto con el Presidente de la Comisión y sus miembros, «al voto de aprobación del Parlamento Europeo», el Consejo Europeo puede poner fin a su mandato mediante el mismo procedimiento que el de nombramiento, esto es, por mayoría cualificada y con el acuerdo del Presidente de la Comisión.
La verdadera representación de la política exterior y de seguridad común, de hecho, se mantiene estrictamente en manos de los Estados miembros, podemos decir. Cuando nosotros vemos la reunión entre la Canciller Merkel o el Presidente Macron, y el Presidente Putin o el Presidente Trump, o las reuniones entre Draghi y Biden o Xi Jinping, la opinión pública percibe ahora que en estas reuniones y en aquellos encuentros es Europa la que se enfrenta a Rusia, a Estados Unidos, a China, y ya no Alemania, Francia o Italia.
¿Es errónea esta impresión? Parece que se debe responder que la opinión pública europea acierta, no solo porque visualmente los líderes de los Estados miembros aparecen representados por la bandera europea, además de la nacional, sino sobre todo porque el objeto de las reuniones lo constituyen bien los derechos impuestos a las mercancías para sus respectivos mercados y en el caso europeo para todo el mercado interior, o bien acuerdos internacionales que afectan a toda la Unión Europea. Ciertamente los líderes europeos pueden negociar también acuerdos nacionales como ha sucedido con el caso de las vacunas contra el COVID-19, pero esto no excluye que la carga representativa de cada líder o gran líder europeo para toda la Unión Europea sea un hecho contrastado.
Si esta es la condición de la relación con la opinión pública europea, la pregunta es, entonces, si podemos contentarnos con una representación política de toda Europa en el escenario mundial que está, de facto, fragmentada y que en esencia carece de un poder político unitario. La necesidad de que la Unión Europea sea diplomáticamente un poder único es cada vez mayor y no puede sino obligarnos a repensar el diseño institucional europeo.
También para la política de seguridad y defensa común, así como para la exterior, la realidad política presiona para que Europa se convierta en un sujeto único. Después del rechazo de la CED en 1954, la defensa europea de facto en el periodo de la Guerra Fría se basó en la OTAN, pero el mundo ha cambiado. La Comunidad internacional está condicionada por plataformas geopolíticas complejas y el rol de los Estados Unidos como protector de Occidente se ha reducido bastante. Los Tratados contienen ya una serie de disposiciones útiles, pero falta aún una estrategia eficaz para la seguridad y la defensa común.
Los objetivos de la PESC, a saber: la defensa de los valores y de los propios intereses fundamentales europeos, así como de la independencia y de la integridad de la Unión, el fortalecimiento de la seguridad de la Unión de todos los modos posibles y necesarios, requieren pensar en una política exterior y de seguridad común más integrada, en la que la Unión Europea se pueda expresar de un modo unívoco y con una sola voz y tenga también una capacidad militar autónoma que pueda mantener su defensa y su imagen internacional.
Todo esto plantea, en lugar de una conducción intergubernamental de la PESC, una demanda de instituciones federales y presupone el fortalecimiento de una democracia política europea. El control democrático de la economía, a través de reglamentos y directivas, es útil, pero ya no es suficiente respecto al escenario internacional, y corre el riesgo concreto de desmoronarse ante las exigencias de los Estados miembros de mantener completamente separado su poder exterior, sin entender que las relaciones internacionales condicionan los intereses europeos y, simultáneamente, los intereses de los Estados miembros individualmente considerados.
Es este otro capítulo importante que condiciona el crecimiento democrático de la Unión Europea. En efecto, respecto al periodo inicial en el que el legislador europeo era, de facto, el conjunto exclusivo de los gobiernos de los Estados miembros, el aumento de los poderes normativos europeos, debido al carácter funcional de las competencias, ha conllevado la necesidad de una producción legislativa sujeta a la limitación del principio democrático.
A pesar de las indudables novedades que se han producido con el tiempo en este ámbito con el acrecentado papel del Parlamento Europeo en el procedimiento legislativo, ya tras el Tratado de Maastricht se acusaba a la Unión de tener demasiadas competencias, que sobre todo a la luz del principio de subsidiariedad podían crecer sin mesura. De ahí la exigencia de bloquear la adquisición de poderes legislativos por parte de las Instituciones europeas y posiblemente de restituir competencias a los Estados. Esta línea interpretativa del exceso de competencias europeas ha atravesado todo el debate, desde el Libro blanco sobre la Gobernanza europea hasta la Convención de Laeken y el Tratado constitucional de 2004 y tuvo su caída en la formulación del Tratado de Lisboa en 2007, que, por un lado, nos ha dado un mercado interior fuertemente debilitado y, por otro, ha diseñado competencias europeas fuertemente delimitadas [30].
Como es sabido, el banco de pruebas del reparto de poderes entre la Unión Europea y los Estados miembros ha sido la crisis económica y financiera, durante la cual se echó en falta la capacidad de efectuar una política anticíclica, tanto por la consistencia de las competencias, como por los límites que marcaban el presupuesto de la Unión y la dimensión de los recursos propios; no obstante, se intentó dar una respuesta eficaz también en términos de solidaridad, ya en mayo de 2010, mediante la creación del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera [31]. Este fondo representó una respuesta a través del art. 122.2 TFUE, lo que implicaba que el instrumento financiero habría operado a iniciativa del Consejo, previa propuesta de la Comisión, para conceder bajo determinadas condiciones una asistencia financiera de la Unión al Estado miembro que la solicitara y, además, el Presidente del Consejo informaría al Parlamento Europeo de la decisión adoptada. Asimismo, este instrumento habría ido acompañado, por obra de la Comisión Europea, de otro fondo de 60.000 millones de euros con recursos obtenidos mediante otra estructura, el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, usando el presupuesto comunitario como garantía [32].
Sin embargo, gracias a la intervención del Consejo Europeo de diciembre de 2010, quedó fuera de juego la intervención financiera de las Instituciones europeas para combatir la crisis económico-financiera y en su lugar se hizo intervenir a una estructura integralmente intergubernamental, el Mecanismo Europeo de Estabilidad. El recorrido es ampliamente conocido y parte de la decisión con la cual se añade un apartado al art. 136 TFUE, para que constituyera una base jurídica alternativa a la del art. 122 y para salir del Derecho de los Tratados Europeos. Se escapa de la colaboración interinstitucional, de la responsabilidad de la Comisión europea y del control del Parlamento Europeo, es decir, del circuito democrático completo, y se reduce así el apoyo financiero a una cuestión intergubernamental.
La cuestión del MEDE ciertamente no ha terminado, pero por suerte en el caso de la pandemia de COVID-19 la experiencia de la crisis económico-financiera ha servido y los instrumentos derivados del art. 122.2 TFUE, como el SURE y el Next Generation EU, no se han puesto en cuestión, mientras que el denominado MEDE sanitario ha sido rechazado por los Estados miembros [33].
En cambio, si vamos por orden, observamos que muy pronto la huida de los Tratados Europeos resultó ser un error y la crisis continuó amenazando a Europa y al Euro, también por la debilidad inherente a la Unión económica y monetaria. La crisis requería actividades concretas para conseguir la recuperación económica, actividades que las Instituciones europeas no tenían la capacidad de activar por la parálisis en la que las había sumido la Europa Intergubernamental, la cual, tras una larga negociación, alcanzó el acuerdo de los Tratados MEDE y Pacto Fiscal Europeo entre febrero y marzo de 2012.
Por otra parte, la simple regulación de los presupuestos estatales mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la vigilancia macroeconómica también impedían, de facto, a los Estados miembros efectuar políticas públicas anticíclicas. Europa obligaba en vía regulatoria a los Estados miembros a estabilizar los presupuestos, pero, por cada euro estabilizado se determinaba la pérdida de dos euros del PIB.
Por suerte, las iniciativas del Banco Central Europeo, que funcionó como una auténtica Institución federal, evitaron la crisis del sistema europeo y del Euro.
Cuando la tensión sobre los mercados financieros había alcanzado su punto culminante y se temía que la crisis griega pudiera amenazar la propia supervivencia del Euro, el Presidente del BCE, Mario Draghi, en su intervención ante la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo, de fecha 19 de diciembre de 2011, declaró la irreversibilidad del Euro y explicó la posibilidad de que, aun no teniendo el BCE la función de «prestamista en última instancia», en cuanto que «el Tratado UE prohíbe la financiación monetaria», «no hay límite» para la compra de bonos del Estado en el mercado secundario para favorecer la transmisión de las decisiones de política monetaria; pero también añadió a tal punto que en cualquier caso «el programa no [sería] eterno ni [sería] infinito». Por tanto, lo declarado por el propio Presidente del BCE en Londres, con ocasión del encuentro celebrado en el marco de la Global Investment Conference, el 26 de julio de 2012, solo sirvió para remarcar la irreversibilidad del Euro, la competencia y el mandato del BCE respecto a los bonos soberanos y para afirmar el principio de que dentro «de nuestro mandato, el BCE está preparado para hacer todo lo necesario para proteger el euro. Y créanme, será suficiente» (Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough). Se trata de una afirmación que, en el contexto en el que se pronunció, produjo un beneficio esencial en un momento de crisis, esto es, la confianza. Gracias a esta posición, madurada en el Consejo directivo del BCE del 2 de agosto de 2012, se pudo proceder a la activación del programa Outright Monetary Transactions (OMT) [34].
Son conocidas las críticas que se han hecho a la actuación del BCE, como la de haber adquirido bonos en el mercado sin contar con una base jurídica adecuada, acusación engañosa e infundada que partía de las Instituciones de Estados miembros que deseaban que otros Estados miembros entraran en quiebra, violando el principio de solidaridad de la Unión y sin darse cuenta de que ningún Estado podía salvarse por sí solo y sobre todo a expensas de otros socios europeos.
Únicamente en el Consejo Europeo de junio de 2012, los Jefes de Estado y de Gobierno se mostraron finalmente abiertos a un proyecto común de integración. Por primera vez, tras mucho tiempo, se afirmó el principio de que para afrontar la crisis era necesaria más Europa y no menos Europa. Así, surgía la idea de una Europa sustentada sobre cuatro elementos fundamentales: unión fiscal, unión financiera, unión económica y unión política. La Comisión Europea lanzó el Plan Director (Blueprint) para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica en noviembre de 2012, que desarrollaba el nuevo proceder del proceso de integración y sobre el que todas las Instituciones europeas se pusieron de acuerdo [35].
Particularmente, el Plan de la Comisión merece ser recordado aquí más que por los aspectos económicos y financieros, que tienen también una relevancia notable, por la cuestión de la democracia europea. En efecto, una vez cumplido, a corto y medio plazo, el fortalecimiento de la Unión económica y monetaria y, en particular, de la Unión bancaria y de los mercados financieros, se debería haber asistido a una serie de acciones políticas, que culminara con una revisión de los Tratados mismos para el fortalecimiento de la integración política.
En una (tercera) fase más a largo plazo (más de 5 años) el Blueprint preveía la realización de una «progresiva puesta en común de soberanía y de las competencias de responsabilidad y solidaridad a escala europea», base sobre la cual pudiera «ser posible la creación de un presupuesto autónomo para la zona del euro que dote de capacidad fiscal a la UEM para ayudar a los Estados miembros a amortiguar los choques» y mantener la seguridad del Euro. Esto habría permitido la «emisión común de deuda pública», que habría mejorado «el funcionamiento de los mercados y la gestión de la política monetaria» [36].
Por último, en una visión que debería ser realidad incluso en este momento, el Plan había previsto que esta «progresiva integración de la zona del euro hacia la plena unión bancaria, fiscal y económica» exigiría «pasos paralelos hacia una unión política con más legitimidad y responsabilidades democráticas» y que el «progreso en términos de integración» habría debido reflejarse de cara al exterior, en particular «a través de medidas para una representación económica exterior unida de la zona del euro» [37]. Esto habría supuesto un crecimiento de la soberanía europea, incluida la política exterior común, ya que el mercado interior y la moneda requieren no solo una política económica común, sino sobre todo una soberanía supranacional fuerte y compartida [38].
A tal propósito, las hipotéticas modificaciones de los Tratados incluidas en el Plan, apuntarían a la atribución de la «responsabilidad en el nivel en el que se haya tomado la decisión de ejecución correspondiente, teniendo siempre debidamente en cuenta en qué nivel surte efectos la decisión». Esto implicaría que, si una decisión es de responsabilidad europea, corresponde a las Instituciones, pero, si afecta a los Estados miembros, no puede dejar de tomar en consideración la opinión de cada uno de ellos sobre la misma.
De ello se desprende que, desde la perspectiva de la reforma, en primer lugar, «el Parlamento Europeo [es] el que debe garantizar la responsabilidad democrática por las decisiones adoptadas en el nivel de la UE, en especial las adoptadas por la Comisión» y otra «forma de reforzar la legitimidad de la UE sería ampliar las competencias del Tribunal de Justicia, es decir, suprimir el artículo 126, apartado 10, del TFUE», admitiendo así procedimientos de infracción respecto a los Estados miembros.
Finalmente, respecto a los procesos de legitimación, se afirmaba que el modo de proceder de las Instituciones, sobre todo en la coordinación de las políticas económicas, no puede partir del método intergubernamental, sino del comunitario: no es casualidad que se ponga en cuestión el MEDE («es difícil imaginar —se lee en el Plan— cómo podría organizarse la responsabilidad parlamentaria de una acción europea llevada a cabo en un nivel intergubernamental que aspire a influir sobre las políticas económicas de cada uno de los Estados miembros en la zona del euro»).
Se esperaba, por tanto, la generalización del procedimiento legislativo ordinario, superando todo lo sucedido con el Tratado de Lisboa donde, frente a la previsión del procedimiento ordinario (de codecisión entre Parlamento y Consejo), subsisten tantas excepciones a favor del procedimiento legislativo especial dirigido por el Consejo, que la previsión del procedimiento legislativo ordinario parece meramente residual [39].
A esto habría que añadir que se requería someter el MEDE, mediante su incorporación a los Tratados, al control del Parlamento, modificación del Tratado que comportaría también el fortalecimiento de la responsabilidad democrática del BCE en su función de autoridad para la supervisión bancaria.
En definitiva, el Plan parecía sentar las premisas para una política fiscal europea (presupuestaria) financiada con recursos propios derivados de una imposición europea y la creación «de una estructura similar a un ‘Tesoro’ de la UEM dentro de la Comisión», con el objetivo de «conferir [a esta estructura] una orientación política y una mayor responsabilidad democrática». La Unión tendría también la capacidad de emitir bonos que podría «crear nuevos medios mediante los cuales los gobiernos financiaran su deuda y ofrecer oportunidades de inversión segura y líquida para los ahorradores y las instituciones financieras, así como un mercado de obligaciones integrado a escala de la zona del euro equiparable al del dólar estadounidense en términos de tamaño y liquidez» [40].
El Plan respondía también a la necesidad de promover «la aparición de una auténtica esfera política europea», mediante no solo la formación de un estatuto de partidos políticos, derivado de la adopción de un reglamento, sino también mediante la indicación —como ya se hace desde hace tiempo— por parte de los partidos políticos, de los candidatos a la presidencia de la Comisión. También se hacía referencia a la posibilidad de adoptar «una serie de medidas prácticas que son posibles en el marco de la actual legislación electoral de la UE».
La mayor limitación del Plan, ya destacado en varias ocasiones, era el plazo durante el que debían llevarse a cabo las reformas. La Comisión ya preveía que la revisión de los Tratados y el fortalecimiento de la democracia debían llevarse a cabo después de 2020. Posteriormente, a mediados de 2015, cuando todo el proyecto de fortalecimiento de la UEM fue asumido por todas las Instituciones, incluido el Parlamento Europeo mediante el Informe de los Cinco Presidentes [41], el horizonte temporal de las reformas fue aplazado otros cinco años, esto es, hasta después de 2025.
El “Blueprint”, antes, y el Informe de los Cinco Presidentes, después, muestran que las Instituciones europeas han entendido bien la necesidad de proceder a una revisión de los Tratados europeos con el objetivo de poner un remedio efectivo a los límites de la Unión económica y monetaria, ampliando la base de la legitimidad democrática. En efecto, todas las medidas técnicas para realizar la Unión bancaria y la de los mercados financieros, si no se democratiza el sistema de gobierno europeo y no se somete a la regulación y al control del Parlamento Europeo la disciplina del mercado interior, de la política económica y de la moneda, podrían alimentar la asimetría del sistema europeo y volver profundamente desigual la condición política de los Estados miembros; y, de ahí también la necesidad de transformar en un fondo institucional (y ya no intergubernamental) el MEDE, así como de prever recursos propios de la Unión y potenciar el presupuesto europeo.
Retrasar la integración política, como se ha hecho en todos estos años, solo porque la Europa intergubernamental ha intentado imponerse para no ver su papel, si no completamente desvanecido, cuando menos reducido sensiblemente, ha conllevado poner hipotecas también a la parte de la UEM que fue fortalecida, como la Unión bancaria. La paradoja del MEDE lo pone en evidencia. A partir del 2017, la segunda fase de la Unión política debería haber previsto tanto la integración del MEDE en el Derecho de la Unión [42], como la institucionalización de una Tesorería de la zona euro, que, sin perjuicio de la autonomía decisoria de los Estados miembros sobre fiscalidad y asignación del gasto público, podría haber servido como foro para los procesos colectivos de toma de decisión conectados a una UEM fortalecida [43].
Como es sabido, la Comisión Junker, siguiendo esta dirección, había preparado iniciativas coherentes (en lo que se denominó como “policy package” de la UEM) justo tras el discurso sobre el estado de la Unión, pronunciado por su Presidente, en septiembre de 2017 [44]. De este modo, ya en diciembre del mismo año se presentó la propuesta de reglamento, para aprobarla en 2019, para la creación del Fondo Monetario Europeo [45], que suponía la integración y absorción del MEDE en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. La importancia de esta reforma estribaba, asimismo, en la necesidad de concluir la Unión bancaria mediante la institución en favor del Fondo Único de Resolución de una protección común (“a common backstop”).
Sin embargo, el Consejo Europeo, que condicionó negativamente el contenido y los plazos del fortalecimiento de la UEM, no permitió al legislador europeo aprobar la propuesta de la Comisión y ya en diciembre de 2018 había previsto para el MEDE un recorrido distinto al de su incorporación al ordenamiento de la UE. El Consejo Europeo, en forma de Cumbre del Euro, en efecto, había alcanzado un acuerdo para una revisión del Tratado MEDE, que dejaba sustancialmente intacta la estructura intergubernamental del instrumento, marginando así al Parlamento Europeo, aunque se prevé un acuerdo de colaboración con la Comisión Europea; pero, al mismo tiempo, las modificaciones introducidas en el Tratado MEDE han podido asumir el Mecanismo además de su función de apoyo a la estabilidad financiera de los Estados miembros, el dispositivo de protección común del Fondo Único de Resolución creado por el Reglamento (UE) núm. 806/2014 [46]. El acuerdo final sobre el Tratado de revisión se alcanzó el 30 de noviembre de 2020 y el propio Tratado ha sido pospuesto a firma al 27 de enero y al 8 de febrero de 2021, debiendo entrar en vigor con el depósito de los instrumentos de ratificación por parte de todos los Estados firmantes [47].
En definitiva, usando una metáfora, podríamos decir que la Unión bancaria tiene un vestido confeccionado por el legislador europeo y un abrigo, que cubre el vestido, cosido por los Estados miembros de tal modo que una institución intergubernamental, no responsable democráticamente, puede influir en la política económica y monetaria europea y en su evolución [48].
En este contexto se puede obviar el recuerdo a otros momentos de verdadera crisis política, como la celebración de los 60 años de los Tratados europeos con el Libro Blanco sobre el Futuro de Europa, que dibujaba cinco escenarios, cuatro de los cuales rechazaban la propia idea de hacer avanzar la integración europea [49].
La realidad es que, desde la crisis económico-financiera en adelante, no solo han faltado impulsos favorables a la integración, sino que sobre todo los gobiernos de los Estados miembros se han quedado sin lucidez mental. Diferentes fracturas han atravesado los Estados miembros: los Estados PIIGS (Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España), los Estados frugales (Holanda, Austria, Suecia, Dinamarca y Finlandia), las Repúblicas Bálticas (Estonia, Letonia y Lituania) y, por último, pero no por ello menos importante, las democracias autoritarias (Hungría y Polonia).
También las Instituciones europeas se han quedado atrapadas en la red de la austeridad, con una regulación casi desconocida para cualquier Estado federal. No solo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sino sobre todo la parafernalia completa de la vigilancia macroeconómica, para controlar las deudas soberanas y los superávit económicos, han comprometido a la Comisión, al Consejo y al Parlamento, poniéndolos al servicio y para la finalidad de la Europa Intergubernamental, sin pensar más en el destino del mercado interior, en las relaciones internacionales, en la colocación de la Unión y del euro en el panorama mundial, en los derechos fundamentales, en la democracia europea, etc.
Ahora, esta situación de impasse ha sido ejecutada por la pandemia de Covid-19. En efecto, el virus ha visibilizado los límites con los cuales fue conducida la profundización de la UEM y la debilidad de la falta de revisión de los Tratados con referencia a la legitimidad democrática, a la centralidad del Parlamento Europeo en el sistema de gobierno europeo, a la necesidad de superar los mecanismos intergubernamentales en el contexto de la política europea y monetaria y al fortalecimiento de las políticas europeas, empezando por la sanitaria, para la cual el Tratado prevé un ámbito de intervención muy reducido, que ha sido perjudicial en la lucha contra la pandemia [50].
Sin embargo, no deja de ser significativo que la reacción a la crisis económico-social causada por la pandemia haya sido profundamente distinta de la precedente a la crisis económico-financiera. Muchos comentaristas han atribuido esta diferencia al carácter simétrico de la pandemia respecto a la crisis de 2010, pero no es solo esto. La pandemia ha puesto en evidencia que la cuestión internacional del posicionamiento geopolítico habría dependido de la respuesta a la crisis tanto de las Instituciones europeas como de los Estados miembros. En efecto, más allá de los problemas relacionados con el origen del virus, seguramente la pandemia estalló en el momento en el que Estados Unidos se encontraba reconsiderando su intervencionismo en el exterior: desde Siria hasta Afganistán, etc., Rusia sufría todavía sanciones y China mostraba un fuerte protagonismo a nivel internacional. Si no hubiera existido una respuesta unitaria, el virus habría expuesto a los Estados europeos a recorrer caminos diferentes y a destrozar lo poco que quedaba de política europea, con resultados negativos para todos.
De ahí la respuesta unitaria de los Estados miembros y de las Instituciones europeas. Las medidas adoptadas son conocidas y se pueden dividir en dos grupos: por un lado, las medidas que actúan sobre la legislación europea que regula el gobierno de la economía, como el accionamiento de la cláusula de salvaguardia y la suspensión del PEC [51], el uso para fines de lucha contra la pandemia de fondos estructurales [52] y la derogación de las ayudas estatales [53]; por otro, en cambio, la formación de instrumentos específicos a nivel europeo, denominados como las tres redes de salvaguardia, para los trabajadores, las empresas y los Estados, esto es, el SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) [54], que actúa como amortiguador social [55], el Pan-European Guarantee Fund (EGF) en el BEI [56], sobre todo a favor de las pequeñas y medianas empresas, y la línea de crédito MEDE para el gasto sanitario público (ESM Pandemic Crisis Support) [57].
Junto a estos dos tipos de intervención se sitúan, además, por un lado, el nuevo Quantitative Easing del BCE [58], y por otro, el Recovery Fund Next Generation EU [59] con el fortalecimiento del presupuesto europeo (QFP 2021-2027) que está considerado el principal instrumento para la acción de recuperación de la Unión [60].
No es necesario examinar aquí particularmente las medidas una por una y los instrumentos desplegados para luchar contra la pandemia de Covid-19. Aquí es relevante considerar que muchos de los prejuicios que habían condicionado la recuperación de la Unión Europea tras la crisis económico-financiera han sido superados —como por arte de magia—. Ciertamente, se puede objetar que se trata de instrumentos temporales, relacionados a la pandemia y que el propio PEC con el control de los presupuestos estatales está destinado a ser restablecido en el 2023 como muy tarde. Pero las cosas no están exactamente así.
Para comprender cómo las medidas contra la Covid-19 inciden sobre el aspecto institucional de la Unión Europea y sobre el desarrollo del proceso de integración y de la democracia europea, es necesario aclarar que no todos los instrumentos forjados en esta ocasión han tenido el mismo éxito. Rechazado por completo ha sido el MEDE sanitario, por la vía de las condicionalidades presentes en el mecanismo, que, aunque atenuadas, han dejado recelosos a los Estados miembros; y el EGF casi que ha resultado ineficaz sobre todo a causa de las normas de compromiso para los bancos sobre los productos BEI, que son más complejas que las normas nacionales, además de la cuestión de la adicionalidad sobre los recursos propios.
Un discurso distinto, en cambio, debe realizarse para el SURE, que constituye un fondo ex art. 122.2 TFUE, gestionado sobre la base de la legislación europea de la Comisión Europea, el cual, por un lado, representa una forma de repartir la deuda entre los Estados miembros y, por otro, ha visto la emisión de bonos europeos (los denominados “Social Bonds”).
Se entiende bastante bien, en este punto, cómo el Recovery Fund NGEU, por las características que su reglamento de creación preveía, es decir, ser en parte un fondo de préstamos y en parte un fondo de subvenciones, ha impuesto la implementación de algunas medidas institucionales y de política fiscal, superando los límites precedentes de la integración y dando por fin pasos adelante.
Por este motivo, el NGEU no es solo un fondo ex art. 122.2 TFUE, que da lugar a una forma de solidaridad real entre los Estados miembros, sino que es, sobre todo, un instrumento de política económica (quizás el más importante instituido hasta ahora) regulado por el legislador europeo y gobernado por la Comisión, cuya financiación, por voluntad del Parlamento Europeo, —y aquí radica la novedad— no se confía exclusivamente al mercado y a la emisión de eurobonos, sino que está unido también —por la parte que consiste en subvenciones— a «recursos propios» [61] que constituyen un aumento de la fiscalidad europea y de la capacidad presupuestaria de la Unión.
El hecho, entonces, de que se esté discutiendo sobre el SURE y el Next Generation EU, de estabilizar estos instrumentos en el sistema europeo, superando su carácter provisional ligado a la pandemia, pone de manifiesto cómo los propios Estados miembros parecen haber entendido las ventajas que pueden derivarse de los progresos de la integración en una situación de crisis; de ahí también el apoyo por el fortalecimiento del presupuesto europeo que comportaría la gestión de todos los recursos, incluidos los fondos estructurales.
El último aspecto a considerar viene referido a las excepciones al marco jurídico del gobierno de los presupuestos estatales. Aquí tampoco puede acogerse completamente la idea de que se trata de excepciones provisionales, unidas a la pandemia. Pensar, en efecto, en un retorno al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en un restablecimiento de la vigilancia macroeconómica como la practicada hasta 2019 no parece ya adecuado para la realidad político-económica actual.
Mientras tanto, es necesario considerar que las deudas contraídas por los Estados miembros a causa de la pandemia, aunque no se condonen por completo, merecerían —cuando menos— un tratamiento (incluso contable) diferenciado. Además, en un momento en el que las Instituciones europeas han emprendido el gobierno de la política económica, para conseguir la recuperación, por la vía de la transición ambiental y de la transformación digital, no puede pensarse que prefieran, como en el pasado, la vigilancia respecto al crecimiento. Por utilizar las palabras de Joseph Stigliz, este no es el momento de frenar la deuda, sino de hacer subir de nuevo el PIB, lo que plantea la cuestión, entonces, de la revisión del PEC. De hecho, como observa el Ministro francés Bruno Le Maire «Europa debe demostrar que ha aprendido la lección de lo que no supo hacer hace diez años».
La Unión ha encontrado, debido a la pandemia, un impulso de solidaridad y es evidente que esto está trayendo una aspiración federal renovada y un aumento de las responsabilidades políticas a nivel europeo. El presupuesto UE ha sido fortalecido y la fiscalidad europea se puede valer ahora de nuevos «recursos propios», para sostener el proyecto NGEU y los objetivos de la transición verde y de la transformación digital.
Los progresos logrados, sobre la vía de la acción común por parte de las Instituciones y de los Estados miembros, no son el fruto de la previsión de los gobiernos europeos, sino de las necesidades irrefrenables que la pandemia ha evidenciado. Si algo nuevo se ha hecho a nivel europeo, para mantener la autonomía estratégica de la Unión Europea, y si muchos tabúes, formados en torno a la crisis de 2010, ahora son considerados como errores cometidos en el proceso de integración, se debe a la crisis sanitaria y a la económica que la ha seguido. Estas crisis necesitaban respuestas inmediatas y comunes; y esto permitió encontrar el consenso y las mayorías para aprobar las medidas y ponerlas en marcha. Ahora estos resultados deben consolidarse en el proceso de integración, para lo cual resulta deseable una revisión de los Tratados. Este es el único camino, de hecho, que permite a Europa transmitir las experiencias positivas de un determinado momento histórico al proceso incremental de su crecimiento político.
La Unión viene de un largo periodo de sufrimientos políticos y la estructura institucional no ha resultado adecuada para las crisis que ha tenido que afrontar y para los cambios producidos por los procesos globales. Además, la elaboración de las políticas europeas y el ejercicio de las competencias han sido lentos, fatigosos y poco previsores, porque han estado condicionados por la conservación del status quo.
Hoy en día, por tanto, las reformas a llevar a cabo son muchas. La Unión debe completar la unión económica y monetaria; por terminar están todavía la Unión bancaria y la Unión de los mercados financieros; a la profundización de la UEM, con el fortalecimiento del mercado interior, se suma la consolidación del pilar europeo de los derechos sociales y, tras la pandemia, una Unión europea de la salud (la denominada resiliencia sanitaria europea); además, el restablecimiento de las normas de presupuesto implica una regulación distinta del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que refleje la condición actual de la economía mundial; y, por último, permanece todavía abierta la cuestión del MEDE que no puede quedar así, porque no se puede admitir que el nivel intergubernamental pueda influir en las políticas europeas sin una verdadera responsabilidad institucional de tipo democrático en el interior de la Unión.
A las reformas provocadas por las cuestiones del gobierno económico, se añaden, a continuación, las requeridas por los nuevos retos internacionales y que atañen a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). En efecto, estos retos siguen creciendo continuamente, como muestran los hechos recientes (que han visto la retirada de Afganistán y la crisis de los submarinos), síntoma de la hipercompetitividad entre áreas continentales que caracteriza la nueva era de las relaciones internacionales. Europa, aunque busque formas de asociación UE-OTAN, debe prever rápidamente una Unión Europea de la Defensa que le permita actuar con autonomía cuando sea necesario y según sus intereses.
En la última década, además, los retos internacionales han superado a las cuestiones de carácter económico y, en cualquier caso, ambos están tan íntimamente relacionados que se condicionan recíprocamente. En el contexto internacional actual nadie puede pensar ya que los problemas existentes se pueden afrontar por parte de un solo Estado o por Estados miembros individualmente, desde el momento en que, como ha dejado claro el cambio de orientación de los Estados Unidos, requieren necesariamente no solo la acción común de los Estados miembros, sino posiblemente una responsabilidad política e institucional conjunta a nivel supranacional. Todo el nuevo panorama internacional, para toda cuestión, desde la necesidad de afrontar amenazas inéditas como la del virus, hasta las migraciones, el terrorismo, etc., está caracterizado por una encendida confrontación de carácter geopolítico, y muestra que el espectro de problemas comunes ha crecido respecto a la dimensión que tenía cuando se firmó, a principios de los años 90, el Tratado de Maastricht con el cual se configuraron las Instituciones europeas de la PESC.
El diseño de las instituciones europeas no puede quedar ya como el de aquel momento y la distribución de las competencias llevada a cabo con el Tratado de Lisboa ya no es adecuada desde un punto de vista técnico, sobre todo si las acciones europeas son las únicas que pueden afrontar los problemas comunes.
Por otro lado, en cambio, el aumento de los poderes europeos no se puede dar en favor de una estructura puramente burocrática y sin un aumento de la responsabilidad parlamentaria. De hecho, aunque los aparatos burocráticos europeos puedan parecer capaces y bien preparados, se corre el riesgo de una deriva tecnocrática que distorsionaría el funcionamiento de la democracia europea.
No queda más que señalar cómo todo esto afecta directamente al tema de la Unión política, tanto como al de la legitimidad institucional y de la responsabilidad democrática. Estos problemas, de los que depende la afirmación de los valores de la Unión previstos en el art. 2 TUE, no pueden ser obviados en la reforma de los Tratados, y la necesidad de dotar al ordenamiento europeo de capacidad de actuar en el mejor interés de los Estados miembros y, sobre todo, de los ciudadanos europeos, es el núcleo de la Conferencia sobre el Futuro de Europa [62].
En la primavera de 2021, los Presidentes de las tres Instituciones europeas (Parlamento, Comisión Europea y Consejo de la UE) firmaron una «Declaración Conjunta relativa a la Conferencia sobre el Futuro de Europa», que lleva por título «Colaborar con los ciudadanos por la democracia: construir una Europa más resiliente» [63] y pusieron de este modo bajo la égida de las tres Instituciones la Conferencia, cuya Presidencia conjunta asumieron (art. 1 del Reglamento Interno de la Conferencia sobre el Futuro de Europa) [64].
La Conferencia tuvo la reunión plenaria inaugural el 19 de junio de 2021 y deberá presentar los resultados de sus trabajos en la primavera de 2022. Su composición, que será equilibrada desde el punto de vista del género, está formada por 108 diputados europeos, 54 del Consejo de la UE (dos por Estado miembro) y 3 de la Comisión Europea, a los que se añaden 108 ciudadanos que participarán para discutir las ideas que se propongan en los encuentros entre ciudadanos y sobre la Plataforma digital multilingüe. Particular atención se ha prestado a la participación de los jóvenes (art. 16 del Reglamento interno de la Conferencia).
El Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social Europeo participarán con 18 representantes, a los cuales se añaden otros 8 representantes de interlocutores sociales y de la sociedad civil. Finalmente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad será invitado cuando se discuta el rol internacional de la UE. Podrá invitarse también a los representantes de otras partes interesadas (art. 16, ya citado, apartados 3 y 4).
La gobernanza de la Conferencia está confiada al Comité Ejecutivo, que está compuesto por una representación paritaria del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea, con tres representantes y un máximo de cuatro observadores por cada Institución. La troika presidencial del COSAC participará en calidad de observador permanente y el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social Europeo pueden ser invitados en calidad de observadores, como también, si se da el caso, otras instituciones y otros órganos de la UE y los interlocutores sociales (art. 6 del Reglamento interno de la Conferencia).
El Comité Ejecutivo, con sus nueve representantes, delibera por consenso sobre todas las cuestiones que le vengan asignadas y es responsable de la adopción de las decisiones relativas a los trabajos de la Conferencia (sesiones plenarias, paneles y plataforma digital multilingüe) y a sus procesos y actos, además de la supervisión de la Conferencia en el transcurso de su desarrollo y de la preparación de las sesiones plenarias, incluidas las contribuciones de los ciudadanos y su seguimiento.
El Comité Ejecutivo informa regularmente a la Presidencia Conjunta y elabora y publica las conclusiones de la Conferencia plenaria y presenta el resultado final de la Conferencia en un informe a la Presidencia Conjunta y a las tres Instituciones (art. 7 del Reglamento interno de la Conferencia).
Bajo la autoridad del Comité Ejecutivo se encuentra la Secretaría común, compuesta de un número igual al de miembros del personal proveniente de las tres Instituciones, la cual adopta todas las medidas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento del Comité Ejecutivo y asiste a los representantes y observadores (art. 8 del Reglamento interno de la Conferencia).
Como se puede observar, se trata de una conferencia bastante diferente de la del art. 48 TUE, que opera en el ámbito del procedimiento de revisión de los Tratados Europeos. Esta no tiene su origen en la decisión del Consejo Europeo y, aunque es evidente que el debate se centrará, de un modo u otro, en la reforma de los Tratados, no parece existir un mandato constitucional para la revisión de aquellos. Por el contrario, la Declaración Conjunta afirma simplemente que las tres Instituciones examinarán rápidamente cómo realizar un seguimiento eficaz del informe que recoja los resultados de la Conferencia, «cada una dentro de su ámbito de competencia y de conformidad con los Tratados».
Parece entonces legítimo cuestionarse la utilidad de una Conferencia así. En este sentido, parece que se puede observar cómo esta Conferencia se dirige a la opinión pública europea en un doble sentido. Por un lado, pretende de un modo original que los ciudadanos europeos sean los protagonistas de la Conferencia. Por otro, la propia Conferencia se ajusta —y esto sería una novedad— a una esfera pública europea en la que pueden expresarse posiciones políticas generales que conciernan a Europa en su conjunto, a través del denominado debate público.
La Declaración conjunta es, en este sentido, muy explícita cuando, definiendo el método de trabajo, que además se codifica también en el Reglamento, afirma que la «Conferencia sobre el Futuro de Europa es un ejercicio de opinión en sentido ascendente centrado en los ciudadanos, que permitirá a los europeos expresar lo que esperan de la Unión Europea». Y, además, la Conferencia dará «a los ciudadanos un papel más importante en la configuración de las políticas y ambiciones futuras de la Unión, lo que mejorará su resiliencia». Finalmente, en el art. 1, párrafo 3, del Reglamento, ya citado, subraya que podrán «participar en ella los ciudadanos europeos de cualquier extracción social y de todos los rincones de la Unión, y los jóvenes europeos desempeñarán un papel central a la hora de configurar el futuro proyecto europeo».
En los planes de trabajo de la Conferencia, por tanto, debería organizarse «en toda la Unión multitud de actos y debates en el marco de la Conferencia y» ponerse en marcha «una plataforma digital multilingüe interactiva». Además, dichos «actos, ya sean reuniones físicas o en entornos digitales, pueden organizarse a distintos niveles, por ejemplo, a escala europea, nacional, transnacional y regional, y contarán con la participación de la sociedad civil y las partes interesadas» [65].
A nivel europeo, las instituciones se comprometen a organizar paneles europeos de ciudadanos. Asimismo, cada «Estado miembro e institución podrá organizar actos adicionales, en consonancia con sus propias especificidades nacionales o institucionales, y realizar nuevas contribuciones a la Conferencia, por ejemplo, mediante paneles nacionales de ciudadanos o actividades temáticas que reúnan las aportaciones de distintos paneles».
Las contribuciones de todos los eventos relativos a la Conferencia serán recogidos, analizados, monitoreados y publicados en el transcurso de la Conferencia mediante una plataforma digital multilingüe, donde los ciudadanos podrán compartir sus ideas y enviar sus contribuciones online.
Por un lado, además, la «participación de los ciudadanos en estos actos debería tener como objetivo reflejar la diversidad europea» y, por otro, se «garantizará, mediante un mecanismo de retorno de información, que las ideas que se expresen durante los actos de la Conferencia se traduzcan en recomendaciones concretas de acción para la UE (art. 1, párrafo 8, del Reglamento).
En definitiva, las Instituciones con la Conferencia sobre el futuro de Europa tienen como objetivo principal que los ciudadanos y comunidades se impliquen y demostrar que la Unión Europea puede «dar respuesta a las preocupaciones y ambiciones de los ciudadanos» [66]. Además, las Instituciones aprovecharán «esta oportunidad para respaldar la legitimidad y el funcionamiento democráticos del proyecto europeo, así como para mantener el apoyo de los ciudadanos de la UE a nuestros valores y objetivos comunes, ofreciéndoles más oportunidades de expresarse». En definitiva, estas subrayan el compromiso de «trabajar en interés de Europa, de nuestros ciudadanos y de la democracia europea, reforzando el vínculo entre los europeos y las instituciones que están a su servicio».
Los principios en los que se basa la Conferencia son la inclusividad, la apertura y la transparencia, el respeto de la privacidad de las personas y las normas de la UE en materia de protección de datos.
La Conferencia, su gobernanza y los actos organizados en su seno se basan en los valores de la UE consagrados por sus Tratados y por su Carta de Derechos Fundamentales. La Conferencia se reconoce mediante una identidad única y una Carta de la Conferencia a la cual se deben adherir todos los organizadores de actos.
Pero como en esta ocasión la opinión pública europea ha tenido tanto protagonismo en el diseño de las reformas europeas, y seguramente la Conferencia sobre el futuro de Europa constituye una forma innovadora de democracia participativa respecto a los instrumentos previstos en el art. 11 TUE, esto confiere un aspecto particular a toda la operación realizada por las Instituciones. De hecho, hasta ahora la formación de la opinión pública europea tenía una dimensión muy limitada, estando circunscrita a las fuerzas políticas (nacionales y europeas) y a aquellos grupos de presión interesados en condicionar las acciones europeas. La gran mayoría de los ciudadanos europeos permanecía ajena a la esfera pública europea por la distancia que se interponía entre ellos y las Instituciones, a pesar de que muchos de sus intereses se trataban a nivel europeo más que a nivel nacional.
Sin embargo, en estos años, precisamente ante las crisis que han atenazado a la Unión Europea, desde la económico-financiera hasta la de las migraciones, el Brexit y la pandemia, ha aumentado sensiblemente la participación de los ciudadanos europeos, dando lugar a la paradoja de que cuanto más se mostraban incapaces de manejar el proceso de integración europea las Instituciones y los Estados miembros, tanto más se daban cuenta los ciudadanos de que la respuesta europea a sus problemas era la única realmente posible.
Las elecciones europeas de 2019, con el aumento de participación, reflejan el creciente interés de los ciudadanos por desempeñar un papel más activo en la toma de decisiones sobre el futuro de la Unión y sus políticas [67]. Ahora, la Conferencia sobre el futuro de Europa intenta cumplir estas expectativas, abriendo «un nuevo espacio de debate con los ciudadanos para abordar los desafíos y las prioridades de Europa».
La Conferencia, por lo tanto, superando la que hasta ahora ha sido una diferencia entre la democracia nacional y la democracia europea, pretende construir los instrumentos para dar voz a las múltiples exigencias y a los diversos intereses de personas y grupos sociales en Europa y de mediar a través de recomendaciones para las tres Instituciones.
El punto problemático no es el trabajo de la Conferencia, ni siquiera las iniciativas y las propuestas de los ciudadanos europeos, sino lo que harán las Instituciones, por un lado, y los Estados miembros, por otro, una vez que acaben los trabajos de la Conferencia con la presentación de las recomendaciones.
Además, su contenido no estaría limitado en cuanto al fondo, sino que podría abarcar cualquier objeto con las más diversas propuestas. En efecto, el marco de los poderes europeos (esto es, de las competencias de la Unión), de los actos jurídicos y de los procedimientos conexos que se rigen por los Tratados representa solo un punto de referencia para definir el ámbito de la Conferencia, al cual se deben añadir los inéditos «ámbitos en los que la acción de la Unión Europea habría redundado en beneficio de los ciudadanos europeos», y, en cualquier caso, los ciudadanos europeos no están sujetos a ningún límite y, por lo tanto, estos «seguirán teniendo libertad para plantear cuestiones adicionales que les afecten».
En cualquier caso, parece posible afirmar que, después de diez años de debates y reflexiones, las hipótesis de reforma pueden enuclearse en torno a un principio común, a saber, que la transferencia de mayores poderes a las Instituciones y el aumento de la fiscalidad europea requieren una mayor responsabilidad democrática que derive de la legitimación directa de los ciudadanos europeos, puesto que solo esta, aunque atemperada por la presencia de instituciones representativas de los Estados miembros, puede permitirle al proceso de integración salir de la crisis política que lo envuelve [68].
Se puede decir que de este modo se pone remedio a la ausencia inicial de una finalidad del debate público y que las aportaciones derivadas de la participación directa de los ciudadanos europeos, aunque múltiples y heterogéneas, pueden dar una indicación precisa. Corresponderá, en efecto, al Comité Ejecutivo, asistido por el Secretario común, ambos en posición de expresar una capacidad política y técnicamente significativa [69], retomar los impulsos y las propuestas del debate público, para adaptarlos en recomendaciones coherentes y ordenadas con lógica, de modo que las tres Instituciones puedan proceder oportunamente a asumir las iniciativas posteriores, ya que con la Declaración que subyace al diálogo con la opinión pública, las Instituciones —como se ha mencionado— se comprometieron conjuntamente, no solo a escuchar a los ciudadanos europeos, sino también a hacer un seguimiento de las recomendaciones formuladas por la Conferencia, «respetando plenamente (sus) competencias y los principios de subsidiariedad y proporcionalidad consagrados en los Tratados europeos».
Podría, entonces, imaginarse un recorrido posterior, en el cual los frutos de la Conferencia sobre el futuro de Europa puedan pasar de recomendaciones a «proyectos de revisión de los Tratados» (art. 48.2 TUE), que podrían ser presentados por parte de la Comisión o del Parlamento Europeo, al Consejo de la UE o, igualmente, por el «Gobierno de cualquier Estado miembro» [70]. Esto permitiría formalizar un procedimiento surgido fuera de las propias previsiones de los Tratados europeos.
Sin embargo, es evidente que un proyecto tal, fundado sobre el federalismo (mayor integración) y la democracia (más centralidad del Parlamento Europeo), tenga un fuerte impacto y pueda no ser culminado con éxito, desde el momento en que la fase conclusiva de la revisión de los Tratados prevé, para la aprobación y ratificación de las modificaciones, el consenso unánime de los Estados miembros [71].
Tras la experiencia del Tratado Constitucional, con la ampliación y las diversas crisis que ha vivido la Unión Europea, es evidente que la Europa actual está profundamente atravesada por fronteras internas y no todos los gobiernos de los Estados miembros, olvidando también las condiciones (y las fronteras) internas de cada uno de ellos, parecen converger en la idea de una Europa más federal y más democrática.
Este es, realmente, el punto muerto de la integración europea que todos los observadores han considerado o deben considerar. Un Tratado con el procedimiento del art. 48 TUE, sobre todo si su contenido es fundamentalmente político, encontraría inevitablemente, en la «Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros», modificaciones que atenuarían su alcance o, aún peor, una distorsión de su contenido, a pesar de que estos puedan considerarse el fruto de una participación democrática y directa de los ciudadanos europeos; sin considerar, además, que la ratificación del Tratado mismo podría ser rechazada por únicamente un Estado miembro, como sucedió en 1954 con el Tratado CED y en el 2005 con el Tratado Constitucional.
La única vía de escape, como se ha manifestado en otro lugar, sería la de un Tratado que contenga un diseño institucional europeo marcado por una constitucionalización más intensa, esto es, «un pacto de federalización fundado en una democracia común», firmado solo por una parte de los Estados miembros de la Unión Europea [72].
En este sentido, la democracia europea sería el fruto de la acción de los gobiernos de los Estados miembros, posiblemente empezando por los de la zona euro, y de ellos se esperaría la opción de fundar la Unión Europea de forma federal, de reformar las Instituciones, dando vida a un auténtico Parlamento bicameral con una representación general y una representación territorial de los Estados, con un gobierno común y con una política fiscal común. También las deudas soberanas deberían situarse bajo una sola administración, sin que esto pudiera significar que se puedan obtener mejoras de posición en detrimento de los países más virtuosos, sino simplemente que se encuentre el modo de poner remedio a las condiciones de deuda de determinados países, sin impedir o demorar el crecimiento común.
Por último, las políticas más características de una Federación se ponen bajo la égida de un gobierno europeo en sentido completo, como la política exterior, de seguridad y de defensa, a las cuales se debe añadir la política energética, el Green deal y la política digital, respecto de las cuales la Unión Europea está dando pasos adelante gracias al NGEU.
Esta posición gira, por tanto, como ya ocurrió en el pasado otras veces dentro de la historia europea, en torno a la formación de un núcleo esencial de Estados, dotados de un liderazgo fuerte y responsable para con el destino de Europa, que asuman la toma de decisiones políticas, también mediante un Tratado basado en la «cooperación reforzada», según las previsiones del art. 20 TUE, para crear la primera formación federal europea, mostrando como posible un modelo definido como «vanguardia/retaguardia» (“Vorhut-Nachhut-Modell”) [73], que permita a todos los Estados miembros de la UE adherirse en un futuro.
Los próximos años nos dirán si la Conferencia sobre el futuro de Europa ha tenido el éxito esperado.
Cuando presenté este trabajo en el Congreso europeo de Zaragoza del 29 y 30 de septiembre de 2021 [74], en Europa no sonaban todavía tambores de guerra.
Ahora, el conflicto ruso-ucraniano, iniciado el 24 de febrero de 2022, aunque ajeno a la Unión Europea, ha puesto en cuestión uno de los pilares que sustentan la construcción europea, conservado incluso en los años de la Guerra Fría, a saber, la “pax europea”.
Tras la caída de la Unión Soviética, Europa se había propuesto dialogar con Rusia y había hecho crecer la esperanza de atraerla hacia sí.
La guerra firma el final de esta hipótesis de colaboración y, al menos por el momento, marca el alejamiento de Rusia y su mundo respecto de las relaciones europeas.
Sin embargo, la guerra ha tenido la capacidad de catalizar la acción conjunta de las Instituciones y de los Gobiernos de los Estados miembros, acentuando no sólo la reactivación de la PESC, sino también la voluntad de su perfeccionamiento.
Aquí hemos dicho ya (v. supra el apartado 10) que las confrontaciones de carácter geopolítico, propias de esta fase histórica, requieren un enfoque unificado de la política exterior y de la defensa común no ocasional, sino estructural; en colaboración con la OTAN, pero autónomo y autosuficiente.
En los días de la guerra, la Unión Europea ha intentado converger hacia una política energética común, acelerando las previsiones de independencia de las fuentes energéticas rusas, y a realizar gastos militares comunes para apoyar a Ucrania, además de actuar en un modo coordinado con las sanciones en la lucha contra la Rusia de Putin; también ha activado una política humanitaria dirigida a los refugiados ucranianos, con la ayuda del Mecanismo de Protección Temporal [75].
Todo esto no hace realidad aún una política exterior y de defensa europea.
Para que esto pueda realizarse hay que transformar la estructura de la PESC y para realizar esta transformación es necesario evolucionar desde una política basada en el interés común de los Estados miembros, hasta una política basada en el interés general de la Unión Europea.
En este sentido, apenas merece la pena subrayar que el «interés común» de los Estados miembros y el «interés general» de la UE no son comparables [76], como demuestra la adopción de la «brújula estratégica» en la política de defensa común [77].
Durante la crisis económica, se quería crear un Ministerio del Tesoro europeo; durante la pandemia nos hemos dado cuenta de que las competencias europeas en materia de salud son todavía demasiado débiles; las crisis humanitarias han planteado un problema de defensa en las fronteras exteriores, tanto marinas como terrestres, la formación de una protección civil europea, con la superación del Reglamento de Dublín [78], y una cooperación policial más estrecha; la guerra está requiriendo ahora una política energética europea fuerte, la construcción de una base económica más sólida y, por último, pero no por ello menos importante, una defensa común [79].
Por su parte, la Conferencia sobre el futuro de Europa ha avanzado y en breve debería concluir sus trabajos. Su último informe, de febrero de 2022 [80], muestra ya diversas indicaciones sobre los distintos temas tratados: cambio climático y medio ambiente; salud; una economía más fuerte, justicia social y trabajo; la Unión Europea en el mundo; valores y derechos, Estado de Derecho, seguridad; transformación digital; democracia europea; migraciones; educación, cultura, jóvenes y deporte.
Se trata de los temas puestos de manifiesto por las crisis europeas de los últimos doce años (esto es, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa), los cuales están recibiendo en la plataforma digital indicaciones de fuerte cohesión, diferentes de la que temen principalmente los gobiernos, y la demanda de «más Europa», proveniente de los ciudadanos europeos, difícilmente podrá ser ignorada cuando se reformen los Tratados europeos.
En lo que respecta a la «democracia europea» —el tema aquí tratado— se señala que las ideas expresadas abordan una amplia gama de problemas. Los temas más recurrentes atañen a las elecciones del Parlamento Europeo y a la elección directa de un Presidente de la UE; la restructuración de las instituciones europeas y la cuestión de la federalización de la Unión Europea; así como la necesidad de aumentar la participación y la consulta de los ciudadanos para contribuir a diseñar el proceso decisorio y el espacio público europeo. Los ciudadanos que han participado en los actos de la Conferencia consideran fundamental aumentar los conocimientos sobre cuestiones de la UE y promover una identidad europea común y subrayan a menudo la necesidad de proteger la democracia y defender el Estado de Derecho en la UE.
Si hay una lección que aprender de las crisis experimentadas por la Unión Europea y los Estados miembros, parece esta: la expansión de los poderes europeos ha sido imparable cuando ha ido acompañada de un elevado crecimiento económico que ha otorgado prosperidad y ha permitido redistribuir la riqueza.
Con la crisis de 1992, empieza a cundir el miedo y, de ahí, las segundas intenciones que han acompañado el tiempo posterior al Tratado de Maastricht, pensando que cuando el crecimiento falta, la única solución puede ser la vuelta al Estado nacional. Esta visión, nostálgica de un pasado de Estados soberanos, ha conducido a la caída del Tratado Constitucional y ha acentuado el peso de la Europa Intergubernamental. Cuando llegó la crisis económica, la idea soberanista y el sistema intergubernamental impidieron una respuesta eficaz a la crisis hasta el punto de hacer pensar en un retroceso del proyecto europeo; también la crisis humanitaria terminó reforzando este sentimiento de egoísmo nacional: se protegió o se acumuló la riqueza a costa de los demás. Grecia sabe algo de esto.
La pandemia y la guerra han creado una conciencia diferente entre los ciudadanos europeos —y esta es la lección—, han vuelto al fundamento original, como en el nacimiento de Europa con el Tratado CECA, al proceso de integración europea, por el cual el miedo a los desastres naturales y a la guerra, así como el deseo de seguridad y de paz, van más allá de las concepciones funcionalistas y la dimensión intergubernamental, porque es precisamente en las crisis más complejas cuando se necesita solidaridad, forjar instituciones y políticas de gobierno comunes y estar unidos como ciudadanos europeos; y tener una democracia fuerte es, seguramente, el mejor modo de estar unidos.
Resumen: El autor aborda el proceso histórico de integración de la UE, prestando especial atención a los obstáculos que representan los anhelos individuales de los Estados miembros, manifestados a partir de las distintas estructuras intergubernamentales que operan en la Unión. No obstante, fruto de la reciente crisis sanitaria (y la económica que de ella se derivó), la Unión ha debido buscar soluciones eficaces en un breve periodo de tiempo, lo que ha supuesto un impulso regenerador para el proceso de integración. En este punto, la ciudadanía está desempeñando un papel más protagonista que el de la crisis de 2008, mediante la implementación de distintos mecanismos que permiten su participación activa. Finalmente, parece evidente que, partiendo de esta voluntad de implicar a la opinión pública europea, la siguiente etapa requiere, sin ninguna duda, culminar varios aspectos a través de una ineludible reforma de los Tratados.
Palabras claves: Unión Europea, integración, crisis, reforma de los Tratados, opinión pública europea, Conferencia sobre el futuro de Europa.
Abstract: The author addresses the historical process of EU integration, paying particular attention to the obstacles represented by the individual desires of the Member States, as manifested by the different intergovernmental structures operating in the Union. However, as a result of the recent health crisis (and the subsequent economic crisis), the Union had to seek effective solutions in a short period of time, providing a regenerative impetus to the integration process. Here, citizens are playing a more active role than they did during the 2008 crisis, through the implementation of various mechanisms that allow them to participate actively. Finally, it is clear that, on the basis of this desire to involve European public opinion, the next stage certainly requires the culmination of several aspects through an unavoidable reform of the Treaties.
Key words: European Union, integration, crisis, reform of the Treaties, European public opinion, Conference on the future of Europe.
Recibido: 1 de junio de 2022
Aceptado: 23 de junio de 2022
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[1] Para una referencia a las diversas visiones del «Estado de Derecho», v. P. COSTA - D. ZOLO, Lo Stato di Diritto. Storia, teoria, critica , Milano, Feltrinelli, 2002.
[2] V. Tribunal de Justicia, Sentencia del 23 de abril de 1986, asunto 294/83, Les Verts c. Parlamento, en Racc., 1986; y el dictamen del 14 de diciembre de 1991, en Racc., 1991, I-6079, p.to 19.
[3] V. el informe presentado por M. Ahtisaari, J. Frowein, M. Oreja, de 8 de septiembre de 2000. Los tres expertos, nombrados por el Presidente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en nombre de los 14 Estados Miembros de la UE, elaboraron este informe para evaluar la oportunidad de considerar el estado de la democracia en relación a perfiles particulares (derechos de las minorías, de los refugiados y de los inmigrantes). Esta experiencia conllevó la introducción en el TUE (artículo 7) del procedimiento de verificación previa del riesgo de violación de los valores comunes por parte de los Estados Miembros.
[4] En el caso de los fondos europeos vinculados al SURE y al QPF 2021-2027 se alcanzó un acomodo político que todavía sigue dejando abierta para Polonia y Hungría la violación de los principios del Estado de Derecho.
[5] Sobre este punto, se remite a S. MANGIAMELI, «The Union's Homogeneity and Its Common Values in the Treaty on European Union», The European Union after Lisbon. Constitutional basis, economic order and external action , Springer, Berlin - Heidelberg - Nueva York, 2013, pp. 1-41.
[6] V. S. MANGIAMELI, «Article 2, The Homogeneity Clause», The Treaty of European Union – A Commentary , Springer, Berlin – Heidelberg – Nueva York, 2013, pp. 109-155.
[7] V. A. VON BOGDANDY, «The European Lesson for International Democracy: The Significance of Articles 9-12 EU Treaty for International Organizations», The European Journal of International Law , 2013, vol. 23 núm. 2, pp. 315-334; KOEN LENAERTS, «The principle of democracy in the case law of the European Court of Justice», The International and Comparative Law Quarterly , 2013, vol. 62, núm. 2, pp. 271-315; J. M. PORRAS RAMÍREZ, «Article 10», The Treaty of European Union – A Commentary , op. cit., pp. 417 y ss.; G. BONVICINI (Ed.), Democracy in the EU and the role of the European Parliament, Roma, Istituto Affari Internazionali, 2009; S. MANGIAMELI, «Il ruolo del Parlamento Europeo e il principio della democrazia rappresentativa», Teoria del Diritto e dello Stato, 2009, pp. 491-512; M. KAUFMANN, Europäische Integration un Demokratieprinzip , Nomos, Baden-Baden, 1997.
[8] V. artículos 20, 21, 22, 23 y 24 TFUE.
[9] Particularmente significativas son las contribuciones contenidas en J. ELSTER Y R. SLAGSTAD (eds.), Constituionalism and Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 1988.
[10] Sobre la ciudadanía europea, v. en primer lugar E. GRABITZ, Europäisches Bürgerrecht zwischen Marktbürgerschaft und Staatbürgerschaft , Köln 1970, donde se critica la noción de Marktbürgerschaft conocida desde el Tratado de Roma, en cuanto que estando vinculada a los objetivos de naturaleza económica de la Comunidad, no habría podido conceder un derecho real de ciudadanía europea a los ciudadanos de los Estados miembros; es crítico sobre este aspecto H. P. IPSEN, Europäisches Gemeinschaftsrecht, op. cit., pp. 187 y ss. nt. 10; S. MAGIERA, «Die Europäische Gemeinschaft auf dem Wege zu e inem Europa der Bürger», DÖV , 1987, pp. 221 y ss.; R. GRAWERT, «Staatsangehörigke it und Staatsbürgerschaft», Der Staat 23, 1984, pp. 179 y ss.; F. CUCCOLO, «La cittadinanza europea (prospettive costituzionali)», Pol. Dir., 1991, pp. 659 y ss.; U. EVERLING, « Die Stellung des Bürgers in der Europäischen Gemeinschaft » , ZfRV, 1992, pp. 241 y ss.; M. PIERANGELINI, « La cittadinanza europea. Un nuovo status per il soggetto comunitario » , Affari social intern., 1993, pp. 181 y ss.; V. LIPPOLIS, La cittadinanza europea , Bologna, 1994; A. RANDELZHOFER, « Marktbürgerschaft-Union-Unionsbürgerschaft-Staatsbürgerschaft » , FS Grabitz , München, 1995, pp. 581 y ss.; S. CASSESE, « La cittadinanza europea e le prospettive di sviluppo dell'Europa » , Riv. It. dir. pubbl. com., 1996, pp. 869 y ss.; M. CARTABIA, « Cittadinanza europea » , Enc. giur. Aggiorn ., Roma, 1996; E. CASTORINA, Introduzione allo studio della cittadinanza, Milano, 1997; L. AZZENA, L'integrazione attraverso i diritti. Dal cittadino italiano al cittadino europeo , Torino, 1998, pp. 49 y ss.; S. BARTOLE, «La cittadinanza e l'identità europea», Quaderni costituzionali , 2000, pp. 41 y ss.; T. SCHILLING, «Bestand und allgemeine Lehren der bürgerschüt zenden allgeme inen Rechtsgrundsätze del Gemeinschaftsrecht», EuGRZ, 2000, p. 17.
[11] V. M. HILF, « Europäische Union und nationale Identität der Mitgliedstaaten » , A. RADELZHOFER (Ed.), Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz , Beck, München, 1995, pp. 157-170; A. BLECKMANN, « Die Wahrung der ‘nationalen Identität' im Unions-Vertrag » , Juristen Zeitung , 1997, 52 (6), pp. 265-269; A. VON BOGDANDY, « Europäische und nationale Identität » , Integration durch Verfassungrescht, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer , De Gruyter, Berlin, 2003, 62, pp. 153-193; P. KIRCHHOF (2004), « Die Identität der Verfassung » , en J. ISENSEE Y P. KIRCHHOF (Eds.), Handbuch des Staatsrechts, 3, Aufl. , vol. II, Heidelberg, Müller, 2004, pp. 261-316; I. PERNICE, «Der Schutz nationaler Identität in der Europäischen Union», Archiv des öffentlichen Rechts , 2011, 136 (2), pp. 185-221; F. BALAGUER CALLEJÓN, «La subsidiariedad en la Unión Europea», Revista de Derecho constitucional europeo , núm. 31, 2019; S. MANGIAMELI, «The European Union and the Identity of Member States», L'Europe en formation, Nice, Cife, hiver 2013; S. PLATON, «Le respect de l'identité nationales des États Membres: frein ou recomposition de la gouvernance», Revue de l'Union européenne , 2012, 556, pp. 150-158; F. M. L. BESSELINK, «National and constitutional identity before and after Lisbon», Utrecht Law Review, 2010, 6 (3), pp. 36-49; B. DE WITTE, «The retorical use of European and national identity in the political and legal discourse of the European Union», T. COTTIER Y R. LIECHTI-MCKEE (Eds.), Die Schweiz und Europa , Zürich, vdf Hochschulverlag, 2010, pp. 51 y ss.; A. VON BOGDANDY, S. SCHILL, «Die Achtung der nationalen Identität unter dem reformierten Unionsvertrag, Zur unionsrechtlichen Rolle nationalen Verfassungsrechts und zur Überwindung des absoluten Vorrangs», Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht , 2010, 70 (4), pp. 701-734; K. DINGGEMANN, «Zwischen Integrationsverantwortung und Identitätskontrolle: Das ‘Lissabon'-Urteil des Bundesverfassungsgerichts», Zeitschrift für europarechtliche Studien , 2009, 12 (4), pp. 491-528; E. DI SALVATORE, L'identità costituzionale dell'Unione europea e degli Stati membri, Torino, Giappichelli, 2008; S. VON ZANTHIER, «Berücksichtigung der nationalen Verfassungsidentität als gemeinschaftsrechtliche Pficht — exemplarisch beleuchtet am Beispiel des Staatskirchenrechts», en W. KLUTH (Ed.), Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht , Baden-Baden, Nomos, 2007, pp. 85-96; CH. WALTER, «Europäische und nationale Identität in der Wechselwirkung. Überlegungen zur Integration durch Verfassungsrecht am Beispiel des Staatskirchenrechts», en W. KLUTH (Ed.), Europäische Integration und nationales Verfassungsrecht , op. cit., pp. 65-83; C. MAGNANI, «Il principio dell'identità nazionale nell'ordinamento Europeo», en S. MANGIAMELI (Ed.), L'ordinamento europeo I. Los principios de la Unión , Milano, Giuffrè, 2006, pp. 481-506.
[12] V. S. MANGIAMELI, «The Institutional Design of the European Union after Lisbon», The European Union after Lisbon. Constitutional basis, economic order and external action , Springer, Berlin-Heidelberg-Nueva York, 2011, pp. 93-128.
[13] V. S. MANGIAMELI, «Il ruolo del Parlamento europeo e il principio della democracia rappresentativa», Scritti in onore di Michele Scudiero , Jovene, Napoli, 2008.
[14] Sobre este punto, v. las indicaciones de S. NICCOLAI, «Il Metodo aperto di coordinamento e la Costituzione europea del genere», en P. BILANCIA (ed.), Federalismi e integrazioni sopranazionali nell'arena della globalizzazione: Unione Europea e Mercosur a confronto . Atti del Convegno di Milano, 14-15 dicembre 2005, Giuffrè, Milano, 2006, pp. 209-268.
[15] Sobre este punto v. M. KAUFMANN, Europäische Integration und Demokratieprinzip , Baden-Baden, Nomos, 1997; también P. NORRIS, «Representation and the democratic déficit», European Journal of Political Research, 1997, 32, pp. 273-282; G. MAJONE, «Europe's ‘Democratic Deficit': The Question of Standards», European Law Journal , 1998, vol. 4, núm. 1, pp. 5-28; A. MORAVCSIK, «In defence of the ‘Democratic Deficit': Reassessing the Legitimacy of the European Union», Journal of Common Market Studies , 2006, 44 (3), pp. 533-561.
[16] Recuérdense las perplejidades expresadas respecto al llamado déficit democrático del Bundesverfassungsgericht en la sentencia Maastricht del 12 de octubre de 1993, en BVerfGE 89 (155). Como es bien sabido, el Tribunal Constitucional Federal alemán en la decisión sobre el Tratado de Lisboa ( BVerfG , 2 BvE 2/08 vom 30.6, 2009, parágrafos 1-421) sostuvo que en el sistema europeo se mantiene una profunda lesión del principio democrático y del sistema de representación interna, precisamente por el criterio adoptado en el Tratado en relación con la composición del Parlamento Europeo (parágrafo 280).
[17] V. S. MANGIAMELI, «Unchangeable core elements of national constitutions and the process of European integration. For a criticism to the theory of the ‘controlimiti' (counter-limits / Schranken-Schranken)», Teoria del diritto e dello Stato , 2010, pp. 68-90.
[18] Como ha afirmado A. MORAVCSIK, «The Myth of the European Democratic Deficit», Raisons politiques, Issue 2 , 2003 (10), 2, pp. 87-105, así como en Intereconomics: Journal of European Public Policy (November-December 2008), pp. 331-340.
[19] V. Artículo 14, parágrafo 2, del TUE: «El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños».
[20] Estos argumentos han sido ampliamente explotados por el Tribunal Constitucional alemán en la sentencia sobre el Tratado de Lisboa, mencionada anteriormente.
[21] V. H. P. IPSEN, Europäische Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, 101 y 211, el cual subraya que « die Mitgliedstaaten haben damit als Subjekte des Völkerrechts und als Vertragsstaaten im Sinne des Völkerrechts gehandelt und sind folglich grundsätzlich den allgemeinen Regeln des Völkerrechts unterstellt » .
[22] También para una interpretación de la expresión de IPSEN en el sentido absolutista, debemos agradecer principalmente al Tribunal Constitucional alemán y a la sentencia sobre el Tratado de Lisboa ya citada.
[23] Se trata de expresiones tomadas de los Preámbulos de los Tratados Europeos, que sirven como compromiso de carácter político (v. S. MANGIAMELI, «Preamble», The Treaty of European Union —A Commentary, Springer, Berlin-Heidelberg-Nueva York, 2013, pp. 1-41).
[24] V. a este respecto E. DE MARCO, «Metodi intergovernativi, metodi ‘comunitari' e multilevel governance nell'ambito dell'Unione Europea»; J. ZILLER, «Metodo comunitario e metodo intergovernativo a confronto, nell'intrecciamento fra diritto europeo e diritto nazionale»; F. G. PIZZETTI, «Metodi intergovernativi, metodi ‘comunitari' e multilevel governance per il governo degli ordinamenti sopranazionali: profili problematici ed aspetti evolutivi», todos en P. BILANCIA (ed.), Federalismi e integrazioni sopranazionali nell'arena della globalizzazione , op. cit., respectivamente, pp. 173 y ss., 187 y ss., 269 y ss.
[25] Como es sabido, tanto el Plan de la Comisión como el Informe de los Cinco Presidentes preveían someter el Mecanismo Europeo de Estabilidad, a través de la incorporación en los Tratados, al control del Parlamento Europeo y la modificación del Tratado habría debido conllevar también el fortalecimiento de la responsabilidad democrática del BCE en su calidad de autoridad de vigilancia bancaria. El diseño preveía realizar una política fiscal (de presupuesto) europea financiada, con recursos propios derivados de una imposición europea («un poder impositivo selectivo y autónomo») y la creación «de una estructura análoga a un ‘Tesoro' de la UEM en el seno de la Comisión», con el objetivo de «dar una dirección política y acrecentar la responsabilidad democrática», de modo que la Unión fuera recolocada en condiciones de resistir eventuales shocks económicos futuros. Esta hubiera tenido además la capacidad de emitir obligaciones de las cuales podrían derivarse recursos como consecuencia de la «posibilidad de emitir deuda soberana propia de la UE». Para ello se propuso transferir las funciones económico-financieras del Mecanismo Europeo de Estabilidad al «Tesoro Europeo» y transformar el Mecanismo Europeo de Estabilidad en un «Fondo Monetario Europeo», tras integrarlo en el cuadro jurídico de la Unión. Cuando todo esto parecía alcanzado y la Comisión Europea había realizado ya una propuesta de Reglamento [COM (2017) 827] que habría resuelto la cuestión de la incorporación del Mecanismo Europeo de Estabilidad al marco institucional europeo, para convertirlo en un sólido organismo de gestión de la crisis en el ámbito de la Unión Europea, en plena sinergia con las demás Instituciones, la Europa intergubernamental, a pesar de la oposición de Italia, bloqueó el procedimiento legislativo y dispuso la permanencia del Mecanismo Europeo de Estabilidad fuera del ordenamiento europeo como Institución intergubernamental. De hecho, tras las discusiones mantenidas en las reuniones del Eurogrupo (en particular en diciembre de 2018 y junio de 2019), y en las Cumbres Euro del 14 de diciembre de 2918 y de 21 de junio de 2019, se redefinieron los términos generales de la reforma del Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad, manteniendo la estructura precedente.
[26] Los mecanismos intergubernamentales requieren una cesión de soberanía por parte de los Estados participantes, al igual que los mecanismos comunitarios que se definen dentro del ordenamiento jurídico de la UE. La diferencia entre ambos parte del hecho de que los mecanismos comunitarios acrecientan la capacidad política de las Instituciones comunes y de la soberanía europea, en beneficio de todos los Estados miembros que están y permanecen en igualdad; mientras que los mecanismos intergubernamentales dispersan la soberanía otorgada por los Estados miembros, en tanto que tendencialmente la prevalencia en la toma de decisiones comunes se produce a favor solo de algunos Estados miembros y en detrimento de otros, alterando el principio de paridad entre los Estados miembros (para una explicación de estos aspectos v. S. MANGIAMELI, «The Constitutional Sovereingnty of Member States and European Constraints: The Difficult Path to Political Integration», The consequences of the Crisis on European Integration and on the Member States. The European Governance between Lisbon and Fiscal Compact , Springer, Heidelberg, 2017, pp. 189-216.
[27] Es uno de los cinco escenarios planteados por el «Libro Blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la UE de los 27 en 2025», presentado con ocasión de la celebración de los 60 años del Tratado de Roma, en marzo de 2017.
[28] Cabe recordar que el art. 1 del Tratado CED disponía: «Par le présent Traité les Hautes Parties Contractantes instituent entre Elles une Communauté Européenne de Défense, de caractère supranational, comportant des institutions comunes, des Forces armées comunes et un budget commun». Y el posterior art. 38 sentaba las bases de una Europa política, federal o confederal y democrática.
[29] Para la cual, v. S. MANGIAMELI, «L'Unione Europea e la crisi umanitaria», en A. C. AMATO MANGGIAMELI, L. DANIELE, M. R. DI SIMONE, E. TURCO, (eds.) Immigrazione, Marginalizzazione, Integrazione, Giappichelli, Torino, 2018.
[30] Para un excursus de la problemática de las competencias europeas, se reenvía a S. MANGIAMELI, «La competenza europea, il suo esercizio e l'impatto sugli ordinamenti degli Stati membri», en ID., L'esperienza costituzionale europea , Roma, Aracne, 2008, pp. 131-213.
[31] La capacidad máxima del fondo era de 780.000 millones de euros (aunque la autorización concedida limitaba los préstamos a 440.000 millones de euros). Sobre el EFSF v. D. KOLB, M. STALLECHNER, The European Financial Stability Facility (EFSF) and the European Stability Mechanism (ESM): Structure, Objectives and Principles of Operation, München, GRIN Verlag, 2013, pp. 1-41; C. CLOSA, A. MAATSCH, «In a Spirit of Solidarity? Justifying the European Financial Stability Facility (EFSF) in National Parliamentary Debates», JCMS , 2014, 52 (4), pp. 826-842; B. L. HORVÁTH, H. HUIZINGA, «Does the European Financial Stability Facility Bail Out Sovereigns or Banks? An Event Study», JMCB , 2015, 47 (1), pp. 177-206; E. C. ªERBAN, G. ÃŽUÃŽUEANU, « The Influence of European Financial Stability Facility on System of Governance in European Union Countries » , Proceedings of the International Management Conference , 2012, vol. 6 (1), Faculty of Management, Academy of Economic Studies, Bucharest, Romania, pp. 756-766.
[32] V. G. THOMPSON, The European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), Standard note SN/EP/5973, 19 May 2011, Library House of Commons; R. PALSTORFEN, «To Bail Out or not to Bail Out? The current framework of financial assistance for Euro Area Member States measured against the requirements of EU Primary Law», European Law Review , 2012, pp. 771-784; T. TUOMINEN, Mechanisms of Financial Stabilisation, Research paper, Centro Studi sul Federalismo, Torino, Novembre 2018.
[33] V. S. MANGIAMELI, «Covid-19 and European Union —The answer to the health crisis as way for resuming the process of European integration», Italian Papers on Federalism, Rivista giuridica on-line —Issirfa—, núm. 1 (2021), pp. 17-48.
[34] Se trata de operaciones que consisten en la adquisición directa por parte del BCE de bonos del Estado a corto plazo emitidos por países en dificultad macroeconómica grave y manifiesta (requisito de condicionalidad). La situación de dificultad económica grave y manifiesta se identifica por el hecho de que el país haya iniciado un programa de ayuda financiera o un programa preventivo con el Mecanismo Europeo de Estabilidad o con la Estructura Europea para la Estabilidad Financiera. La fecha de inicio, la duración y la fecha de finalización del OMT son decididas por el Consejo directivo del BCE con total autonomía y de acuerdo con su mandato institucional.
[35] V. EUROPEAN COMMISSION, A blueprint for a Deep and genuine economic and monetary union. Launching a European Debate , Brussels, 30 de noviembre de 2012, COM(2012) 777 final.
[36] En el Blueprint se lee a continuación que «la emisión común de bonos podría crear nuevos medios mediante los cuales los gobiernos financiaran su deuda y ofrecer oportunidades de inversión segura y líquida para los ahorradores y las instituciones financieras, así como un mercado de obligaciones integrado a escala de la zona del euro equiparable al del dólar estadounidense en términos de tamaño y liquidez» (página 13). Sobre este documento v. la opinión de J. HABERMAS, Democracy, Solidarity and the European Crisis, Conferencia pronunciada el 26 de abril de 2013 en Lovaina.
[37] EUROPEAN COMMISSION, A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union , op. cit., pág. 14.
[38] Sobre este punto, v. S. MANGIAMELI, The Constitutional Sovereingnty of Member States and European Constraints: The Difficult Path to Political Integration , op. cit., pp. 189 y ss.
[39] En la práctica, sin embargo, se aprecia un considerable aumento del procedimiento ordinario (a propósito, v. S. MANGIAMELI, «Intergovernmental Relations in the European Union», Global Encyclopedia of Public Administration and Public Policy , Springer, Heidelber, 2018).
[40] V. a este respecto C. BERGONZINI, Parlamento e decisioni di bilancio , Franco Angeli, Milano, 2013, pp. 201 y ss.
[41] Informe de Jean-Claude Junker, en estrecha colaboración con Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi y Martin Schulz, Completing Europe's Economic and Monetary Union . El informe fue publicado el 12 de junio de 2015 y presentado al Consejo Europeo de junio de 2015, pero el debate sobre él se pospuso a la reunión del Consejo Europeo de diciembre de 2015.
[42] Los peligros de no incluir el MEDE en el marco jurídico de la Unión fueron reconocidos a partir de la falta de límites a la relación entre deuda y capital, la falta de posibilidades de una provisión contable (gracias a las hipotecas también), para evitar la transferencia e inmovilización financiera plurianual de importantes recursos de presupuestos nacionales, y el peligro de que un fondo de garantía independiente con tareas de relevancia europea e internacional pueda convertirse en un ente especulativo.
[43] Informe de los Cinco Presidentes, Completing Europe's Economic and Monetary Union , pág. 20.
[44] El policy package de la Comisión consistía en un rico paquete de medidas que sintetizaban las últimas etapas hacia la culminación de la Unión económica y monetaria e individualizaban las iniciativas legislativas a asumir hasta 2019, aunque quedando abierta a posteriores desarrollos hasta, al menos, 2015. El paquete constaba de tres comunicaciones [a saber: la primera, « Further Steps towards completing Europe's Economic and Monetary Union: a Roadmap », —COM(2017) 821—; la segunda, « New Budgetary Instruments for a Stable Euro Area within the Union Framework », —COM(2017) 822—, y, la tercera, « A European Minister of Economy and Finance » —COM(2017) 823—], una directiva [la propuesta de una Directiva del Consejo habría expresado las disposiciones para fortalecer la responsabilidad fiscal y la orientación de presupuesto a medio plazo de los Estados miembros —COM(2017) 824—, con el objetivo de integrar la esencia del Tratado sobre Estabilidad, coordinación y gobernanza ( Fiscal Compact ) en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea], y tres propuestas de reglamento [la primera para el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modificaba el Reglamento (EU= 2017/825 para aumentar la dotación financiera del programa de apoyo a las reformas estructurales y adaptar su objetivo general —COM(2017) 825 final—; la segunda concernía a un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la modificación del Reglamento (UE) 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se deroga el Reglamento (CE) núm. 1083/2006 del Consejo en materia de apoyo a las reformas estructurales de los Estados miembros —COM(2017) 826—; la tercera propuesta estaba destinada a la creación del Fondo Monetario Europeo —v. nota siguiente—].
[45] V. COMISIÓN EUROPEA, Propuesta de Reglamento del Consejo sobre la institución del Fondo Monetario Europeo , de 6 de diciembre de 2019 [COM(2017) 827].
[46] Reunión de la Cumbre del Euro (14 de diciembre de 2018) — Declaración, EURO 503/18, EUROSUMMIT 3 (para la preparación de este cambio de orientación, v. Euro Summit de 25 de junio de 2018; Reunión de la Cumbre del Euro (29 de junio de 2018) — Declaración, EURO 502/18, EUROSUMMIT 2 e Informe del Eurogrupo a los líderes sobre la profundización de la UEM, comunicado de prensa 738/18, de 4 de diciembre de 2018.
[47] V. Agreement Amending The Treaty Establishing The European Stability Mechanism (T/ESM-AMD/en); v. también la Declaración del Presidente del Eurogrupo Paschal Donohoe sobre la firma del acuerdo que modifica el Tratado MEDE y del acuerdo modificativo relativo al Fondo Único de Resolución (Declaraciones y observaciones 49/21 de 27 de enero de 2021).
[48] V. el Agreement Amending The Agreement on the Transfer and Mutualisation of Contributions to the single Resolution Fund (AA-EU/SRF/en); así como la Declaración conjunta adjunta al Acuerdo modificativo relativo al Fondo Único de Resolución (AA-EU/SRF/JD/en).
[49] V. COMISIÓN EUROPEA, Libro Blanco sobre el futuro de Europa: Reflexiones y escenarios para la Europa de los 27 en 2025 , COM(2017) 2025, 1 de marzo de 2017.
[50] Para la Unión Europea, el art. 6 TFUE, en materia de «protección y mejora de la salud humana», reconoce «la competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros»; y el art. 168 TFUE rodea esta competencia con vínculos particulares y, en concreto, excluye la posibilidad de que en este ámbito pueda existir alguna «armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros (apartado 5), siendo admisible para la “sanidad pública” únicamente las recomendaciones adoptadas por el Consejo a propuesta de la Comisión».
[51] V. la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Banco Europeo de Inversiones y al Eurogrupo, Respuesta económica coordinada al brote de Covid-19 de 13 de marzo de 2020, COM(2020) 112 final, pág. 11; y también la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de 20 de marzo de 2020, COM(2020) 113 final. Conviene advertir que la cláusula de salvaguardia general no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; simplemente permite a la Comisión y al Consejo adoptar las medidas necesarias de coordinación de las políticas en el marco del Pacto, apartándose de las obligaciones presupuestarias que se aplicarían normalmente (S. HAUPTMEIER, N. LEINER-KILLINGER, «Reflectios on the Stability and Growth Pact's Preventive Arm in Light of the COVID-19 Crisis», Intereconomics 2020 (5), pp. 296-300).
[52] El Eurogrupo, acogiendo con satisfacción la propuesta de la Comisión para una « Corona Response Investment Initiative », coincide en la necesidad de llevar a cabo cuanto antes las modificaciones legislativas necesarias de los reglamentos que rigen los fondos estructurales; y de hecho en los días siguientes se adoptaron dos reglamentos: el Reglamento (UE) 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020 [por el que se modifican los Reglamentos (UE) núm. 1031/2013, (UE) núm. 1303/2013 y (UE) núm. 508/2014, en lo relativo a medidas específicas para movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID-19 (Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus)] y el Reglamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2020 [por el que se modifican los Reglamentos (UE) núm. 1301/2013 y (UE) núm. 1303/2013 en lo que respecta a medidas específicas para ofrecer una flexibilidad excepcional en el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19], con los cuales el legislador de la Unión modificaba los marcos normativos pertinentes, para permitir a los Estados miembros movilizar todos los recursos no utilizados de los Fondos estructurales y de Inversión Europeos, de modo que pudieran hacer frente a las excepcionales consecuencias de la pandemia de COVID-19, con una mayor flexibilidad en la ejecución de los programas y un procedimiento simplificado que no requiriera una decisión de la Comisión para las modificaciones de los programas operativos (Reglamento 2020/460). Además, con el fin de aliviar la carga que los presupuestos públicos deben sostener para hacer frente a la crisis sanitaria pública, los Estados miembros pueden solicitar que, en el periodo contable 2020-2021, se aplique a los programas de la política de cohesión una tasa de cofinanciación del 100% a cargo del presupuesto de la Unión, de acuerdo con los créditos presupuestarios y en función de los fondos disponibles (Reglamento 2020/558).
[53] Pocos días después de la Comunicación del 13 de marzo de 2020 [COM(2020) 112], la Comisión adoptaría otra Comunicación sobre el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19 , de 19 de marzo de 2020, C(2020) 1863 final.
[54][] El « Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency » (SURE) representa una de las tres redes de seguridad (la de los trabajadores) y permite una asistencia financiera de la Unión, inicialmente hasta 100.000 millones de euros bajo la forma de préstamos de la Unión a los Estados miembros interesados [V. la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Banco Europeo de Inversiones y al Eurogrupo, Respuesta económica coordinada al brote de COVID-19, de 13 de marzo de 2020, COM(2020) 112 final; v. también Comisión Europea, Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la creación de un Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE) a raíz del brote de COVID-19, de 2 de abril de 2020, COM(2020) 139 final; así como el Reglamento (UE) 2020/672 del Consejo de 19 de mayo de 2020, relativo a la creación de un instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE) a raíz del brote de COVID-19].
[55] V. K. CROONENBORGHS, «The European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency SURE», EU Law Live , 2020, may 30, 1.
[56] También el EGF forma parte del paquete global de medidas aprobado por el Consejo Europeo el 23 de abril de 2020 y constituye una red de seguridad a favor de las empresas y, en particular, de las PYME (V. las Conclusiones del Presidente del Consejo Europeo tras la videoconferencia de los miembros del Consejo Europeo de 23 de abril de 2020, Declaraciones y observaciones 251/20, de 23 de abril de 2020). Sobre la iniciativa del Eurogrupo [en formato inclusivo, 7-9 de abril de 2020, 17 de abril de 2020, ecfin.cef.cpe(2020)2329436, Report by the Eurogrupo, in inclusive format, on the comprehensive economic policy response to the COVID-19 pandemic , 5/6, point 15), se estableció un fondo de garantía paneuropeo de 25.000 millones de euros, que podría soportar 200.000 millones de euros en financiación para las empresas con especial atención a las PYME, en toda la UE, a través de los bancos nacionales de fomento.
[57] Por lo que respecta al MEDE, se ha considerado posible basar el apoyo a la crisis pandémica sobre la línea de crédito preventivo ECCL ( enhanced conditions credit line ) ya existente, adaptándola a este desafío específico. El único requisito para acceder a esta línea de crédito sería el compromiso de los Estados miembros del área del euro de utilizar esta línea de crédito para la financiación interna de los costes directos e indirectos relativos a la asistencia sanitaria, al tratamiento y prevención motivados por la crisis de Covid-19. El importe total del crédito concedido sería igual al 2% del PIB del respectivo Estado miembro, tomando el final de 2019 como parámetro de referencia. La línea de crédito debería estar disponible hasta el final de la crisis de Covid-19 (Carta de Recapitulación del Presidente del Eurogrupo a los miembros del Eurogrupo en formato inclusivo, sobre la Videoconferencia del Eurogrupo del 7-9 abril de 2020, 17 abril de 2020, ecfin.cef.cpe(2020)2329436, Report by the Eurogroup, in inclusive format, on the comprehensive economic policy response to the COVID-19 pandemic , 5/6).
[58] El 13 de marzo de 2020, el BCE anuncia la reanudación del Quantitative easing , incrementado de los 130.000 millones de euros hasta los 750.000 millones en la reunión entre el 18 y el 19 de marzo mediante un programa Outright monetary transactions ( Omt), denominado « Pandemic emergency purchase programme » (Pepp) —v. el Comunicado de Prensa del 18 de marzo de 2020 del BCE anunciando el PEPP—.
[59] La propuesta del Fondo de Recuperación, cuya idea recibió reiteradamente importantes respaldos, del Consejo Europeo (23 de abril de 2020) y del Eurogrupo (7-9 de abril y 14 de mayo de 2020), fue presentada por la Comisión con la Comunicación de 27 de mayo de 2020, con el significativo título de «El momento de Europa: reparar los daños y preparar el futuro para la próxima generación» [La Comisión debía presentar algunas propuestas al respecto y lo hizo con la Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las Regiones, Europe's moment: Repair and Prepare for the Next Generation , 27 de mayo de 2020, COM(2020) 456 final]. El Consejo Europeo, en la reunión extraordinaria de julio de 2020, aprobó la comunicación de la Comisión, que la autoriza a tomar fondos en préstamo, a nombre de la Unión Europeo, en los mercados de capitales y a transferir los ingresos a los programas de la Unión de conformidad con el Next Generation EU (Consejo Europeo extraordinario del 17, 18, 19, 20 y 21 de julio de 2020 — Conclusiones de 21 de julio de 2020, EUCO 10/20, p.to A3). Este plan, en definitiva, no debe considerarse solo como un plan económico, sino como un proyecto con un significado político muy importante, ya que también se esforzaría por una recuperación basada en los valores de la UE y en los derechos fundamentales, incluidos los derechos sociales, y por garantizar una presencia más fuerte de Europa en el mundo. Particularmente, se prevé que Next Generation EU sea un nuevo instrumento de recuperación de 750.000 millones de euros, integrado en un presupuesto de la Unión a largo plazo potente y moderno, también porque los recursos obtenidos deben ser devueltos a través de los presupuestos de la UE, no antes del 2028 ni después del 2058. Los fondos tomados en préstamo pueden ser usados para préstamos de hasta 360.000 millones de euros y gasto de hasta 390.000 millones de euros y los importes adeudados por la Unión en un año determinado para el reembolso del capital no pueden superar el 7,5% del importe máximo de 390.000 millones de euros para gastos (Consejo Europeo extraordinario de 17, 18, 19, 20 y 21 de julio de 2020 — Conclusiones, 21 de julio de 2020, EUCO 10/20 p.to A8). Los compromisos legales de un programa completado por el NGEU se efectuarán antes del 31 de diciembre de 2023 y los pagos correspondientes se efectuarán antes del 31 de diciembre de 2026 . Para más detalles, v. S. MANGIAMELI, «Covid-19 and European Union —The answer to the health crisis as a way for resuming the process of European integration», Italian Papers on Federalism, Rivista Giuridica on-line —Issirfa— Cnr, núm 1 (2021), pp. 17 y ss.
[60] Cuando en julio de 2020, tras la decisión del Consejo Europeo, se abrió el debate sobre el Recovery fund , se vinculó inmediatamente al presupuesto de la UE, en el sentido de que el fondo habría sido gestionado a través del presupuesto, con el método comunitario y con la participación del Parlamento Europeo y en conexión con la realización de la transición verde, de la digital y de las seis prioridades diseñadas por la Comisión, según la estrategia (2021-2030). El importe del presupuesto, incluido el NGGEU, habría alcanzado la suma de 1.850.000 millones de euros. V. el Multiannual Financial Framework 2021-2027 And Next Generation EU (Commitment, in 2018 prices ), adjunto al Comunicado de Prensa, Multiannual financial framework for 2021-2027 adopted , 969/20, de 17 de diciembre de 2020.
[61] V. Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por la que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom, entrada en vigor el 1 de junio de 2021.
[62] Propuesta inicialmente por el Presidente francés Emmanuel Macron, con una carta ( Pour une Renaissance européenne, 4 mars 2019 ) enviada a todos los ciudadanos de Europa, la Conferencia sobre el Futuro de Europa ha sido incluida en el programa presentado al Parlamento Europeo por Ursula von der Leyen, Candidata a la Presidencia de la Comisión Europea, A Union that strives for more. My agenda for Europe, Political Guidelines for the next European Comission 2019-2024, 4. Posteriormente, la Comisión se preparó para formarlizar el compromiso [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, Perfilando la Conferencia sobre el Futuro de Europa, de 22 de enero de 2020, COM(2020) 27 final], pero debido a la pandemia, la inauguración, inicialmente prevista para el 9 de mayo de 2020, fue aplazada. Sin embargo, las tres Instituciones, el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo de la UE [ European Parliament, Resolution on the European Parliament's position on the Conference on the Future of Europe, de 18 de junio de 2020, P9TA(2020)0153; European Commission, Comunication « Europe's moment: repair and prepare for the next generation », de 27 de mayo de 2020, COM(2020) 456 final, 15; Council of the EU, 24 de junio de 2020, Doc. 9102/20, para. 2) y algunos Estados miembros, como Alemania y Francia ( French-German Initiative for the European Recovery from the Coronavirus Crisis , de 18 de mayo de 2020), han relanzado ya en 2020 su compromiso con la Conferencia.
[63] Respecto a la Declaración conjunta del 10 de marzo de 2021, fue publicada en la DOUE con fecha de 18 de marzo de 2021 (2021/C 91 I/01), y se puede consultar en la siguiente dirección: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:32021C0318(01)
[64] En la Declaración se afirma que «La Conferencia es una empresa común del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea, en la que actúan en pie de igualdad con los Estados miembros de la Unión Europea. Como signatarios de la presente Declaración conjunta, nos comprometemos a trabajar juntos a lo largo de la Conferencia y a dedicar los recursos necesarios a este empeño».
[65] La Declaración Conjunta afirma que los «actos nacionales y europeos en el marco de la Conferencia se organizarán con arreglo a un conjunto de principios y criterios mínimos que reflejen los valores de la UE y que serán definidos por las estructuras de la Conferencia» y que las «instituciones europeas también se acercarán a los ciudadanos y promoverán formas de participación más amplias, interactivas y creativas».
[66] La Declaración conjunta recuerda a continuación los contenidos de la «política europea», que «ha de aportar respuestas inclusivas a las tareas que definirán a esta generación: la consecución de la transición ecológica y digital al tiempo que se refuerza la resiliencia de Europa, su contrato social y la competitividad de la industria europea. Debe procurar corregir las desigualdades y garantizar que la Unión Europea sea una economía equitativa, sostenible, innovadora y competitiva que no deje a nadie atrás. Para hacer frente a los retos geopolíticos en el entorno mundial posterior a la COVID-19, Europa ha ser más asertiva y asumir un papel de liderazgo mundial en la promoción de sus valores y normas en un mundo cada vez más turbulento».
[67] V. Special Eurobarometer 500 Report, Future of Europe, Fieldwork : October-November 2020.
[68] En este sentido, v. S. MANGIAMELI, «Il sistema europeo: dal diritto internazional al diritto costituzionale e ritorno?», Diritto e società , 2016, pp. 11-58.
[69] Considérese que la copresidencia del Comité Ejecutivo incluye al diputado Guy Verhofstadt, ex Primer Ministro Belga, en representación del Parlamento Europeo, la Ministra portuguesa de Asuntos Europeos, Ana Paula Zacarias, en calidad de representante de la Presidencia (del Consejo) y el Vicepresidente de la Comisión Europea Dubravka Šuica, en nombre de esta última
[70] «El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo Europeo y los notificará a los Parlamentos nacionales» (art. 48.2 TUE).
[71] En efecto, como es sabido, después de que «El Consejo Europeo [establezca] un mandato para una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros» (art. 48.3 TUE), está previsto que el «Presidente del Consejo (convoque) una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en los Tratados», modificaciones que «entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales» (art. 48.4 TUE).
[72] S. MANGIAMELI, «Il sistema europeo: dal diritto internazionale al diritto costituzionale e ritorno?», op. cit., pp. 11 y ss.
[73] Así, J. FISCHER, Scheitert Europa?, Köln, 2014.
[74] «Democracia y Estado de Derecho en la Unión Europea», organizado por la Fundación Manuel Giménez Abad y la Konrad Adenauer Stiftung.
[75] V. Conclusiones del Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2022, Bruselas, 25 de marzo de 2022 (OR. en), EUCO 1/22 CO EUR 1 CONCL 1.
[76] Los ejemplos de objetos que justifican el «interés general» de la Unión son múltiples. Por citar algunos, piénsese en la unión aduanera, en la política comercial, en la regulación de la competencia, en la política monetaria. Muchos otros deberían incluirse a partir de ahora, junto a la Política Exterior y de Seguridad Común, para que pueda estabilizarse la estructura europea frente a shocks como la crisis económica, la pandemia, las migraciones y las guerras.
[77] V. CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Resultados de los trabajos, Una Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa — Por una Unión Europea que proteja a sus ciudadanos, defienda sus valores e intereses y contribuya a la paz y la seguridad internacionales , Bruselas, 21 de marzo de 2022 (OR. en) 7371/22, documento en el que la defensa común se mantiene como una cuestión de «interés común», con las decisiones tomadas todavía por unanimidad. Es necesario, sin embargo, considerar que con este acto se identifican cuatro prioridades para la UE en el campo de la PESC/PESD: mejorar la capacidad de acción, anticiparse a las amenazas, invertir fuertemente en defensa, reforzar las cadenas de suministro industrial estratégicas de Europa y reforzar la colaboración con organizaciones y socios internacionales que comparten la misma visión estratégica.
[78] Reglamento (UE) núm. 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida.
[79] V. la Declaración de Versalles, tras la Reunión informal de los Jefes de Estado o de Gobierno, celebrada en Versalles el 10 y el 11 de marzo de 2022.
[80] El informe fue editado por la consultora Kantar Public ( The future is in your hands. Make your voice Heard. Multilingual Digital Platform of the Conference on the Future of Europe, Report February 2022), y no se compromete directamente con la Conferencia, pero ciertamente no puede estar lejos de los debates en el seno de la Conferencia y entre los ciudadanos europeos.
