"ReDCE núm. 37. Enero-Junio de 2022"
"ReDCE núm. 37. Enero-Junio de 2022"
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La condicionalidad del presupuesto de la UE se ha convertido en un tema importante durante los últimos años, primero debido a las experiencias de la crisis económica y financiera y más tarde debido a la crisis de los refugiados en 2015 [1]. Durante la negociación del MFP 2021-2027, el debate sobre la llamada condicionalidad del Estado de Derecho se intensificó por el «riesgo claro de violación grave» del Estado de Derecho en Hungría y porque los continuos y sistemáticos ataques de las autoridades polacas al Estado de Derecho no solo amenazaban el sistema democrático de Polonia, sino directamente el propio funcionamiento del ordenamiento jurídico de la UE. Aunque la UE tiene varios instrumentos para presionar a los Estados miembros en aras a deshacer las reformas que violan el Estado de Derecho, no se ha conseguido la reacción esperada por parte de los Estados miembros.
En diciembre de 2020, el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo (PE) adoptaron el Reglamento 2020/2092 que estable un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, incluidos los recursos asignados a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) [2]. Según la presidenta de la Comisión Europea (CE), Ursula von der Leyen, por primera vez, la Unión se dota de un mecanismo para proteger el presupuesto contra las violaciones del principio del Estado de Derecho [3]. Con este reglamento, que entró en vigor el 1 de enero de 2021, se establece un vínculo directo entre las inversiones del presupuesto de la Unión y la vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros.
En este contexto, el TJ, el 16 de febrero 2022, dictó sentencia sobre los recursos de anulación interpuestos por los gobiernos de Polonia y Hungría al Reglamento 2020/2092 [4] sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión [5]. El TJ sigue en su sentencia la argumentación y las recomendaciones del Abogado General que propuso ya el 2 de diciembre de 2021 [6], que el Tribunal desestime los recursos de anulación interpuestos por Hungría y por Polonia.
La mayoría de los grupos parlamentarios en el Parlamento Europeo viene solicitando desde finales de diciembre de 2020 [7], cada vez con más vehemencia, la aplicación del Reglamento 2020/2092. En octubre 2021 presentaron un recurso por omisión contra la Comisión ante el TJ por no haber activado este nuevo mecanismo de condicionalidad [8].
En el presente texto se pretende analizar la génesis del reglamento 2020/2092, su contenido y los debates que suscitó para ayudar a entenderlo e interpretarlo.
2.1. La condicionalidad en el presupuesto de la UE.
La condicionalidad en el presupuesto de la UE no es nada novedoso, ni en las negociaciones de adhesión ni en las relaciones de la UE con estados terceros, y tampoco en las políticas redistributivas de la UE, como la PAC o la política de cohesión, al contrario, en el presupuesto siempre existieron elementos de condicionalidad, pero es cierto que estos instrumentos han crecido especialmente desde el MFP 2007-2013.
Pero, ¿qué significa la condicionalidad presupuestaria? La condicionalidad implica el establecimiento de condiciones vinculadas a la concesión de prestaciones financieras. Estas condiciones suelen tener como objetivo coordinar o vincular el comportamiento de instituciones independientes entre sí o que responden a distintos niveles de gobierno [9]. La condicionalidad fue implementada en el presupuesto de la UE principalmente para mejorar el funcionamiento de las políticas redistributivas y garantizar el cumplimiento de los objetivos de las políticas con los recursos destinados para ello. A lo largo de los años se ha ampliado el enfoque de la condicionalidad, su alcance, los objetivos, el impacto en los beneficiarios, así como el volumen de las sanciones y el proceso de toma de decisiones [10].
En 1994 se incorporó la primera condicionalidad ex ante: la condicionalidad macroeconómica para el Fondo de cohesión que se amplío en 2014 a todos los fondos estructurales e de inversión. Con ello se rompió el enlace entre los entes responsables de cumplir con la condicionalidad y los actores más afectados por las sanciones [11]. Esta ruptura fue muy visible en el debate sobre el procedimiento de déficit excesivo aplicado a España ––donde se discutía la posibilidad de la suspensión de fondos para las CCAA por la política macroeconómica del gobierno de España––.
Aunque nunca se aplicó la condicionalidad macroeconómica, el instrumento fue afinado en las sucesivas MFP, especialmente en el contexto de la crisis financiera y económica. La condicionalidad macroeconómica se aplica también durante el MFP 2021-2027 [12], al igual que al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Si un Estado miembro no adopta medidas efectivas o correctivas en el contexto de los mecanismos clave de gobernanza económica de la UE, o no aplica las medidas exigidas por un programa de apoyo a la estabilidad, la Comisión presentará una propuesta al Consejo para suspender la totalidad o parte de los compromisos o pagos de uno o varios de los programas de un Estado miembro [13]. Sin embargo, por razones que tengan que ver con circunstancias económicas excepcionales, como las actuales debido al impacto de la pandemia y pendiente la reforma del Pacto de Estabilidad, la Comisión puede prescindir del proceso de suspensión de fondos. El Reglamento sobre disposiciones comunes de los fondos estructurales [14], establece también otros mecanismos de constitucionalidad incluidos en el MFP 2021-2027, por ejemplo, la condicionalidad medioambiental y climática, la condicionalidad basada en el respeto de principios horizontales como la protección de los derechos fundamentales y la condicionalidad ligada a objetivos específicos, como la capacidad para la aplicación eficaz de las normas sobre ayudas estatales.
“Estos mecanismos de condicionalidad son variados, pero todos ellos responden a una lógica común: se supedita la elegibilidad para un pago con cargo al presupuesto de la Unión al respeto de determinadas exigencias horizontales, distintas y suplementarias respecto a las directamente previstas por [los fondos europeos] sobre los que se imputa el pago” [15].
2.2. La negociación del Reglamento.
La idea de una mayor condicionalidad del presupuesto fue apoyada desde hace tiempo principalmente por los Estados miembros contribuyentes neto al presupuesto como Alemania, Suecia, por ejemplo, durante la crisis migratoria de 2015. Los gobiernos de Alemania, Países Bajos, Finlandia, Dinamarca y Francia ya exigieron en el año 2013 que se promoviera el respeto al Estado de Derecho mediante la suspensión de la financiación de la UE [16].
En mayo de 2017, Oettinger, entonces comisario de Presupuesto, mencionó que en el MFP 2021-2027 debería incluirse una «condicionalidad modificada o reforzada», lo que significa que el desembolso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos ESI) debería depender del respeto al Estado de Derecho y de las recomendaciones económicas. Al mismo tiempo, Juncker, el presidente de la Comisión en ese momento, argumentó que una condicionalidad del Estado de Derecho en la política de cohesión podría ser venenosa para el continente, y rechazó una propuesta del gobierno alemán de vincular los Fondos ESI al Estado de Derecho [17]. Finalmente, en mayo de 2018, la Comisión presentó la propuesta de reglamento sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros. Con ello se intentó realizar la interconexión entre la protección de los intereses financieros de la UE y el Estado de Derecho. Como base jurídica, el Reglamento se apoyaba en el artículo 322 del TFUE [18]. El procedimiento fue inspirado parcialmente en la condicionalidad macroeconómica, en la que, como ya se ha mencionado, la propia Comisión supervisa a los Estados miembros y propone al Consejo la suspensión de los pagos y compromisos cuando detecta una deficiencia generalizada.
En agosto de 2018, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) resaltó en su informe sobre el reglamento propuesto la falta de claridad sobre la interrelación entre los objetivos de la condicionalidad y las políticas presupuestarias, señalando también que el reglamento propuesto daría a la Comisión un margen de discrecionalidad muy amplio [19]. El TCE también criticó la falta de normas sobre consultas a las partes interesadas y la ausencia de una evaluación de impacto. El TCE recomendó que se establecieran criterios claros y específicos para definir lo que constituye una «deficiencia generalizada» en lo que respecta al Estado de Derecho, y señaló la necesidad de proteger a los beneficiarios finales [20]. En varios informes, el PE también insistió en que las instituciones de la UE deberían acordar normas claras que vinculen la recepción de fondos con el modo en que un Estado miembro respeta el Estado de Derecho.
El Servicio Jurídico del Consejo adoptó en octubre de 2018 un dictamen sobre el reglamento propuesto en el que se criticaba también la misma falta de claridad. Además, se resaltó que la decisión sobre las supuestas violaciones del Estado de Derecho debería seguir siendo una competencia exclusiva del Consejo, de acuerdo con el art. 7 del TUE. En este sentido, el Servicio Jurídico advertía que el reglamento podría representar una posible infracción de los tratados [21].
Tras este intenso debate técnico en el año 2018, durante el año 2019 los jefes de estado y de gobierno se centraron en temas más relacionados con las políticas redistributivas del MFP 2021-2027 y su financiación. Pero en el Consejo Europeo extraordinario de los días 20 y 21 de febrero de 2020, el reglamento se convirtió en un tema político. En este contexto, el presidente del Consejo propuso que las medidas en contra de un Estado miembro en el caso de una violación del Estado de Derecho y los intereses financieros deberían tomarse por mayoría cualificada en el Consejo, y no por mayoría cualificada inversa, como propuso la CE. El Consejo Europeo extraordinario del 17 al 21 de julio de 2020 supuso también para el debate sobre la condicionalidad del Estado de Derecho un punto de inflexión, ampliando su marco de aplicación y modificando los procedimientos de decisión. En las conclusiones se subrayó la necesidad de un régimen de condicionalidad también para el programa Next Generation EU (NGEU). Además, se incluyeron en las conclusiones que el efecto de una vulneración de los principios del Estado de Derecho en la gestión financiera debe de ser «suficientemente directo» ––y no generalizado como incluía la propuesta de la CE––. Finalmente, en las conclusiones se especificó que el Consejo Europeo volvería a tratar el asunto sin demora, lo que sin duda llevó a un cierto malentendido con los gobiernos de Polonia y Hungría que aprobaron este documento. El Consejo y el PE siguieron manteniendo perspectivas diferenciadas en torno a lo que acabaría por ser el Reglamento 2020/2092. El PE pretendía proteger el Estado de Derecho a través del presupuesto, mientras que el Consejo enfocaba el instrumento para proteger el presupuesto de la Unión mediante el respeto a las exigencias del Estado de Derecho [22]. Además, el PE defendía una aplicación amplia del reglamento, mientras que el Consejo pretendía limitarla, reclamando una relación directa entre la violación del Estado de Derecho y los específicos efectos negativos sobre el presupuesto de la Unión.
Durante la Presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea, el Consejo y el PE llegaron a un acuerdo legislativo en noviembre de 2020. Sin embargo, los gobiernos de tres Estado miembros ––Hungría, Polonia y Eslovenia–– se opusieron a este acuerdo, amenazando con vetar la decisión sobre los recursos propios y, por tanto, el MFP 2021-2027 y NGEU. Como concesión a las demandas de estos Estados, las conclusiones del Consejo Europeo del 11 de diciembre 2020 contienen amplias directrices sobre cómo y cuándo puede aplicarse el reglamento. En primer lugar, las conclusiones subrayan el carácter subsidiario del reglamento ––solo se aplicará si no hay otras medidas que puedan conseguir el mismo efecto––. Se fortalece el objetivo del reglamento en relación a garantizar los intereses financieros de la UE. Además, se especifica que las medidas adoptadas con arreglo al mecanismo deberán ser proporcionadas a la repercusión de la vulneración del Estado de Derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión o en sus intereses financieros. Como ya se subrayó en las conclusiones de julio, el nexo causal debe de ser suficientemente directo entre dicha vulneración y las consecuencias negativas para los intereses financieros de la Unión. Aunque el Consejo Europeo no tiene ningún papel formal en el proceso legislativo, determina también algunas directrices sobre cuándo y cómo la Comisión debe aplicar reglamento [23]. Según la interpretación de varios expertos, las conclusiones tenían la clara intención de arrojar una «larga sombra sobre el reglamento para hacerlo prácticamente inservible» [24].
El 16 de diciembre de 2020, los poderes legislativos adoptaron finalmente el «Reglamento 2020/2092 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión» (UE 2020). En marzo de 2021, Hungría y Polonia presentaron recursos de anulación de dicho Reglamento por violación del principio de atribución, por falta de base jurídica, por elusión del procedimiento especificado en el artículo 7 TUE, por falta de competencia del TJ con arreglo al artículo 269 TFUE y, por último, por violación del principio de seguridad jurídica debido a la vaguedad e imprevisibilidad de la definición del Estado de Derecho. El informe del abogado general fue publicado el 2 de diciembre 2021 [25]. El TJ dictó sentencia el 16 de febrero 2022 desestimando los recursos de anulación interpuestos por los gobiernos de Polonia y Hungría al Reglamento 2020/2092 [26].
Desde su entrada en vigor, la mayoría de los grupos parlamentarios en el Parlamento Europeo piden, con cada vez más vehemencia, la aplicación del Reglamento 2020/2092. Tras diversos e intensos debates con la Comisión, varios grupos presentaron en octubre de 2021 un recurso por omisión contra la Comisión ante el TJ [27].
En términos generales el Reglamento establece las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros (art 1). El objetivo del reglamento es en este sentido doble e interconectado: proteger el presupuesto de la Unión, así como salvaguardar el Estado de Derecho en los Estados miembros, pero su alcance no se amplía a todos los valores contemplados en el artículo 2 del TUE. Comprende los principios de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica; de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; de separación de poderes, y de no discriminación e igualdad ante la ley.
El Reglamento 2020/2092 suprime el requisito de que la violación del Estado de Derecho debe de ser sistémica o repetitiva (como lo hacía la Comisión en su propuesta de 2018). Ahora basta con que la infracción del Estado de Derecho se encuentre en un acto individual.
El artículo 3 detalla algunos indicios de vulneración de los principios del Estado de Derecho que deben interpretarse a la luz de los demás valores y principios de la Unión conforme al artículo 2 TUE [28]. Según el Abogado General, la caracterización del Estado de derecho mediante la referencia a dichos principios cumple los requisitos mínimos de claridad, precisión y previsibilidad que demanda la seguridad jurídica.
Según el artículo 4.1 se adoptarán medidas en el caso de una «vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro afecte o amenace con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo». En este sentido, el mecanismo sólo se aplica cuando se cumplen dos condiciones: en primer lugar, una violación del Estado de Derecho y, en segundo lugar, el impacto de esta violación del Estado de Derecho debe ser «suficientemente directo» en la gestión presupuestaria de la UE o sus intereses financieros. Así, por ejemplo, el hecho de que un Estado miembro no cumpla con una sentencia del TJ, no significaría la aplicación automática del reglamento, sino que se debería determinar el efecto del no acatamiento de la sentencia en la gestión en ese Estado de las políticas redistributivas de la UE. A pesar del enfoque en un impacto «suficientemente directo», también cabe esperar que las «deficiencias sistémicas» casi siempre afectaran inevitablemente al presupuesto de la Unión y los intereses financieros de la UE [29]. Sin embargo el Art. 4.1 puede suscitar dudas sobre el significado de la expresión «efecto suficientemente directo», por ejemplo, ¿qué tipo de relación se busca entre la violación del Estado de Derecho y el deterioro de la gestión financiera? ¿Se incluye además del fraude y la corrupción, también la «eficacia» y eficiencia del uso y gestión financiera de los fondos? El artículo 4.2, contiene una lista indicativa de elementos en los que se pueden producir una interrelación entre una violación del Estado de Derecho y la gestión financiera. Los supuestos corresponden bien a actividades específicas de ejecución presupuestaria, bien a actividades generales. En este contexto, se restringe la extensión de aquellas actividades de orden general a las que, llevadas a cabo por las autoridades nacionales, estén conectadas a la ejecución presupuestaria [30]. Para iniciar un procedimiento sancionador, la Comisión debe demostrar que un Estado miembro viola al menos uno de los ocho elementos enumerados con impacto en la gestión del presupuesto de la UE.
En cuanto a las medidas (artículo 5), en el caso de que la Comisión ejecute el presupuesto en régimen de gestión compartida con los Estados miembros, se incluyen varias medidas que llegan desde la suspensión de la aprobación de uno o más programas o su modificación, hasta la suspensión de los compromisos y pagos. El art. 5.2 introduce una importante garantía para los beneficiarios de los programas de la Unión. Según el abogado general, como regla general existe la obligación de los Estados a mantener los pagos a los beneficiarios, incluso en caso de corrección financiera adoptada por la Unión. Ya en la entrada se especifica que también la Comisión debe considerar antes de la adopción de medidas su posible repercusión en los beneficiarios finales.
Las medidas deben ser proporcionadas a las repercusiones reales o potenciales de la vulneración de los principios del Estado de Derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto o en los intereses financieros de la Unión. Para su aprobación, se debe sopesar la naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de esos principios.
En lo que se refiere al procedimiento de toma de decisiones especificado en el artículo 6, la iniciativa compete en exclusiva a la Comisión. La Comisión remitirá al Estado miembro una notificación escrita en la que se expondrán los elementos objetivos y los motivos específicos. Informará también al Parlamento Europeo y al Consejo sobre tal notificación y su contenido. El procedimiento está organizado en plazos para todas sus etapas. El Estado miembro proporcionará la información requerida y podrá formular sus observaciones. En caso de que la Comisión considere que se cumplen las condiciones del artículo 4 y que las eventuales medidas correctoras propuestas por el Estado miembro no responden a las constataciones incluidas en su notificación, presentará al Consejo una propuesta de decisión de ejecución. La última palabra la tiene el Consejo, que decide en una votación por mayoría cualificada, en la que puede intervenir el Estado afectado.
El artículo 6.1 refuerza el carácter subsidiario del reglamento, abriendo la posibilidad de poder aplicar otros instrumentos establecidos en la legislación de la Unión que permitan proteger el presupuesto de la Unión de manera más eficaz. En este sentido, ya las conclusiones de Consejo Europeo de julio 2020 subrayaron que la lucha contra el fraude exige una implicación decidida del Tribunal de Cuentas Europeo, OLAF, Eurojust, Europol y, cuando proceda, la Fiscalía Europea, así como de las autoridades competentes de los Estados miembros.
Todo procedimiento debe respetar los principios de objetividad, proporcionalidad, no discriminación e igualdad de trato de los Estados miembros y debe desarrollarse con arreglo a un planteamiento imparcial y basado en pruebas. El reglamento incluye también un mecanismo de freno de emergencia, según el cual el Estado miembro en cuestión, puede solicitar al presidente del Consejo Europeo que someta el asunto al siguiente Consejo Europeo.
«Esa intervención del Consejo Europeo se considera un debate político que no implica una etapa formal en el procedimiento ni una participación del Consejo Europeo en la ejecución del presupuesto, porque no restará eficacia al mecanismo, dado que no afecta al poder decisorio del Consejo ni al papel de la Comisión» [31].
Según los artículos 7.1 y 7.2, las medidas pueden ser levantadas a petición del Estado o a propuesta de la Comisión, cuando las condiciones para su adopción desaparezcan. Eso significa que las medidas correctoras de condicionalidad financiera se mantendrán si el impacto o del riesgo de incidencia de la vulneración del Estado de derecho se mantienen sobre la ejecución del presupuesto. «Cuando el impacto sobre la ejecución presupuestaria cesa, las medidas correctoras se levantan, aunque persista la violación de los principios del Estado de derecho por el Estado miembro» [32].
Varias preguntas surgieron desde que la Comisión lanzó su propuesta en mayo de 2018, las cuales reflejan los diferentes conceptos de los Estados miembros respecto a la propia naturaleza de la UE. Según el gobierno de Polonia, los principios del Estado de Derecho del art. 2 del TUE no son vinculantes para los Estados miembros, ya que solo son fuente de obligaciones para la UE. Por ello, desde Varsovia (y Budapest) se argumenta que la UE no tiene competencias para definir los principios del Estado de Derecho ni para establecer las condiciones que determinen su cumplimiento [33]. Los dos gobiernos subrayan que la UE pretende perseguir con el Reglamento 2020/2092 la defensa de los valores del art. 2 del TUE eludiendo el procedimiento del art. 7 TUE. Ante estos argumentos, la mayoría de los gobiernos de los Estados miembros e instituciones de la UE responden que los principios del Estado de Derecho, las tradiciones y los valores comunes, se derivan obligatoriamente del artículo 2 del TUE y cada Estado miembro debe respetarlos. Establecer límites basados en identidades nacionales a estos principios ponen en peligro a la UE. En este contexto, la mayoría de los gobiernos de los Estados miembros e instituciones de la UE resaltan la importancia del uso eficaz de los fondos de la UE para todas las políticas y objetivos de la UE. Pero, ¿existe realmente un nexo claro y directo entre el respeto del Estado de Derecho y la ejecución eficiente del presupuesto y su buena gestión financiera?, y en caso afirmativo, ¿cómo se operacionaliza este nexo? [34]. Además de estas preguntas esenciales, el conflicto refleja las siguientes tensiones.
4.1 Consejo vs. Comisión.
Este conflicto es un clásico del proceso de integración europea, y se centra en esta ocasión en la cuestión sobre las atribuciones de la Comisión frente al Consejo, en concreto sobre si la Comisión debería poder examinar las cuestiones relacionadas con el Estado de Derecho en un Estado miembro, qué margen de discrecionalidad debe tener y qué rol debe asumir en la toma de decisiones o si el procedimiento del artículo 7 del TUE, capitaneado por el Consejo, debería seguir la única y exclusiva vía jurídica de la UE para tratar estas cuestiones. Por ello, tras la publicación de la propuesta del Reglamento en 2018 por parte de la Comisión, ésta permaneció en el limbo del proceso legislativo europeo durante varios años. Desde el Consejo Europeo extraordinario de febrero de 2020, los gobiernos de los Estados miembros limitaron la discrecionalidad de la Comisión en la aplicación del mecanismo, hasta llegar a las conclusiones del Consejo Europeo del 11 de diciembre donde se incluían especificaciones para la aplicación del Reglamento, que tienen la clara intención de hacerlo prácticamente inservible [35].
4.2. Comisión vs. Parlamento Europeo.
Ya desde la aprobación del Reglamento 2020/2092 en diciembre de 2020, la mayoría de los grupos políticos del PE demandaron su aplicación criticando la posición de espera de la Comisión [36]. En el debate sobre el Estado de la Unión en septiembre de 2021, las críticas por parte de varios grupos fueron patentes. Como ya se ha mencionado, en octubre el PE presentó un recurso por omisión contra la Comisión [37]. No obstante, las conclusiones del Consejo Europeo del 11 de diciembre contienen amplias directrices sobre cómo y cuándo puede aplicarse el Reglamento –– condiciones de los gobiernos de Polonia y Hungría para desbloquear la aprobación del MFP 2021-2027 y del NGEU [38]. Por un lado, la Comisión no puede aplicar el reglamento antes de la preparación de una guía que se elaborará «en estrecha consulta con los Estados miembros», y tampoco antes de una decisión del TJ a raíz del recurso de anulación, que fue presentado por los gobiernos de Hungría y Polonia en marzo 2021. Aunque según la interpretación del Abogado General y de varios grupos políticos del PE, la Comisión no tendría que esperar el cumplimiento de estas condiciones, sin duda, tales directrices dificultan la aplicación del Reglamento.
4.3 Contribuyentes netos y (algunos beneficiarios netos).
En 2017 Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión en ese momento, argumentó que una condicionalidad del Estado de Derecho en la política de cohesión podría ser venenosa para el continente. Históricamente, los contribuyentes netos han sido principalmente los que han demandado desde hace años una mayor condicionalidad del presupuesto, mientras que los beneficiarios netos se han opuesto ante esta «nueva funcionalidad» del presupuesto, insistiendo en los principios tradicionales de las políticas redistributivas de la UE. También ha quedado claro que los receptores netos del presupuesto de la Unión estarían proporcionalmente más expuestos al mecanismo de condicionalidad que los contribuyentes netos. El Reglamento 2020/2092 afectaría principalmente a dos beneficiarios netos (Polonia y Hungría) por ello la oposición es menos notable. Solamente existen procedimientos abiertos sobre violaciones del Estado de Derecho contra estos dos Estados miembros. Polonia es el beneficiario neto más importante en el periodo financiero anterior y actual, y Hungría es el beneficiario per cápita más importante, sin embargo, existe una diferencia entre ambos Estados miembros con relación a la gestión de los Fondos Europeos. En 2020, Hungría encabezó la lista de países (tras Rumania, Italia, Bulgaria y Eslovaquia), a los que la agencia antifraude de la UE, OLAF, hizo recomendaciones para recuperar los fondos de la UE. Polonia recibió, al igual que España, solamente dos recomendaciones [39].
La creciente condicionalidad, entre otros indicadores, confirma que el presupuesto está evolucionado, de ser considerado como una moneda de cambio hacia un instrumento político ––un instrumento político potente–– donde hay una perspectiva sobre su utilidad muy diferente entre la Comisión, dentro del Consejo y el PE. La incorporación de nuevos instrumentos tiene un efecto en el equilibrio de las instituciones. Sin embargo, el aumento del uso de la condicionalidad en el MFP no se debe principalmente a factores de rendimiento y responsabilidad presupuestaria, sino que se debe en parte a los efectos políticos de la agenda de Lisboa, a los efectos políticos de la crisis de la zona del euro y, por último, a los efectos políticos del «retroceso» del Estado de Derecho en algunos Estados miembros. Este aumento de funcionalidad del MFP no va acompañado por un aumento de los recursos ––a pesar del importante instrumento ad hoc NGEU–– el MFP 2021-2027 contiene importantes recortes en las políticas tradicionales de solidaridad europea.
En la evolución del texto legislativo, la inserción de la exigencia de un vínculo suficientemente directo entre la ejecución presupuestaria y la violación de los principios del Estado de derecho fue un elemento clave, lo que implica una cierta reducción del ámbito de aplicación de la propuesta inicial de la CE. También la limitación de la discrecionalidad de la Comisión en la adaptación de las medidas fue crucial. Con ello cambió la naturaleza del Reglamento. Como subrayaba el abogado general, el Reglamento 2020/2092 no pretende proteger al Estado de derecho mediante un mecanismo sancionador similar al del artículo 7 TUE, sino que el Reglamento establece un instrumento de condicionalidad financiera. El Reglamento pasó de ser un instrumento cuyo primer objetivo era la protección del Estado de Derecho, a una herramienta presupuestaria. Es importante subrayar que en la versión definitiva del reglamento no hay una referencia al Estado de derecho en el título. El Reglamento 2020/2092 es un mecanismo más en la caja de herramientas de la CE, es un instrumento disuasión.
También es un instrumento problemático ya que, en la mayoría de los casos, el vínculo causal entre la erosión del Estado de Derecho y la violación de los intereses financieros de la UE será sutil y, por lo tanto, sujeto de debate ante los tribunales. Y a pesar de las previsiones, el mecanismo de condicionalidad puede ir en detrimento de los ciudadanos (especialmente de los más desfavorecidos) del Estado miembro cuyo gobierno infringe el Estado de Derecho.
Sin embargo, la sentencia tiene una gran importancia para la propia naturaleza y finalidad de la UE, y se da (por fin) una base firme a un nuevo instrumento entre los diferentes mecanismos de la UE ya existentes para proteger el Estado de Derecho. No obstante, la decisión sobre si una infracción del Estado de Derecho está causalmente vinculada a los intereses financieros de la Unión, ocupará también en el futuro a los tribunales.
Resumen: Los requisitos de condicionalidad se aplican desde hace décadas en los marcos financieros plurianuales (MFP) y, a lo largo de los años, estos mecanismos se han ampliado y desarrollado. En diciembre de 2020, el poder legislativo de la Unión Europea adoptó el «reglamento sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión», que incluye el nuevo mecanismo del Estado de Derecho. Según el reglamento 2020/2092, el MFP para el período 2021-2027, así como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y React-EU, deben garantizar el vínculo entre el Estado de Derecho y el desembolso de los fondos de la UE. En el presente texto se pretende analizar la génesis del reglamento 2020/2092, su contenido y los debates que suscitó para ayudar a entender e interpretarlo.
Palabras claves: Marco financiero plurianual; política de cohesión de la UE; Estado de Derecho; condicionalidad; presupuesto de la UE; Unión Europea.
Abstract: XConditionality requirements have been applied for decades in the Multiannual Financial Frameworks (MFF), and, over the years, these mechanisms have been extended and developed. In December 2020, the European Union legislature adopted the «Regulation on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget» which includes the new rule of law mechanism. According to the regulation 2020/2092, the MFF for the period 2021-2027, as well as the Recovery and Resilience Facility and React-EU, should guarantee the link between the rule of law and the disbursement of EU funds. This text aims to analyse the genesis of regulation 2020/2092, its content and the discussions it raisedX.
Key words: XMultiannual Financial Framework; EU Cohesion Policy; Rule of Law; Conditionality; EU budget; European UnionX.
Recibido: 14 de mayo de 2022
Aceptado: 28 de mayo de 2022
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[1] V. VITA, «Conditionalities in Cohesion Policy», report, European Parliament, REGI Committee, PE 617, 498, 2018, Brussels.
[2] REGLAMENTO (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión OJ L 433I, 22.12.2020, pp. 1–10.
[3] EUOBSERVER, «Von der Leyen pledges to use rule-of-law tool next year», 2020, Disponible en la página web: www.politico.eu/article/juncker-german-plan-to-link-funds-and-rules-would-be-poison/.
[4] Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, OJ L 433I, 22.12.2020, pp. 1–10.
[5] TRIBUNAL DE JUSTICIA, Sentencias en los asuntos C-156/21 Hungría/Parlamento y Consejo, C-157/21 Polonia/Parlamento y Consejo.
[6] CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, Asunto C-156/21, 02/12/2021.
[7] Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020, sobre el marco financiero plurianual 2021-2027, el Acuerdo Interinstitucional, el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea y el Reglamento relativo al Estado de Derecho (2020/2923(RSP).
[8] Resolución del Parlamento Europeo, de 21 de octubre de 2021, sobre la crisis del Estado de Derecho en Polonia y la primacía del Derecho de la Unión (2021/2935(RSP)).
[9] L. BINI SMAGHI, «Governance and Conditionality: Toward a Sustainable Framework?» , Journal of European Integration , vol. 37, núm. 7, 2015, pp. 755-768.
[10] M. KÖLLING, «The role of (rule of law) conditionality in the MFF for 2021-2027 and Next Generation EU, or the stressed Budget», Journal of Contemporary European Studies, 2022.
[11] S. VERHELST, «Macro-economic conditionalities in cohesion policy», Working paper , Directorate-General for Internal Policies of the Union (European Parliament), Royal Institute for International Relations, 2012.
[12]M. SACHER, «Macroeconomic Conditionalities: Using the Controversial Link between EU Cohesion Policy and Economic Governance», Journal of Contemporary European Research, vol. 15, núm. 2, 2019, pp. 179-193.
[13] EL REGLAMENTO (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (DO 2021, L 231).
[14] REGLAMENTO (UE) 2021/1060, cit.
[15] Ebda.
[16] CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, Asunto C-156/21, cit.
[17] M. BLAUBERGER, V. VAN HÜLLEN, «Conditionality of EU funds: an instrument to enforce EU fundamental values?», Journal of European Integration, vol. 43, núm. 1, 2021, pp. 1-16.
[18]POLITICO, «German plan to link funds and rules would be ‘poison' » , Politico, 6/01/2017, disponible a través de la web: www.politico.eu/article/juncker-german-plan-to-link-funds-and-rules-would-be-poison/ .
[19] «El Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán mediante reglamentos: las normas financieras por las que se determinarán, en particular, las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, así como las referentes a la rendición y censura de cuentas».
[20] EUROPEAN COURT OF AUDITORS, «Opinion No 1/2018» , Brussels.
[21] J. BEQIRAJ, «The ‘Regulation on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget' and its contested implementation», Reconnect-Europe report, 2021, disponible a través de la web: https://reconnect-europe.eu/blog/the-regulation-on-a-general-regime-of-conditionality-for-the-protection-of-the-union-budget-and-its-contested-implementation/
[22] K. SCHEPPELE, L. KIM, L. PECH, S. PLATON, «Compromising the Rule of Law while compromising on the Rule of Law», VerfBlog , 2020/12/13, disponible a través de la web: https://verfassungsblog.de/compromising-the-rule-of-law-while-compromising-on-the-rule-of-law/.
[23] CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, Asunto C-156/21, cit.
[24] «Comisión debería elaborar y adoptar directrices sobre la manera en que debe aplicarse el Reglamento, así como un método para llevar a cabo su evaluación. Estas directrices se deben elaborar en estrecha concertación con los Estados miembros. En caso de que se interponga un recurso de anulación en relación con el Reglamento, las directrices se finalizarían tras la sentencia del Tribunal de Justicia a fin de incorporar todo elemento pertinente derivado de dicha sentencia. Hasta que se ultimen dichas directrices, la Comisión no propondrá medidas con arreglo al Reglamento».
[25] K. SCHEPPELE, L. KIM, L. PECH, S. PLATON, «Compromising the Rule of Law…», op. cit .
[26] CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, asunto C-156/21, cit.
[27] TRIBUNAL DE JUSTICIA, Sentencias en el asunto C-156/21, cit.
[28] RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO, de 21 de octubre de 2021, sobre la crisis del Estado de Derecho en Polonia y la primacía del Derecho de la Unión (2021/2935(RSP)).
[29] Independencia de los jueces, falta de sancionar decisiones arbitrarias por parte de las autoridades públicas, limitación de la eficacia de los recursos judiciales, no ejecución de las resoluciones judiciales, o limitar la investigación, la persecución o sanción efectivos de las infracciones del Derecho.
[30] K. SCHEPPELE, L. KIM, L. PECH, S. PLATON, «Compromising the Rule of Law…», op. cit.
[31] TRIBUNAL DE JUSTICIA, Sentencias en los asuntos C-156/21, cit.
[32] CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL, Asunto C-156/21, cit .
[33] Ebda.
[34] M. KÖLLING, «El nuevo mecanismo de condicionalidad para la protección del presupuesto de la UE: ¿vía libre tras la sentencia?», Real Instituto Elcano , ARI 17/2022.
[35] J. MORIJN, «A Closing of Ranks: 5 key moments in the hearing in Cases C-156/21 and C-157/21», VerfBlog, 2021/10/14, disponible a través de la web: https://verfassungsblog.de/a-closing-of-ranks/.
[36] K. SCHEPPELE, L. KIM, L. PECH, S. PLATON, «Compromising the Rule of Law…», op. cit .
[37] RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO, de 17 de diciembre de 2020, sobre el marco financiero plurianual 2021-2027, el Acuerdo Interinstitucional, el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea y el Reglamento relativo al Estado de Derecho (2020/2923(RSP).
[38] RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO, de 21 de octubre de 2021, sobre la crisis del Estado de Derecho en Polonia y la primacía del Derecho de la Unión (2021/2935(RSP)).
[39] M. KÖLLING, «Crónica de una crisis anunciada por Hungría y Polonia», 2020, disponible a través de la web: https://agendapublica.es/cronica-de-una-crisis-anunciada-por-hungria-y-polonia/
[40] OLAF, «Twentieth report of the European Anti-Fraud Office», 2019.
