"ReDCE núm. 41. Enero-Junio de 2024"
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La prestación de ayuda, en muchas ocasiones de carácter económico, por parte de un Estado o de una organización a un tercer Estado viene acompañada, de forma habitual, por la fijación de condiciones, de tal forma que su acceso o disfrute en los términos inicialmente comprometidos entre el contribuyente y el receptor solo resulta posible si este último cumple tales condiciones. Cuando esto sucede, el Estado u organización que la presta tiene el interés de incidir, a través de la condicionalidad, en el comportamiento de sus destinatarios para que hagan o dejen de hacer algo; para que adopten determinadas políticas o den una cierta orientación a sus políticas[01]. Por lo tanto, el objetivo político intrínseco de la condicionalidad, aunque está relacionado, sigue siendo conceptualmente distinto del objetivo inmediato de gasto. Pensemos en una condición que exige que todos los proyectos de infraestructura vial cofinanciados por la Unión sean compatibles con las normas medioambientales europeas (la condicionalidad del gasto pretende conseguir un objetivo político adicional -avanzar en el cumplimiento de las normas medioambientales europeas- que es distinto al objetivo inmediato del gasto -avances en infraestructuras viales-)[02]. Debemos, además, distinguir la condicionalidad de aquellas exigencias relativas a planificación, gestión y control del gasto[03], que persiguen primordialmente garantizar que los recursos recibidos se gestionen de forma responsable, eficaz y eficiente por parte de sus receptores.
La previsión de condiciones de cuyo cumplimiento depende el acceso y/o disfrute de la asistencia financiera no es una novedad en la integración europea. La Unión comenzó a utilizar esta herramienta en su política exterior (emplea la condicionalidad desde hace décadas como herramienta geopolítica en sus relaciones con terceros; por ejemplo, en sus políticas de vecindad, comerciales o de desarrollo, entre otras cosas, vinculando la recepción de fondos europeos al respeto de los derechos humanos. También ha sido un mecanismo fundamental en las negociaciones de adhesión). Con posterioridad, la incorporó al ámbito interno afectando a su relación con los propios Estados miembros.
Los primeros mecanismos internos de condicionalidad del gasto se empezaron a utilizar en los años noventa en la política de cohesión europea que es, como sabemos, la principal política de inversión de la integración. Al respecto, resultó determinante la introducción de dicha política -la de cohesión- en el Acta Única Europea pues, a partir de ese momento, comienza a superarse la idea imperante entre los Estados miembros receptores de los fondos, según la cual la asistencia financiera procedente de la integración era concebida como un mero refuerzo de sus políticas domésticas[04]. En la actualidad, la condicionalidad se ha convertido en una práctica arraigada empleada en el marco de la política de cohesión para conseguir que el Estado miembro receptor de los fondos europeos actúe o deje de actuar en un determinado sentido en los asuntos políticos que importan a la integración; para implementar las políticas europeas en el nivel nacional, incentivando cambios normativos o reformas estructurales en los Estados miembros. Cada vez se han agregado más condicionalidades al desembolso de la financiación y los datos indican que la condicionalidad está llamada a seguir desempeñando un papel muy relevante en la relación entre la UE y los Estados miembros, lo que se confirma si se analizan las diversas etapas por las que ha discurrido la condicionalidad en la política de cohesión: una primera etapa de experimentación (1994-2013), una segunda etapa de expansión (2014-2020) y una tercera etapa de consolidación esperada (post-20)[05]. Siempre, lógicamente, han sido los Estados contribuyentes netos los que más han presionado para ampliar el alcance de la condicionalidad. La expansión en el empleo de la condicionalidad ha llevado incluso a afirmar que la solidaridad como elemento fundamental de la relación entre la Unión y los Estados miembros está siendo sustituida por una cultura de la solidaridad condicionada o solidaridad basada en la condicionalidad que estaría dando lugar a una transformación radical de las relaciones entre la integración, sus Estados miembros y los ciudadanos europeos y, por consiguiente, se podría comenzar a cuestionar seriamente la creencia generalizada de que, después de la adhesión, la relación entre la Unión y los Estados miembros no es condicional, sino que aparece guiada exclusivamente por valores comunes y por pura solidaridad[06].
Las normas de la política de cohesión para el periodo de programación 2021-2027 se encuadran en esta clara tendencia a la expansión de las condicionalidades en la política redistributiva de la Unión[07]. A ellas, con sus correspondientes condicionalidades[08], se ha añadido, como novedad, la aprobación del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (en adelante, Reglamento sobre condicionalidad)[09]. Este Reglamento crea un mecanismo de condicionalidad que vincula el acceso a la financiación procedente del presupuesto de la Unión y el Estado de Derecho (más adelante veremos en qué términos).
Pues bien, el debate sobre la condicionalidad vinculada al Estado de Derecho no ha sido objeto de mucha atención en España, aunque, en general, la doctrina se ha mostrado favorable a la limitación en el acceso y disfrute de los fondos de la Unión con el objeto de presionar a los Estados miembros para que respeten el Estado de Derecho. Es evidente que la condicionalidad financiera representa una solución atractiva, especialmente cuando otras herramientas no han funcionado. Ahora bien, el empleo, en el ámbito europeo, de una condicionalidad financiera vinculada al cumplimiento del Estado de Derecho, exige analizar su legalidad y eficacia, es decir, exige verificar su compatibilidad con el Derecho de los Tratados de la Unión y su capacidad para corregir la involución de determinados principios del Estado de Derecho en los Estados miembros. Porque una condicionalidad del Estado de Derecho contraria al Derecho de la Unión Europea o mal diseñada y, por tanto, incapaz de producir resultados, podría afectar a la legitimidad y reputación de la Unión y resultar contraproducente (podría provocar desafección entre los ciudadanos impactando de forma negativa en el desarrollo de la identidad europea y reforzar, por el contrario, sentimientos nacionalistas y de apoyo público al gobierno del Estado miembro que pudiera verse afectado por la aplicación de la norma). Por ello, su análisis desde el punto de vista de su compatibilidad con los Tratados de la Unión y de su eficacia resulta transcendental. Sin embargo, como no resulta posible, debido a las dimensiones requeridas para la elaboración de este tipo de trabajos, abordar todas y cada una de las cuestiones que plantea la compatibilidad de la norma con los Tratados, ni la eficacia del nuevo instrumento, nos centraremos, únicamente, en la cuestión relativa a la compatibilidad del Reglamento sobre condicionalidad con los Tratados de la Unión poniendo el foco de atención en la cuestión de su bien jurídico protegido[10] que, como veremos, ha representado uno de los principales frutos de fricción entre los colegisladores de la integración. Para ello se ha considerado conveniente, en primer lugar, recoger el contexto que explica la introducción de una condicionalidad financiera vinculada al cumplimiento del Estado de Derecho en la Unión Europea (2). Posteriormente, se describirá cómo se produjo el proceso hasta llegar a la definitiva aprobación del Reglamento sobre condicionalidad (3) y se abordará el análisis constitucional del Reglamento sobre condicionalidad en relación con su bien jurídico protegido (4). Terminaremos con un epígrafe a modo de cierre de este trabajo (5).
El Estado de Derecho es un pilar fundamental en la Unión Europea. Es más, tal y como se ha afirmado, la Unión ha acercado la categoría de Estado de Derecho a su dimensión más sustantiva -más constitucional si se quiere- por contraposición a lo que sucede en otras organizaciones internacionales[11]. Y, sin embargo, desde hace ya algún tiempo, asistimos a una preocupante regresión o involución del Estado de Derecho y del principio de independencia judicial asociado al mismo en determinados Estados miembros de la Unión, a los que se ha acusado de practicar una thin version del Estado de Derecho por contraposición a la thick version del mismo, un autocratic legalism o un constitucionalismo populista; países que han sido tildados de autoritarismos sofisticados o de modelos iliberales[12]. Además, la ruptura actual con el Estado de Derecho presenta una singularidad que la convierte en especialmente peligrosa: su modus operandi. Pues no se está produciendo de forma violenta, sino que las fuerzas políticas que la están provocando, una vez que acceden al poder a través de los correspondientes procesos electorales, utilizan el sistema institucional existente para realizar un vaciamiento sustancial de la legalidad constitucional a través de la reforma de la Constitución -cuando ello resulta posible por disponer de una mayoría suficiente- y/o de la legalidad ordinaria que afecta a los medios de comunicación, agencias independientes, plataformas de la sociedad civil, Tribunal Constitucional, Poder Judicial, etcétera, con el objeto de eliminar los controles al poder y consolidarse en el mismo. Estas fuerzas políticas justifican su acción porque, sostienen, expresan la voluntad popular y presentan, a todos aquellos que se oponen a sus reformas, como adversarios de dicha voluntad popular y, por tanto, sus acciones, como antidemocráticas e ilegítimas[13].
La Unión Europea ha activado sus herramientas para frenar estas derivas autoritarias -especialmente preocupantes en los casos de Hungría y Polonia- con escasos resultados. Hasta el momento, todo lo que las instituciones europeas han logrado se pueden considerar ajustes mínimos que, a través de un cumplimiento creativo, únicamente han eliminado las manifestaciones más ofensivas de las reformas iliberales[14].
Los mecanismos políticos de naturaleza preventiva no han dado los resultados esperados.
Así ha sucedido con el Marco del Estado de Derecho. A través de este instrumento, se entabla un proceso de diálogo en varias fases con un Estado miembro que da lugar a dictámenes y recomendaciones de la Comisión Europea. Su objetivo es evitar la aparición de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho que, de producirse, requeriría la aplicación del artículo 7 del TUE. La Comisión lo ha utilizado en una sola ocasión contra Polonia[15] y, aunque según la propia Comisión, ayudó a determinar los problemas y a enmarcar la discusión, no resolvió las deficiencias detectadas del Estado de Derecho en el país. El Marco ha recibido numerosas críticas. Algunos autores lo consideraron insuficiente por haber llegado en un momento en el que la involución del Estado de Derecho en algunos Estados miembros precisaba de la adopción de medidas más contundentes. Otros calificaron su creación de fallo estratégico, pues su introducción habría brindado tiempo a Hungría y a Polonia para tejer sus alianzas. Incluso, se afirmó que el Marco había deslegitimado el mecanismo del artículo 7 del TUE. Su falta de resultados explica la posterior creación del Mecanismo del Estado de Derecho, que se traduce en la aprobación anual de informes de seguimiento de la situación del Estado de Derecho en los Estados miembros por parte de la Comisión[16].
Tampoco ha resultado efectiva la utilización del mecanismo de control político -en su dimensión preventiva- del artículo 7 del TUE, que solo se ha empleado en dos ocasiones. Una vez por la Comisión Europea contra Polonia tras el fracaso del empleo del Marco[17]. Otra por el Parlamento Europeo contra Hungría[18] (los motivos por los que la Comisión decidió activar el mecanismo de este artículo 7 contra Polonia, pero no contra Hungría, fueron, todos ellos, motivos de oportunidad política[19]). La inoperancia de este mecanismo de control político, en sus vertientes preventiva y correctora, se explica en buena parte debido a su diseño. El precepto exige una mayoría hiper cualificada de cuatro quintos del Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo, para constatar un riesgo claro de violación grave de los valores del artículo 2 del TUE. Asimismo, exige la unanimidad del Consejo Europeo, previa aprobación del Parlamento Europeo, para constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los mismos valores[20]. Por lo tanto, lo más probable es que el mecanismo -preventivo y, en particular, correctivo- no salga adelante, incluso aunque exista evidencia objetiva sobre graves actuaciones contrarias a los valores del artículo 2 del TUE (si bien su utilización sí ha tenido cierto impacto en lo que hace a la ejecución de las órdenes de detención europeas[21]). Además, su falta de éxito se ha explicado también como consecuencia de una falta de voluntad política de la Comisión y de los Estados miembros de actuar frente a violaciones del Estado de Derecho[22].
En el ámbito jurisdiccional, el TJUE ha sido llamado a pronunciarse sobre el valor del Estado de Derecho a través del planteamiento de cuestiones prejudiciales y de la interposición de ciertos recursos por incumplimiento. Estos mecanismos procesales no fueron diseñados en su momento como instrumentos especializados para salvaguardar el Estado de Derecho, pero, en la práctica, se han convertido en herramientas relativamente útiles para ejercer presión hacia el cambio, fundamentalmente en el caso polaco[23], como consecuencia, en los últimos años, de la ampliación de las posibilidades de intervención del Tribunal al hilo de la interpretación que ha realizado del artículo 19, apartado primero, párrafo segundo, del TUE y, de la adopción, en ciertos asuntos, de medidas cautelares de suspensión de actuaciones estatales y la previsión de sanciones para los casos de incumplimiento de la resolución de suspensión[24].
Procede recordar ahora que, aunque ab initio, el Tribunal de Justicia entendió que su actuación quedaba circunscrita a aquellos supuestos en los que se encontraba en juego la aplicación del Derecho de la Unión en los Estados miembros, la interpretación amplia que viene realizando desde hace escasos años del artículo 19, apartado primero, párrafo segundo, le ha permitido intervenir enjuiciando el Derecho de los Estados miembros relativo a la organización de su Administración de Justicia sin conexión con la aplicación de Derecho de la Unión[25]. De conformidad con una novedosa aproximación al precepto, el Tribunal entiende que la referencia que hace su apartado primero, párrafo segundo, a “ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión” (“Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”), significa que el juez de Luxemburgo está legitimado para pronunciarse sobre las medidas o reglas que se recurren por ser consideradas contrarias a la independencia de los jueces que son competentes para aplicar el Derecho de la Unión (con independencia de que se encuentren aplicando dicho Derecho en un asunto concreto). Por lo tanto, si se discute la independencia de un juez que tiene competencia para interpretar y aplicar el Derecho de la Unión, aunque en el caso concreto no lo esté aplicando, será posible recurrir al TJUE utilizando el artículo 19 del TUE como parámetro de control. Probablemente pudo influir, en estas decisiones del Tribunal, la inoperancia del mecanismo dispuesto en el artículo 7 del TUE para proteger tales valores y, por consiguiente, la impresión de que sus pronunciamientos representaban el último bastión para su defensa[26]. Esta jurisprudencia convierte una vez más al TJUE en motor del proceso de integración europea[27] y se caracteriza por una clara dimensión constitucional que se ajusta, sin duda, a la naturaleza transversal de los valores[28]. Sin embargo, tiene difícil encaje en un sistema, como el europeo, fundado sobre el principio de atribución competencial. Al respecto, los Estados miembros que se han visto afectados por ella la han entendido como una amenaza a su competencia de autoorganización de la división constitucional de poderes que, sin duda, se encuentra muy cerca del núcleo todavía reservado a la soberanía estatal[29]. Por ello la cuestión de los límites de este precepto del TUE ha pasado a ocupar un lugar central en el análisis y, por eso, en general, los autores -también ciertos Abogados Generales del TJUE- entienden que la aplicación del artículo 19, apartado primero, párrafo segundo, del TUE, en los términos en los que ahora lo interpreta el Tribunal de Justicia, debe entenderse de una forma restringida, limitándola a supuestos excepcionales, por encontrarse en juego la garantía de la autonomía e identidad de los Estados mismos y de la división vertical de competencias entre estos y la UE[30]. En la práctica, así viene sucediendo. El TJUE solo ha aplicado el artículo 19 del TUE en los casos en los que ha detectado problemas graves o sistémicos de violación del Estado de Derecho; lo ha hecho tomando en cuenta el contexto particular del país y apoyándose en la apreciación previa, por parte de otros foros, de la existencia de un problema de envergadura para el Estado de Derecho en el mismo país. En los supuestos en los que no ha detectado una violación sistémica o grave ha otorgado primacía a la autonomía institucional nacional en relación con la configuración de su aparato judicial[31].
Como consecuencia de los pobres resultados conseguidos en aras de la corrección de las violaciones del Estado de Derecho y del principio de independencia judicial en los Estados miembros con ocasión de la aplicación de las herramientas de control político y jurisdiccional disponibles en el Derecho de la Unión, empezó a calar, en el discurso doctrinal e institucional, la idea de recurrir a una condicionalidad financiera vinculada al cumplimiento del Estado de Derecho. Es más, se afirmaba que, sin la condicionalidad del Estado de Derecho, los fondos europeos ayudaban a consolidar los gobiernos iliberales al tiempo que impactaban de forma negativa en los esfuerzos realizados por la oposición en el Estado en cuestión[32]. Un documento de reflexión de la Comisión de junio de 2017, a pesar de las palabras del entonces su presidente Jean-Claude Juncker, que se pronunció en contra de la idea de vincular los fondos de la Unión y el Estado de Derecho (definiendo tal posibilidad como “veneno para el continente”), recogía la idea de actuar con el presupuesto para proteger el Estado de Derecho[33]. El 14 de marzo de 2018, el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que propusiera un mecanismo mediante el cual los Estados miembros que no respetaran los valores consagrados del artículo 2 del TUE debieran afrontar consecuencias financieras, advirtiendo, sin embargo, de que los beneficiarios finales del presupuesto de la Unión no debían verse afectados por las infracciones contra normas de las que no fueran responsables[34]. Finalmente, se produjo la aprobación del Reglamento sobre Condicionalidad que resulta aplicable desde el día 1 de enero de 2021 y que crea un mecanismo de condicionalidad que vincula el acceso a la financiación procedente del presupuesto de la Unión y el Estado de Derecho. La propuesta legislativa original fue objeto de un controvertido debate entre los colegisladores de la Unión. Es decir, la introducción de este nuevo instrumento no ha escapado de las disputas que se han planteado siempre que se han impulsado avances para luchar contra la involución del Estado de Derecho en los Estados miembros. Finalmente, acabó imponiéndose el enfoque del Consejo en aspectos fundamentales de la redacción definitiva de la norma. En particular, nos interesa lo sucedido con el bien jurídico protegido.
En mayo de 2018, la Comisión presentó la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros[35]. El contexto en el que apareció, así como su contenido, permiten concluir que su objeto, pese a cierta ambigüedad al respecto, consistía en la protección del Estado de Derecho (no del presupuesto europeo). Es decir, se encontraba incardinada dentro de la agenda sobre la protección del Estado de Derecho a pesar de la invocación del artículo 322.1.a) del TFUE como base jurídica; esto es, solo podía entenderse como consecuencia de la preocupación de la UE por la crisis del Estado de Derecho en determinados Estados miembros y por su incapacidad para responder a este tipo de violaciones con los instrumentos entonces disponibles[36].
La iniciativa legislativa fue bien recibida, en general, por la doctrina, así como por el Parlamento Europeo y otras instituciones de la Unión (Tribunal de Cuentas, Comité Económico y Social Europeo y Comité de las Regiones). Sin embargo, el proceso legislativo resultó extremadamente controvertido debido a la diferencia sustancial de pareceres entre los colegisladores de la Unión, en particular, aunque no solo, con respecto a cuál debía ser el bien jurídico protegido. Conviene no perder de vista que Hungría y Polonia, conscientes de que este mecanismo podía afectar a su acceso a los fondos europeos, muy importantes para sus economías, intentaron impedir su adopción desde el principio orquestando una campaña en contra casi inmediatamente después de la publicación de la propuesta de la Comisión[37].
El Parlamento Europeo respaldó pronto la propuesta, aunque decidió introducir varias enmiendas en la posición aprobada en primera lectura[38]. Defendió que debía participar, junto con el Consejo y en pie de igualdad, en el procedimiento decisorio (tanto en lo relativo a la imposición de medidas, como en lo relativo a su levantamiento); planteó la creación de un grupo de expertos independientes en derecho constitucional y asuntos financieros y presupuestarios para ayudar a la Comisión a identificar las deficiencias generalizadas relevantes, e; introdujo más exigencias para conseguir una efectiva protección de los beneficiarios finales de la financiación de la Unión (deberes de información y orientación).
En el ámbito del Consejo de la Unión Europea, el dictamen de su Servicio Jurídico 13593/18, de 25 de octubre de 2018[39], formuló serias objeciones a la legalidad de la propuesta de Reglamento, indicando ya cuál podía ser la posición del Consejo durante el proceso de negociación de la norma. Introdujo, en efecto, los que posteriormente fueron los principales puntos de fricción durante el proceso legislativo entre el Consejo y el Parlamento Europeo: la cuestión del bien jurídico protegido y el asunto de la mayoría requerida para adoptar la Decisión de ejecución por el Consejo. Con respecto a la primera cuestión, el dictamen defendió que la compatibilidad de la norma con el Derecho primario de la Unión dependía de que se exigiera con claridad la existencia de una relación de causalidad lo suficientemente directa -“vínculo suficientemente directo”- entre la violación de los principios del Estado de Derecho y el perjuicio para la buena gestión de los fondos de la Unión o para la protección de sus intereses financieros, cosa que, en su opinión, no sucedía con la propuesta de la Comisión. Por ello, no resultaba posible distinguir entre la nueva herramienta y el mecanismo del artículo 7 del TUE, procedimiento excepcional dispuesto para controlar el respeto por parte de los Estados miembros de los valores fundamentales de la Unión, incluso en el marco de competencias nacionales; porque, aunque los procedimientos del mecanismo de condicionalidad y del mecanismo del artículo 7 del TUE eran distintos, no se podía concluir lo mismo con respecto a sus objetos o bienes jurídicos protegidos. El Servicio Jurídico del Consejo también consideró que las medidas adoptadas debían resultar proporcionadas al impacto negativo producido en el presupuesto. Finalmente, aunque no se pronunció tajantemente en contra de la regla de la mayoría cualificada inversa introducida por la propuesta para la adopción por el Consejo de su Decisión de ejecución en el marco de dicho mecanismo, señaló que esta opción debía quedar adecuadamente justificada.
En línea con lo indicado en este dictamen, el Consejo defendió una comprensión restrictiva de la nueva posibilidad que ofrecía la condicionalidad. Sostuvo que el objeto del instrumento debía ser la protección del presupuesto de la Unión y que, por consiguiente, la activación del mecanismo de condicionalidad debía producirse solo cuando la vulneración de los principios del Estado de Derecho pudiera impactar o impactara de manera perjudicial en el presupuesto de la Unión de un modo “suficientemente directo” (por lo tanto, los casos de incumplimiento del Estado de Derecho que no tuvieran un efecto perjudicial en el presupuesto europeo no debían quedar dentro del ámbito de aplicación de la norma). De hecho, buena parte de la negociación del Consejo consistió en incorporar a la propuesta de Reglamento elementos dirigidos a mejorar su anclaje en la naturaleza presupuestaria con la que este lo concebía, en particular, con respecto a la introducción de un nexo causal claro entre las violaciones del Estado de Derecho y el menoscabo del presupuesto de la Unión[40]. Asimismo, defendió que la Decisión de ejecución debía adoptarse por mayoría cualificada en el Consejo (no por mayoría cualificada inversa).
Es decir, para el Parlamento Europeo, con una comprensión amplia de la propuesta de la Comisión, el objeto de la norma debía consistir en salvaguardar el respeto del Estado de Derecho en los Estados miembros de tal forma que, cuando estos violentaran sus principios, se pudiera limitar su acceso a la financiación procedente de la política de cohesión. Para el Consejo, la norma solo resultaría compatible con los Tratados si establecía, de forma indubitada, que el objeto de protección era el presupuesto de la integración y que el mecanismo se ponía en marcha cuando este peligraba como consecuencia de la infracción de determinados principios del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros que contemplaba el propio Reglamento (luego, según el Consejo, el mecanismo no se podía aplicar en los supuestos de ausencia de una conexión causal “suficientemente directa” entre la violación del principio del Estado de Derecho y el perjuicio para el presupuesto de la Unión. Los casos de incumplimiento de los principios del Estado de Derecho que no tuvieran un efecto perjudicial en el presupuesto europeo no debían quedar dentro del ámbito de aplicación de la norma). No se trataba de un punto de discordia poco relevante, sino de una defensa de enfoques diferentes sobre el Reglamento: proteger el Estado de Derecho a través del presupuesto según la posición del Parlamento Europeo, o; proteger el presupuesto a través del Estado de Derecho, según la posición del Consejo[41].
El 5 de noviembre de 2020, el Parlamento Europeo y el Consejo, bajo la presidencia alemana, alcanzaron un acuerdo provisional. La intención de la Eurocámara de mantener la mayoría cualificada inversa en el seno del Consejo para la adopción de la correspondiente Decisión de ejecución, así como la creación de un grupo de expertos independientes para asistir a la Comisión en la detección de las deficiencias, desaparecieron. Asimismo, se acordó que el mecanismo solo podía activarse cuando la vulneración del Estado de Derecho afectara o amenazara con afectar gravemente a la buena gestión financiera y los intereses financieros de la Unión de un modo “suficientemente directo”. De hecho, la expresión Estado de Derecho desapareció de la denominación de la norma. El Parlamento Europeo no consiguió ningún papel decisorio en el procedimiento. Como contrapartida, se recuperó la lista no exhaustiva de los indicios que podrían llevar a concluir que existía una vulneración del Estado de Derecho; se previeron más obligaciones de información desde la Comisión al Parlamento, y; se reforzaron las previsiones destinadas a proteger los intereses legítimos de los destinatarios y beneficiarios finales de los fondos. Con respecto al procedimiento, se redujo la discrecionalidad de la Comisión y se incluyó una intervención muy discutida del Consejo Europeo en su fase final.
Los gobiernos de Hungría y Polonia se opusieron a este acuerdo legislativo y amenazaron con vetar la decisión sobre los recursos propios, cuya adopción requiere la unanimidad en el Consejo, y que resultaba fundamental para aprobar el Marco Financiero Plurianual del periodo de programación 2021-2027 y el programa Next Generation EU. Pedían la retirada de la propuesta o, como mínimo, la introducción de un número de salvaguardas, fundamentalmente, la introducción de la unanimidad como regla de voto del Consejo para la adopción de medidas de suspensión o cancelación de fondos. La norma mantuvo el criterio de la mayoría cualificada para adoptar la Decisión de ejecución en el Consejo, pero se realizaron una serie de concesiones que permitieron dar luz verde a la aprobación del mecanismo de condicionalidad. En concreto, las Conclusiones del Consejo Europeo de 11 de diciembre de 2020 recogieron una serie de indicaciones sobre su aplicación Así, se insistió en que la misión del Reglamento debía consistir en la salvaguarda de los intereses financieros de la Unión, lo que implicaba que el mecanismo no se podía activar contra cualquier vulneración del Estado de Derecho sino, únicamente, contra aquella que impactara de forma negativa -además de forma suficientemente directa- en los intereses financieros de la Unión; se especificó que las medidas adoptadas habían de ser proporcionales al impacto de la vulneración del Estado de Derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión, y; se introdujeron nuevos elementos en el procedimiento como la previsión de un diálogo previo a la incoación formal del mecanismo que pudiera dar al Estado afectado la posibilidad de subsanar la situación. Además, las mismas Conclusiones previeron que la Comisión no debía implementar el Reglamento antes de la preparación de una guía o directrices sobre su aplicación, que debía elaborar “en estrecha consulta con los Estados miembros”, y que habría de incorporar los elementos derivados de la sentencia del TJUE que se dictaría a raíz del ya muy previsible recurso de anulación que Hungría y Polonia anunciaron que iban a interponer contra el Reglamento resultante. Finalmente, se indicaba que las medidas solo se aplicarían a los compromisos presupuestarios que estableciera el nuevo Marco Financiero Plurianual, incluido el Next Generation EU. Como se ha señalado, la forma que se encontró para persuadir a los gobiernos húngaro y polaco de que levantaran sus vetos fue circunscribir el propósito del Reglamento a la protección de presupuesto de la Unión, suavizando su conexión con el Estado de Derecho, y condicionar su aplicación a un momento posterior a la resolución del TJUE sobre el recurso de anulación que tanto Hungría como Polonia habían anunciado que iban a interponer contra la norma y a la publicación de las Directrices sobre su aplicación que la Comisión debía elaborar solo tras el pronunciamiento del TJUE[42].
En general, estas Conclusiones de diciembre de 2020 fueron objeto de una valoración muy negativa[43]. Se denunció que las concesiones realizadas para sacar adelante los presupuestos de la Unión habían rebajado claramente las pretensiones de la propuesta original de la Comisión (incluso, se afirmó, convertían al Reglamento sobre condicionalidad en un instrumento prácticamente inaplicable); que la indicación sobre la no aplicación del Reglamento hasta que no se hubiera pronunciado el TJUE y la Comisión hubiera publicado sus directrices conducía, de facto, a una congelación de la aplicación de la norma durante un periodo de tiempo indeterminado, imponiéndose así la táctica política de Hungría y Polonia de restar aplicabilidad jurídica directa a la norma, y; que el contenido de las Conclusiones resultaba incompatible con el principio de equilibrio institucional por varios motivos. Primero, porque el Consejo Europeo daba instrucciones a la Comisión afectando a sus prerrogativas para actuar como “guardiana de los Tratados”. Segundo, por el papel atribuido al Consejo Europeo en el procedimiento, aunque finalmente quedara reflejado en el considerando 26 del Reglamento. Tercero, porque se invadían las competencias del TJUE al introducir una presunción de ilegalidad del Reglamento y establecer su “suspensión” hasta el pronunciamiento del Tribunal en el recurso de anulación (cuando, sin embargo, el artículo 278 del TFUE establece literalmente que los recursos interpuestos ante el TJUE no tendrán efecto suspensivo, aunque este pueda ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado si estima que las circunstancias así lo exigen). En todo caso, algunas voces han defendido que el acuerdo permitió desbloquear el histórico Plan de Recuperación y que el tiempo empleado en negociar y aprobar definitivamente la norma habría servido para provocar una reflexión, absolutamente necesaria, sobre la condicionalidad financiera vinculada al cumplimiento del Estado de Derecho[44].
El Reglamento sobre condicionalidad resulta aplicable desde el día 1 de enero de 2021. Su resultado final refleja un cambio en su naturaleza por comparación con la propuesta original de la Comisión en atención al bien jurídico protegido[45]. El bien jurídico protegido, es decir, el objeto de la norma es, con claridad, la protección del presupuesto de la Unión y el mecanismo se activa en los casos en los que la vulneración de alguno de los principios del Estado de Derecho mencionados en el propio Reglamento afecte o amenace con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión, además, de un modo suficientemente directo. Su artículo 1 dispone que “El presente Reglamento establece las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros”. Su artículo 4, apartado primero, establece que se adoptarán medidas adecuadas cuando se determine de conformidad con el procedimiento regulado en el artículo 6 del mismo texto, que una vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro afecta o amenaza con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo. El Reglamento, en definitiva, se habría reorientado, pues si originalmente había sido concebido como un instrumento cuyo principal objetivo consistía en la protección del Estado de Derecho, se habría transformado en una verdadera herramienta presupuestaria[46].
A pesar de ello, en marzo de 2021, Hungría y Polonia presentaron sendos recursos de anulación contra esta norma por considerar -lo expresamos de una forma sintética- que la Unión había vulnerado el principio de atribución al aprobar el Reglamento sin base jurídica para ello; que la creación de este mecanismo pretendía esquivar la utilización del artículo 7 del TUE, que era el procedimiento exclusivamente aplicable a estos supuestos; que se había vulnerado la identidad nacional de estos Estados protegida por el artículo 4, apartado segundo, del TUE, y; que algunos de sus contenidos violentaban el principio de seguridad jurídica. La opinión del Abogado General, el español Manuel Campos Sánchez-Bordona, se publicó el 2 de diciembre de 2021, recomendando la desestimación de los recursos de anulación interpuestos por Hungría y Polonia y el TJUE, siguiendo la opinión del Abogado General, dictó dos sentencias el 16 de febrero de 2022 en los asuntos 156/21 (Hungría/Parlamento Europeo y Consejo)[47] y 157/21 (Polonia/Parlamento Europeo y Consejo)[48], desestimando los recursos en su totalidad. Según el Tribunal, la Unión se encontraba legitimada para intervenir a través de la aprobación de una norma de estas características, pues su acción encontraba apoyo en la base jurídica del artículo 322, apartado primero, letra a), del TFUE; no se podía entender que, con el Reglamento sobre condicionalidad, se hubiera establecido un procedimiento paralelo al previsto en el artículo 7 del TUE; la norma resultante no planteaba problemas desde el punto de vista de la seguridad jurídica pues sus contenidos se expresaban con suficiente certeza, y; finalmente, tampoco comportaba una vulneración del artículo 4, apartado 2, del TUE, en relación con un supuesto atentado contra la identidad nacional.
Por su parte, la Comisión Europea, tal y como indicaron las Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2020, decidió no aplicar este Reglamento hasta que el TJUE se pronunciara en los recursos de anulación, lo que provocó un enfrentamiento entre la misma y el Parlamento Europeo, que solicitó de forma insistente su aplicación, y que, finalmente, planteó un recurso por omisión contra la Comisión en octubre de 2021 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del TFUE[49]. Eso sí, un mes después de las sentencias del TJUE, la Comisión aprobó, tomando como base dicha resolución judicial, sus Orientaciones para la aplicación del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión[50]. Parece justo subrayar que la Comisión respetó el compromiso asumido de esperar para activar el mecanismo hasta conocerse el pronunciamiento del Tribunal, pero que actuó con inmediatez cuando sus pronunciamientos en los asuntos C-156/21 y C-157/21 vieron la luz.
La herramienta de la condicionalidad ha sido objeto de un intenso debate en los sistemas federales desde un punto de vista constitucional, en los que ha encontrado defensores y detractores. Para los partidarios, la condicionalidad permite al nivel superior de gobierno ejercer su derecho, y su obligación, de establecer requisitos apropiados que aseguren que todo el gasto cumpla con determinados estándares federales mínimos (buscando, por ejemplo, que los derechos esenciales queden garantizados de forma uniforme en todo el territorio de la Federación; o con el objetivo de que se produzca un desarrollo armonioso, en sus contenidos mínimos, de la prestación de servicios en toda la Federación -educación, salud, infraestructuras…-); da lugar a relaciones de cooperación y coordinación más estrechas entre la Federación y los Estados federados, que resultan esenciales para garantizar el mejor funcionamiento de las políticas en las que ambos resultan, de una u otra forma, competentes, y; puede generar soluciones de gobernanza innovadoras. Para sus detractores, la condicionalidad es un instrumento con el que se invaden competencias estatales y locales (educación, salud, políticas sociales…); con el que se afecta a la calidad y transparencia del proceso de toma de decisiones (pues consideran que, con ella, la legislación entra por la “puerta trasera” de los presupuestos y no por la “puerta delantera” de los procesos legislativos ordinarios); que resulta perjudicial desde el punto de vista de la rendición de cuentas porque el gobierno federal traslada la responsabilidad política por sus opciones a la Federación, y; que puede tener un impacto negativo en las condiciones de vida de las personas, que son los destinatarios últimos de los recursos[51].
Igualmente, en la Unión, el uso de la condicionalidad como herramienta de gobernanza no es una mera opción técnica, sino que plantea cuestiones de naturaleza constitucional de relevancia. Los tipos de condicionalidad han ido variando de un periodo de programación a otro y, en la actualidad, la Unión, a través de la condicionalidad en su política de cohesión, ha pasado a marcar el paso de la política económica y social de muchos Estados (en particular, de aquellos para los que resulta fundamental el acceso a financiación), y hasta de su política constitucional[52]. Con respecto a la propuesta de Reglamento sobre condicionalidad se dijo, en su momento, que se trataba del mecanismo financiero más poderoso legalmente, del más desafiante políticamente, y, constitucionalmente, con mucho, del más significativo jamás propuesto por la Unión Europea[53], y; con respecto a la norma definitivamente aprobada, posiblemente de forma exagerada al no tomar en cuenta los cambios introducidos en el texto finalmente aprobado, se ha afirmado que constituye una contribución a la evolución constitucional de la Unión[54]. No es de extrañar, por tanto, que una de las principales discusiones suscitadas a raíz de la presentación, negociación, aprobación y aplicación del Reglamento sobre condicionalidad haya tenido que ver con la legitimidad y competencia de la Unión para intervenir en materia de valores, imponiendo a los Estados miembros una determinada comprensión de los mismos que pudiera llegar a contravenir su identidad nacional.
4.1. Los valores del artículo 2 del TUE expresan la “identidad constitucional europea”, vinculan a los Estados miembros y la Unión Europea disfruta de título legítimo para protegerlos
No es discutible que la UE es una organización con una clara vocación constitucional y buena prueba de ello es que ha convertido los valores del artículo 2 del TUE -respeto a la dignidad humana, libertad, igualdad, Estado de Derecho y respeto a los derechos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías- en sus elementos basilares. Pero, además, desde las sentencias del TJUE dictadas en los asuntos C-156/21 y C-157/21, estos valores expresan la “identidad constitucional europea”.
La “identidad constitucional europea” es una categoría jurídica emergente en el Derecho de la Unión Europea a la que el TJUE se ha referido por primera vez, de forma explícita, en estos asuntos, y que, en general se está de acuerdo en que se apoya, primordialmente, en los valores de la Unión y en sus concretas manifestaciones (no se basa en criterios como el del origen común histórico o el elemento étnico o cultural, ni siquiera, como es lógico, en la lengua). “La Unión Europea respalda un nuevo tipo de identidad que opera fuera de los paradigmas del Estado nación. La identidad de la Unión Europea reúne a todos los europeos, ya que todos podemos identificarnos con los valores “universales” contenidos en el artículo 2 del TUE, independientemente de nuestra identidad nacional[55]. Más controvertido es el asunto sobre una posible autonomía de la “identidad constitucional europeo” respecto del Derecho de los Estados miembros. Para unos, ya no se trata de que estos valores expresen principios comunes a los Estados miembros que la Unión Europea hace propios, sino de que, ahora, la identidad constitucional europea adquiere autonomía respecto de la propia que derivaría de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros[56]. Para otros, solo es posible conciliar la unidad y diversidad que implica la Unión Europea si la fuente normativa de dichos valores sigue recayendo en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros[57].
Los contenidos del artículo 2 del TUE tienen, además, valor normativo, es decir, no constituyen, como argumentaron Hungría y Polonia en los recursos de anulación que interpusieron contra el Reglamento sobre condicionalidad, “una enunciación de orientaciones o de intenciones de naturaleza política”. La actual existencia de la Unión como comunidad política con vocación constitucional y, por tanto, con contenidos normativos propios de una comunidad política de esta naturaleza, se explica y justifica atendiendo a la propia voluntad de sus miembros, los Estados. Han sido estos los que, a través de la aplicación de sus propias normas constitucionales, han convenido en la paulatina transformación de lo que la integración representa en la actualidad. También han sido sus miembros los que, en cada momento, han ido decidiendo los requisitos que han de concurrir para acceder a la Unión (en la actualidad, recogidos en el artículo 49 del TUE). Asimismo, todos y cada uno de sus miembros han de continuar respetándolos una vez que se ha producido su ingreso definitivo; “el respeto a estos valores no puede reducirse a una obligación que un Estado candidato está obligado a cumplir para adherirse a la Unión y de la que puede exonerarse tras su adhesión” (TJUE, asunto C-156/21, ap. 126). Por cierto, aunque entre dichos valores no existe una relación de jerarquía, el TJUE ha subrayado la centralidad del Estado de Derecho al entenderlo como un elemento esencial para la protección de los demás valores (recogiendo esta misma idea, el considerando sexto del Reglamento sobre condicionalidad).
Los valores del artículo 2 del TUE “se concretan en principios que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes” para la Unión, pero también para los Estados miembros, condicionando y limitando la acción, tanto del poder público europeo, como del poder público estatal (TJUE, asuntos 156/21, ap. 232 y 157/21, ap. 264). Y las instituciones de la Unión pueden reaccionar para poner remedio a posibles desviaciones de los Estados miembros respecto de los principios en los que se concretan dichos valores cuya naturaleza normativa los convierte, además, en bienes jurídicos justiciables, es decir, exigibles ante los tribunales[58]. Así, la pretensión defendida por Hungría y Polonia de que la apreciación de la vulneración por parte de los Estados miembros de los principios del Estado de Derecho está comprendida en la competencia exclusiva de los Estados miembros, ha sido rechazada por el TJUE.
En definitiva, las instituciones de la Unión disfrutan de título legítimo para proteger el efectivo respeto de los valores del artículo 2 del TUE por parte de los Estados miembros. Lo que resulta discutible es cuál puede ser el alcance de su intervención en un ordenamiento jurídico, el europeo, que prevé un procedimiento específico, el recogido en el artículo 7 del TUE, para proteger los valores del artículo 2 del mismo texto sin consideración al principio de atribución y que, más allá, solo faculta a las instituciones europeas para intervenir en aquellos ámbitos en los que tiene competencia en virtud del principio de atribución (uno de los principios estructurales del ordenamiento jurídico de la Unión). Nos centraremos, a continuación, solo en esta última cuestión, no sin antes indicar que la definitiva configuración del mecanismo en el Reglamento, fundamentalmente en lo relativo a su bien jurídico protegido, impide considerarlo como un instrumento introducido para esquivar la aplicación del artículo 7 del TUE, devaluando sus exigencias materiales y procedimentales. Así lo ha entendido también el Tribunal de Luxemburgo, argumentando que ambas herramientas difieren en sus objetivos, ámbitos de aplicación y procedimientos.
4.2. La protección europea de los valores y el principio de atribución.
Una de las principales preocupaciones planteadas con ocasión de la publicación de la propuesta de Reglamento sobre condicionalidad ha sido que el mismo pudiera convertirse en una plataforma para una expansión de las competencias de la Unión contraria al principio de atribución recogido en el Derecho de los Tratados. Como sabemos, en virtud del principio de atribución, la Unión únicamente dispone de las competencias que los Estados miembros le han atribuido a través de dichos tratados y, en principio, por tanto, solo en dichos ámbitos puede producir y exigir Derecho que obligue a los Estados miembros (ello con independencia de la dificultad existente para determinar cuál es la extensión y alcance de las competencias atribuidas y de la especial dificultad que plantea el ejercicio de las competencias concurrentes).
Comenzando por lo más sencillo, no cabe duda de que el legislador de la Unión puede intervenir en materia de valores del artículo 2 del TUE cuando ello resulta preciso para garantizar un adecuado desarrollo de sus competencias propias. Porque, aun cuando los Tratados no le confieren una competencia material explícita en relación con los valores del artículo 2 del TUE, en virtud del principio de interpretación de los poderes implícitos, resulta posible ampliar el alcance de la competencia atribuida permitiéndole actuar en el ámbito de los valores si considera que ello resulta preciso para realizar las funciones y lograr los objetivos pretendidos por las competencias expresamente asumidas. Un ejemplo evidente se encuentra en el Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados. Este Reglamento recoge, entre las “condiciones favorecedoras temáticas” exigidas, la existencia de un marco político estratégico regional para la igualdad de género, la existencia de un marco político estratégico nacional para la inclusión social y la reducción de la pobreza, y; la existencia de un marco político estratégico nacional para la inclusión de la población gitana. Y, entre las “condiciones favorecedoras horizontales”, incluye la aplicación y ejecución efectiva de la CDFUE y la ejecución y aplicación de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las personas con Discapacidad. Por otro lado, el TJUE ha subrayado que las operaciones de los fondos de cohesión han de garantizar el respeto de la CDFUE y el acceso a una revisión judicial efectiva (STJUE de 17 de septiembre de 2014, Livimaa Lihaveis MTÜ contra Comité de Seguimiento del Programa Estonia-Letonia 2007-2013, 562/12, EU:C:2014:2229).
En lo que hace al objeto de este trabajo, se puede señalar que el presupuesto de la Unión y su protección es competencia de la integración; que solo se puede hablar de una protección adecuada del presupuesto de la Unión si la fiscalización última de su gestión se produce por órganos judiciales independientes, y que; por consiguiente, la Unión está habilitada para verificar si los órganos judiciales del Estado miembro están en condiciones de actuar de forma independiente cuando se encuentran fiscalizando la gestión del presupuesto de la Unión y, si no es el caso, adoptar medidas.
Ahora bien, ¿podría la Unión utilizar un mecanismo de condicionalidad financiera para garantizar el respeto del valor Estado de Derecho y del principio de independencia judicial sin atención al principio de atribución?
A nuestro juicio, el ordenamiento jurídico de la Unión todavía no ha dado el salto que sin duda demanda la naturaleza transversal de los valores del artículo 2 del TUE para reconocer una intervención del legislador de la Unión de esta naturaleza. Así que, cuando el legislador europeo pretende dar un paso en dicha dirección, o se considera -con argumentos de mayor o menor peso- que ha dado un paso en tal dirección, no es extraño que el asunto termine en el Tribunal de Luxemburgo, como ha sucedido con ocasión de los recursos de anulación interpuestos por Hungría y Polonia contra el Reglamento sobre condicionalidad.
De hecho, el cambio en el enfoque del Reglamento, que prevé claramente que el bien jurídico protegido por la norma es el presupuesto de la Unión y que establece el requisito del “vínculo suficientemente directo” entre la infracción del principio de independencia judicial y los perjuicios ocasionados al presupuesto o intereses financieros de la Unión para poder activar el mecanismo, ha resultado determinante para que el TJUE concluya que el Reglamento sobre condicionalidad no vulnera el principio de atribución ni, por consiguiente, el Derecho de los Tratados, porque cuenta con una base jurídica que lo sustenta, que es el artículo 322, apartado primero, letra a) del TFUE. En su momento, ya se señaló que siempre que la propuesta de la Comisión articulara el vínculo entre el Estado de Derecho y los intereses financieros de la Unión de una forma lo suficientemente clara y precisa, se podía esperar que recibiera luz verde de todas las instituciones de la Unión, incluyendo al TJUE[59].
El Tribunal de Luxemburgo, en sus sentencias de los recursos de anulación interpuestos por Hungría y Polonia contra el Reglamento sobre condicionalidad, ha señalado que el Estado de Derecho es un valor transversal sobre todas y cada una de las políticas de la Unión y ha afirmado que la Unión puede entrar a verificar, y, en su caso, adoptar medidas, si se producen incumplimientos de los contenidos del Estado de Derecho, cuando dichos incumplimientos “pueden estar afectando al correcto desenvolvimiento de una o varias de sus políticas”. La Unión, según el Tribunal, debe estar en condiciones de defender los valores “dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados” (TJUE, asuntos 156/21, ap. 127 y 157/21, ap. 145), que es el supuesto finalmente contemplado en el Reglamento sobre condicionalidad con respecto a la protección del presupuesto de la Unión frente a violaciones del Estado de Derecho y de aquellos principios vinculados a este valor a los que se refiere también el mismo Reglamento. La lectura de las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos 156/21 y 157/21 no permite pues concluir, como se ha insinuado, que tengan el potencial de reforzar la trayectoria del Tribunal de arrinconamiento del principio de atribución con ocasión de la interpretación efectuada del artículo 19, apartado primero, párrafo segundo, del TUE.
No se puede negar que, en el Reglamento aprobado y convalidado por el Tribunal, la condicionalidad finalmente recogida por la norma ha perdido algo de fuerza por comparación con la propuesta original de la Comisión o la posición defendida por el Parlamento Europeo, y que, por consiguiente, su aplicación resultará más restringida al ser su alcance más limitado. Sin embargo, compartimos la tesis de que nos encontramos ante una norma más sólida desde el punto de vista jurídico porque no resulta discutible en lo que tiene que ver con su anclaje en el sistema competencial del ordenamiento jurídico europeo[60]. Además, respondiendo a quienes consideran, apoyándose en la definitiva configuración del bien jurídico protegido por el Reglamento, que hemos perdido cualquier oportunidad de responder frente a violaciones del Estado de Derecho en los Estados miembros, hay que señalar que será posible adoptar medidas en el marco de este Reglamento sobre condicionalidad gracias a la previsión de la regla de la mayoría cualificada aplicable para adoptar la Decisión de ejecución en el Consejo si concurre la voluntad política de los Estados miembros en dicho órgano[61], y que dichas medidas, en efecto, directamente pretenden proteger una adecuada gestión del presupuesto o la protección de los intereses financieros de la Unión, pero, indirectamente, producirán cambios en el Derecho nacional de los Estados miembros en lo que tiene que ver con el tratamiento de los principios del Estado de Derecho mencionados por el propio Reglamento, y, en particular, con respecto a la situación de la independencia judicial en dichos países.
Ir más allá resulta difícilmente compatible con el Derecho de los Tratados, en concreto, con el principio de atribución, aunque, por otro lado, resulta comprensible por qué se buscan posibles alternativas para solucionar lo que se ha denominado el gap o dilema competencial. El objetivo, bienintencionado, consiste en permitir que, en última instancia, la Unión pueda intervenir para proteger todos los valores del artículo 2 del TUE, también cuando su existencia peligra como consecuencia del desarrollo de políticas propias de los Estados miembros (en especial, teniendo en cuenta que el instrumento del artículo 7 del TUE, que permite intervenir sin consideración al principio de atribución, se ha mostrado inoperante). Pero este tipo de soluciones conduciría a una profunda transformación de las relaciones entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Admitir que el legislador de la Unión puede intervenir para proteger los valores del artículo 2 del TUE más allá del marco de sus propias atribuciones significa dar un paso constitucional de gran envergadura que, en efecto, resultaría deseable. La pregunta es si resulta legítimo dar este paso sin una reforma de los Tratados y sin requerir, por consiguiente, un pronunciamiento explícito por parte de los Estados miembros de conformidad con el procedimiento dispuesto en sus propios sistemas constitucionales.
El último periodo de la historia de la integración europea ha venido marcado por una crisis del Estado de Derecho protagonizada, fundamentalmente, por Hungría y Polonia, países en los que se ha aprobado todo un conjunto de reformas normativas que han concretado una serie de políticas gubernamentales que han tenido por objeto debilitar o directamente liquidar los controles sobre un poder que, libre así de ataduras, ha practicado un legalismo autocrático, un constitucionalismo populista o un autoritarismo sofisticado. Entre otras cosas, hemos sido testigos, en determinados Estados miembros de la Unión, de una profunda politización del proceso de nombramientos con el objeto de controlar, desde el poder político, el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial. Tomando el ejemplo de la República de Polonia, existe un consenso generalizado en torno a que determinadas reformas legales acaecidas desde el año 2015 en adelante han tenido por objeto, primero, neutralizar al Tribunal Constitucional, transformándolo en un órgano compuesto por un conjunto de magistrados dispuestos a legitimar cualquier reforma legislativa controvertida y, entre ellas, las relativas a la justicia y, posteriormente, al Poder Judicial, condicionando igualmente su composición desde el poder ejecutivo a través de diversas vías, lo que se ha traducido en su transformación en una mera Administración de Justicia que tiene realmente complicado oponer resistencia a las decisiones adoptadas por el ejecutivo, cualquiera que sea su contenido. Básicamente, hemos asistido a la disminución de la edad de jubilación; a la reducción de mandatos cuya duración dimana de las normas constitucionales (en el caso los vocales del turno judicial del Consejo Nacional de la Judicatura); a la modificación de los procesos de nombramiento -en primer lugar, del Consejo Nacional de la Judicatura y, posteriormente, de los integrantes de los diversos órganos judiciales-, a la creación de dos Salas en el Tribunal Supremo con una composición afín al poder político (Sala de revisión extraordinaria y de asuntos públicos y Sala disciplinaria), y; a la imposibilidad de cuestionar los nombramientos judiciales utilizando como argumento la falta de independencia judicial de los jueces designados de conformidad con el nuevo procedimiento de nombramiento (a salvo de lo que pudiera decidir la Sala de la revisión extraordinaria y de asuntos públicos).
Esta situación de involución del Estado de Derecho es una de las principales preocupaciones de las instancias supranacionales europeas (Unión Europea y Consejo de Europa). En el caso de la Unión, la inoperancia de las herramientas disponibles empleadas para frenar la involución del Estado de Derecho en determinados Estados miembros ha llevado a aprobar el Reglamento sobre un régimen general de condicionalidad para la protección el presupuesto de la Unión. Entre otras cosas, el resultado final refleja una reconfiguración de su bien jurídico protegido -la protección del presupuesto de la Unión- por comparación a la propuesta que presentó inicialmente la Comisión.
En general, la doctrina ha sido muy crítica con el cambio de enfoque en la norma finalmente aprobada respecto de la propuesta original presentada por la Comisión, pero, en nuestra opinión, la modificación de su objeto ha dado lugar a un texto más sólido desde el punto de vista jurídico y explica el fallo de las sentencias del TJUE en los recursos de anulación interpuestos por Hungría y Polonia contra la norma. Además, aunque todavía queda mucho recorrido por delante, empezamos a encontrar indicios que indican que la presión ejercida a través de la condicionalidad financiera, con el diseño actual, podría resultar útil para provocar cambios en los sistemas judiciales de los Estados sobre los que se aplique.
La Unión Europea ha comenzado a presionar a Polonia y a Hungría con el bloqueo en la recepción de los fondos y con la exigencia de determinadas reformas en la organización de sus sistemas judiciales para poder acceder a los mismos. Y encontramos elementos que permiten arrojar cierto optimismo, moderado, en la medida en que la condicionalidad financiera parece estar impulsando cambios normativos, aun claramente insuficientes. Por cierto, la cuestión del cumplimiento del Estado de Derecho y los principios asociados al mismo se puede complicar con ocasión de una posible incorporación de nuevos socios y, por ello, la necesidad de introducir reformas con respecto a la protección de los valores del artículo 2 del TUE ha sobrevolado la Cumbre celebrada en Granada el 6 de octubre de 2023 bajo la Presidencia española (se ha apuntado a una posible reforma del artículo 7 del TUE para convertirlo en una herramienta realmente útil y se ha sugerido un refuerzo de la condicionalidad financiera, un instrumento que parece estar llamado a desempeñar un papel cada vez más relevante en una UE que, como ya se señaló, articula cada vez más sus relaciones con sus Estados miembros en términos de solidaridad condicionada).
En el caso de Polonia, el bloqueo de los fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y de fondos de la política de cohesión explica la introducción en dicho país de ciertas reformas en su sistema judicial. Desde junio de 2022, se ha sustituido la controvertida Sala disciplinaria por la Sala de Responsabilidad Profesional; se han introducido cambios aclarando el alcance de la responsabilidad disciplinaria de los jueces (señalando que el contenido de las resoluciones judiciales, incluidas las relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el TJUE, no pueden ser motivo de falta disciplinaria); se han fortalecido las garantías procesales de los procedimientos disciplinarios relativos a jueces, y; se ha previsto la reapertura de expedientes disciplinarios para los jueces sancionados por la antigua Sala disciplinaria (de hecho, la nueva Sala de Responsabilidad Profesional ha emitido una serie de fallos revisando sanciones disciplinarias impuestas a jueces y ha anulado todas las suspensiones de cargos decididas previamente por la Sala Disciplinaria, hoy suprimida). Por otro lado, la necesidad de Polonia de acceder a dichos fondos resultó clara durante el año 2023: evidentes síntomas de desaceleración económica, inflación disparada y elecciones con encuestas a la baja para el partido ultraconservador Ley y Justicia (PiS). Al respecto, su Parlamento aprobó, el 13 de enero de 2023, una nueva ley para reforzar la posición de los jueces frente a la acción disciplinaria, dejando claro que el contenido de las resoluciones judiciales no pueden ser objeto de dicha acción, inclusive cuando los jueces examinan, de oficio, el cumplimiento de los requisitos derivados del artículo 19, apartado primero, del TUE, por parte de otros jueces. Pero esta norma no entró en vigor porque el Presidente de la República, Andrzej Duda, la recurrió ante el Tribunal Constitucional el 21 de febrero de 2023[62], donde quedó varada.
La UE entendió, en el año 2023, que los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico polaco no resultaban suficientes y, por lo tanto, decidió no desbloquear el acceso a los fondos en aquel momento[63]. Ahora bien, la conformación de un nuevo gobierno en el país tras las elecciones parlamentarias celebradas en octubre de 2023 ha cambiado sustancialmente las relaciones entre Polonia y la Unión Europea. Tras el Plan de Acción presentado por Polonia en febrero de 2024, en el que se incluyen determinados compromisos destinados a revertir la situación de involución del Estado de Derecho en el país, la Comisión, en marzo de 2024, decidió comenzar a desbloquear los fondos de la política de cohesión y del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En relación con los primeros, concluyó que el país respetaba la condición horizontal relativa al cumplimiento de los contenidos de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea en la ejecución de dichos fondos y decidió desbloquear 76.000 millones de euros que mantenía bloqueados. También decidió desbloquear 6.300 millones de euros del Plan de Recuperación debido a los avances producidos en el cumplimiento del Estado de Derecho.
Por otra parte, la primera experiencia de aplicación del Reglamento sobre condicionalidad la encontramos en el caso húngaro.
La Comisión Europea, considerando que se cumplían las condiciones para la aplicación del Reglamento sobre condicionalidad a Hungría, publicó, el 18 de septiembre de 2022, la propuesta de Decisión de ejecución del Consejo sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría[64]. Las medidas correctoras y propuestas por este Estado miembro durante el diálogo correspondiente al proceso de evaluación no resultaron suficientes para la Comisión. Entre finales de septiembre y principios de octubre de 2022, Hungría adoptó varios actos legislativos. El 12 de diciembre de 2022, los representantes permanentes de los Estados miembros de la Unión, si bien reconocieron el esfuerzo realizado por las autoridades húngaras, recomendaron al Consejo la adopción de una Decisión de ejecución en el marco del Reglamento sobre condicionalidad. Es decir, el Comité de Representantes Permanentes alcanzó la mayoría cualificada necesaria a favor de la imposición de medidas para la protección del presupuesto de la Unión frente a las consecuencias derivadas para el mismo por la vulneración de los principios del Estado de Derecho (en materia de contratación pública, eficacia de la acción judicial y lucha contra la corrupción). Finalmente, el Consejo adoptó la Decisión de ejecución (UE) 2022/2506 de 15 de diciembre de 2022 sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión frente a la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría al considerar que las medidas correctoras notificadas y realizadas por Hungría, en su conjunto, no ponían fin a las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho detectadas[65]. En concreto, se ha suspendido el 55% de los compromisos presupuestarios en el marco de determinados programas operativos a los que se refiere la propia Decisión de ejecución. En todo caso, las medidas que recoge la Decisión se pueden levantar por el Consejo, a propuesta de la Comisión, sin pérdida de financiación, si se corrigen por completo las deficiencias detectadas en un plazo de dos años. Además, Hungría tiene la posibilidad de adoptar, en cualquier momento desde la entrada en vigor de dicha Decisión, nuevas medidas correctoras y presentar a la Comisión una notificación escrita con pruebas para demostrar que han dejado de cumplirse las condiciones para continuar aplicando el mecanismo. Al respecto, Hungría, con una delicada situación económica, ha realizado determinados cambios en el sistema judicial que han sido avalados por las instituciones europeas y que han permitido desbloquear parte de los fondos a finales de 2023 (aunque no todos)[66]. Hay que tener en cuenta, también, que apenas se acaba de cumplir el plazo de un año desde la adopción de las medidas financieras contra Hungría y que la Comisión tiene la obligación, transcurrido dicho plazo, de volver a evaluar la situación del Estado de Derecho en el Estado miembro teniendo en cuenta las pruebas aportadas, así como la adecuación de cualquier nueva medida correctora adoptada por Hungría (artículo7 del Reglamento sobre condicionalidad).
Durante mucho tiempo se ha acusado a las instituciones comunitarias de actuar tarde y con falta de contundencia, pero, por otra parte, en particular en lo que se refiere a la Comisión Europea, es comprensible que agote antes las herramientas consistentes en la persuasión (negociaciones, notificaciones, medidas preventivas), pues recurrir a otro tipo de instrumentos de forma prematura, sin haber agotado antes aquellas posibilidades, puede tener efectos contraproducentes afectando a la reputación de dichas instituciones supranacionales y al sentimiento de pertenencia de los ciudadanos a la integración. No se puede pasar por alto la peligrosidad del discurso populista que etiqueta el control externo procedente del ámbito supranacional como una intervención externa e ilegítima por contraria a la voluntad popular[67] (Bustos Gisbert, 2023: 259). Ahora bien, la lectura del Reglamento sobre condicionalidad permite concluir que esta norma no es sospechosa de incurrir en vicios que la hagan incompatible con el Derecho de los Tratados atendiendo a la cuestión relativa a su bien jurídico protegido. Su resultado final al respecto esquiva dicha objeción, lo que permite reforzar su legitimidad como instrumento para afrontar la protección del presupuesto de la Unión e, indirectamente, corregir las involuciones del Estado de Derecho y del principio de independencia judicial en los Estados miembros o, al menos, en determinados Estados miembros de la Unión (pues es evidente que el impacto de la condicionalidad financiera será diferente en función de si los países afectados son contribuyentes o receptores o atendiendo a la posibilidad que tiene el Estado miembro concernido de acceder a fuentes de financiación alternativas).
Resumen: La política de cohesión europea plantea muchas y muy relevantes cuestiones y su análisis puede centrarse en diversos temas. Este artículo analiza la vinculación del Estado de Derecho y la condicionalidad financiera centrando la atención en la cuestión del bien jurídico protegido por el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2020 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, aplicable desde el día 1 de enero de 2021. Es evidente que la condicionalidad financiera representa una solución atractiva para actuar contra los incumplimientos del Estado de Derecho cuando otras herramientas no han resultado efectivas. Pero acertar en su diseño resulta fundamental para dotar a dicho instrumento de legitimidad y conjurar así los riesgos de que los Estados miembros puedan utilizarlo para reforzar sentimientos nacionalistas y provocar una desafección europea entre los ciudadanos. Los críticos con el Reglamento sobre condicionalidad lo han presentado como una vía para la expansión de las competencias de la Unión contraria al principio de atribución recogido en el Derecho de los Tratados. Este trabajo intentará desmontar dicha objeción.
Palabras claves: Unión Europea, Estado de Derecho, condicionalidad financiera.
Abstract: European cohesion policy raises many and relevant problems and its research can focus on various topics. This article analyzes the link between the Rule of Law and the financial conditionality, focusing on the object of the Regulation (EU, Euratom) 2020/2092, of the European Parliament and of the Council of 16 December 2020 on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget, applicable from January 1, 2021. Financial conditionality involves an attractive mechanism to act against breaches of the Rule of Law when other tools have not been effective. But a correct design is essential to provide this mechanism with legitimacy and to avoid the risk that Member States uses it to reinforce nationalist feelings and to provoke European disaffection among the citizens. Critics of the Regulation on conditionality have said that it increases the Union’s powers in a way contrary to the principle of attribution. This work will try to refute this objection.
Key words: European Union, Rule of Law, Financial Condicionality.
Recibido: 19 de enero de 2024
Aceptado: 30 de enero de 2024
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[01] Sobre el concepto de condicionalidad A. BARAGGIA y M. BONELLI, “Linking Money to Values: The New Rule of Law Conditionality Regulation and Its Constitutional Challenges”,German Law Journal, vol. 23, 2022, p. 141; R. MAŃKOy M. SAPALA, Protecting the EU Budget against Rule of Law Deficiencies, European Parliamentary Research Service, PE 630.299, giugno 2020, p. 3; V. VIŢǍ, “Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality”, Cambridge European Politics, vol. 19, 2017, p. 116; S. SACCHI, “Conditionality by Other Means: EU Involvement in Italy’s Structural Reforms in the Sovereign Debt Crisis”, Comparative European Politics, vol. 13, 2015; I. FORCADA BARONA, El condicionamiento político y económico de la Ayuda Oficial al Desarrollo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, p. 127.
[02] D. HAASE (dir.), Research for REGI Committee-Conditionalities in Cohesion Policy, 2018, p. 15.
[03]A las que se ha referido C. Hernández López, “Los Fondos Europeos: su gestión instrumental por los Estados miembros”,Anales de la Facultad de Derecho, núm. 34, 2017, pp. 9-27; G. NAVARRO MOLINÉS, G., Manual de Fondos Europeos: Programación, gestión, control y evaluación. Especial referencia a los aspectos prácticos de los Fondos de Recuperación y Resiliencia, Wolters Kluwer, Madrid, 2021.
[04] Mª.L. MARTÍNEZ ALARCÓN, “Solidaridad y política de cohesión en la Unidad económica y monetaria supraestatal Unión Europea”, en J.L. GARCÍA GUERRERO y Mª.L. MARTÍNEZ ALARCÓN (dirs.), La solidaridad. Estudio constitucional comparado, Tirant lo Blanch, Valencia, 2022, p. 347.
[05] D. HAASE (dir.), op. cit., p. 21 y ss.
[06] M. CREMONE, “EU Enlargement: Solidarity and Conditionality”, European Law Review, vol. 30(1), 2005, p. 3.
[07] Las normas sobre la política de cohesión para el periodo 2021-2027 son: el Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados; el Reglamento (UE) 2021/1058 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión; el Reglamento (UE) 2021/1057 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el Fondo Social Europeo Plus (FSE+) y por el que se deroga el Reglamento (UE) núm. 1296/2013; el Reglamento (UE) 2021/1059 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, sobre disposiciones específicas para el objetivo de cooperación territorial europea (Interreg) que recibe apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y de los instrumentos de cooperación exterior; el Reglamento (UE) 2021/1056 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el Fondo de Transición Justa. Todos ellos publicados en el DOUE L 231, de 30.6.2021.
[08] El Reglamento sobre disposiciones comunes para el periodo de programación 2021-2027 transforma el régimen de condicionalidad ex ante del periodo de programación 2014-2020 en un sistema de “condiciones habilitantes”, con 16 “condiciones favorecedoras temáticas” aplicables al FEDER, FSE+ y al Fondo de Cohesión (artículo 15 y anexo IV) y 4 “condiciones favorecedoras horizontales” (artículo 15 y anexo III). Además, esta misma norma recoge, una vez más, la condicionalidad macroeconómica (artículo 19).
[09] DOUE núm. 433, de 22 de diciembre de 2020.
[10] En todo caso, se dejan apuntadas ahora dos ideas relativas a las preocupaciones de naturaleza constitucional que plantea la norma y una tercera sobre su eficacia. PRIMERA: Si se acepta que la UE solo puede aprobar Derecho para garantizar el cumplimiento de los valores del artículo 2 del TUE en el marco de sus competencias (tesis a la que se aproxima este trabajo), no hay que olvidar que el legislador europeo, incluso en el ámbito de sus propias atribuciones, también está sometido a una serie de principios de constriñen sus posibilidades de normación y pueden determinar la validez de las normas que aprueba (principio de cooperación leal, principio de subsidiariedad, principio de proporcionalidad y principio de respeto a la identidad nacional) (todos ellos recogidos en el TUE). SEGUNDA: El empleo de la condicionalidad puede tener impacto en el desarrollo armonioso de los territorios de la Unión. Añadir fines adicionales a los fondos europeos expande sus objetivos, pero también los cambia, pudiendo llegar, incluso, a contribuir al rezago de los territorios menos desarrollados de la Unión, lo que resultaría en una mayor divergencia, provocando paradójicamente, a través de la política de cohesión, menor cohesión económica, social y territorial, desnaturalizando, por consiguiente, el principio de solidaridad y conculcando las convicciones éticas sobre las que fue construida la integración. Dicha preocupación se ha expresado, en particular, con respecto a las condicionalidades macroeconómicas, pero apenas si ha aparecido en la discusión sobre la condicionalidad vinculada al Estado de Derecho. TERCERA: Un análisis del contenido del Reglamento sobre condicionalidad, por comparación con la propuesta original de la Comisión, permite concluir que nos encontramos ante un instrumento que puede dar resultados en lo que hace a la protección del presupuesto de la UE obligando a realizar determinados cambios normativos en los Estados miembros a los que la norma se aplique.
[11] D.J. LIÑÁN NOGUERAS, “La internacionalización del Estado de Derecho y la Unión Europea: una traslación categorial imperfecta”, en D.J. LIÑÁN NOGUERAS y P.J. MARTÍN RODRÍGUEZ (dirs.), Estado de Derecho y Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2018, p. 51.
[12] J. Fco. BARROSO MÁRQUEZ, “Nuevas dinámicas en la Unión Europea: propuesta para la creación de fondos condicionados al cumplimiento del Estado de Derecho”, Revista General de Derecho Público Comparado, núm. 28, 2020; V. FAGGIANI, “La “rule of law backsliding” como categoría interpretativa del declive del constitucionalismo en la UE”, Revista Española de Derecho Europeo, núm. 71, 2019; A. KRZYWOŃ, “La crisis constitucional en Polonia (2015-2017): cómo cuestionar el sistema del equilibrio en dos años” Teoría y Realidad Constitucional, núm. 41, 2018; J.W. MÜLLER, “The EU as a Militant Democracy or: Are There Limits to Constitutional Mutations within EU Member States?” Revista de Estudios Políticos, núm. 165, 2014; F. ZAKARIA, “The Rise of Illiberal Democracy”, Foreign Affairs, vol. 76, núm. 6, 1997.
[13] R. BUSTOS GISBERT, “Desafíos del Estado de Derecho: las nuevas inmunidades del poder político”, en M. ARAGÓN REYES, D. VALADÉS RÍOS y J. TUDELA ARANDA (coords.), Derecho constitucional del siglo XXI: desafíos y oportunidades, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2023, p. 357-361.
[14] J. LACNY, “The Rule of Law Conditionality under Regulation Nº 2092/2020-Is it all about money?”, Hague Journal on the Rule of Law, vol. 13, 2021, p. 81.
[15] La Comisión dirigió a Polonia un Dictamen y cuatro Recomendaciones en el contexto del Marco que activó el 13 de enero de 2016 debido, fundamentalmente, a los nombramientos de jueces del Tribunal Constitucional y a la legislación con la que el gobierno pretendía controlar los medios de comunicación: Comisión Europea(2016), Dictamen sobre el Estado de Derecho en Polonia, de 1 de junio; Recomendación (UE) 2016/1374 de la Comisión, de 27 de julio de 2016, relativa al Estado de Derecho en Polonia (DO L 217, de 12 de agosto de 2016); Recomendación (UE) 2017/146 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2016 sobre el Estado de Derecho en Polonia que complementa la Recomendación (UE) 2016/1374 (DO L 22, de 27 de enero de 2017); Recomendación (UE) 2017/1520 de la Comisión de 26 de julio de 2017, por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia complementaria a las Recomendaciones (UE) 2016/1374 y (UE) 2017/146 (DO L 228, de 2 de septiembre de 2017) y Recomendación (UE) 2018/103, de 20 de diciembre de 2017, por lo que respecta al Estado de Derecho en Polonia que complementa a las Recomendaciones (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 y 2017/1520 (DO L 2017 de 23 de enero de 2018).
[16] Dicha propuesta fue esbozada por la Comisión en el año 2019 [Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión, de 3.4.3019 [COM(2019) 163 final]. De momento, han visto la luz cuatro Informes del Estado de Derecho (2020, 2021, 2022 y 2023): Informe sobre el Estado de Derecho en 2023 [COM(2023) 800 final de 5.7.2023]; Informe sobre el Estado de Derecho en 2022. La situación del Estado de Derecho en la Unión Europea [COM(2022) 500 final de 13.7.2022]; Informe sobre el Estado de Derecho en 2021. Situación del Estado de Derecho en la Unión Europea [COM(2021) 700 final de 20.7.2021], e; Informe sobre el Estado de Derecho en 2020. Situación del Estado de Derecho en la Unión Europea [COM(2020) 580 final de 30.9.2020]. Sobre ellos quizá habría que destacar que se aplican horizontalmente a todos los Estados miembros, lo que permite eludir las críticas de desigualdad. Otras herramientas que se emplean en la lucha contra la involución del Estado de Derecho en la UE son el cuadro anual de indicadores de la justicia en la Unión Europea; los mecanismos de cooperación y verificación que se establecieron específicamente para Bulgaria y Rumanía cuando se adhiriendo a la Unión en 2007 [Decisión de la Comisión de 13 de diciembre de 2006 por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Bulgaria para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial, lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada, y; Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción; ambas publicadas en el DOUE L 354 de 14.12.2006]; el Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Comisión; la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), o; la Fiscalía Europea.
[17] Propuesta de la Comisión Europea de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de la violación grave del Estado de Derecho por parte de la República de Polonia [COM(2017) 835 final, 2017/0360(NLE)].
[18] Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de septiembre de 2018, sobre una propuesta en la que solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del TUE, constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en que se fundamenta la Unión [2017/2131(INL)]. Hungría, a su vez, presentó un recurso de anulación de esta Resolución del Parlamento Europeo que desestimó el TJUE (Gran Sala) en su sentencia de 3 de junio de 2021, asunto C-650/18. Por otra parte, téngase en cuenta la reciente Resolución del Parlamento Europeo, de 1 de junio de 2023, sobre la vulneración del Estado de Derecho y de los derechos fundamentales en Hungría y la inmovilización de fondos de la UE [2023/2691(RSP)].
[19] A. GOSTYŃSKA-JAKUBOWSKA, “Why the Commission is treating Poland more harshly than Hungary in its rule of law review” London School of Economics Eublog, febrero 2016.
[20] Explicando con detalle sus reglas de funcionamiento, entre otros, J. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, “La Unión Europea como comunidad de valores: a vueltas con la crisis de la democracia y del Estado de Derecho” Teoría y Realidad Constitucional, núm. 43, 2019; R. ARENAS GARCÍA, “El Estado de Derecho en la UE: Significado, desafíos y perspectivas de futuro”, Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, núm. 45, 2020.
[21] Véase, al respecto, A. KRZYWOŃ, “La defensa y el desarrollo del principio de independencia judicial en la Unión Europea”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 119, 2020; P. BIGLINO CAMPOS, “En el corazón de Europa: la independencia del Poder Judicial”, Pensamiento y Cultura, núm. 10, 2018; B. STEIBLE, “Tribunal de Justicia de la Unión, tribunales nacionales y salvaguardia del Estado de Derecho en la UE”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 35, 2021.
[22] G. ÍÑIGUEZ, “El Estado de derecho y la condicionalidad del fondo de recuperación: ¿bloqueo institucional o falta de voluntad política?”, Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, núm. 45, 2022, p. 195, en relación con la Comisión; E. GALLINARO, “Il nuevo regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione: ver una piè efficace tutela dello Stato di Diritto?”, Nuovi Autaritarismi e Democrazie. Diritto, Istituzione, Società, vol. 3, núm. 1, 2021, p. 143, con respecto a los Estados miembros.
[23] Una reflexión sobre el impacto de la nueva jurisprudencia del TJUE en el caso polaco en N. MAGALDI, “La construcción de un Poder Judicial europeo y las garantías de su independencia”, Revista Española de Derecho Comunitario, núm. 125, 2022.
[24] J.M. CORTÉS MARTÍN, “Sorteando los inconvenientes del artículo 7 TUE: el advenimiento del control jurisdiccional del Estado de Derecho”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 66, 2020, pp. 500-505.
[25] La doctrina interpretó en su día que la sentencia del TJUE (Gran Sala) de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses contra Tribunal de Contas, asunto C-64/16, EU:C:2018:117, en particular, aps. 29-37, anunciaba la ampliación del alcance del artículo 19 del TUE. Lo que se ha confirmado en resoluciones posteriores. Un comentario de esta sentencia en Mª.J. GARCÍA-VALDECASAS DORREGO, “El Tribunal de Justicia, centinela de la independencia judicial desde la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP)”, Revista Española de Derecho Europeo, núm. 72, 2019, pp. 75-96. Una defensa contundente de esta resolución judicial, calificándola como una muestra de “existencialismo judicial” y no de activismo judicial en J.A. GUTIÉRREZ FONS, “El Tribunal de Justicia y la Unión Europea como “una Unión de valores””, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 76, 2023, p. 20.
Así, en un conjunto de procedimientos prejudiciales relativos a Malta [STJUE (Gran Sala) de 20 de abril de 2021, Repubblika, 896/19, EU:C:2021:311, ap. 52. Esta resolución establece, como novedad,en su ap. 63, que el Estado miembro no puede modificar su legislación de modo que dé lugar a una reducción de la protección del valor del Estado de Derecho. Es decir, aparece por vez primera el “principio de no regresión”, que es discutible y precisa todavía de mucha depuración]; Rumanía [STJUE (Gran Sala) de 18 de mayo de 2021, Forumul y otros, 83/19, 127/19, 195/19, 291/19, 355/19 y 397/19, EU:C:2021:393, aps. 192 y 193; STJUE (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2021, Euro Box Promotion y otros, 357/19, 379/19, 547/19, 811/19 y 840/19, EU:C:2021:1034, ap.220; STJUE (Gran Sala) de 22 de febrero de 2022, RS, 430/21, EU:C:2022:99], y; Polonia [STJUE (Gran Sala) de 2 de marzo de 2021; A. B. y otros, 824/18, EU:C:2021:153, ap. 141 y ss.].
Y en un conjunto de recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión Europea contra la República de Polonia: SSTJUE (Gran Sala) de 5 de junio de 2023, 204/21; de 5 de noviembre de 2019, 192/18, EU:C:2019:924, ap. 101 y ss.; de 15 de julio de 2021, 791/19, EU:C:2021:596, ap. 50, y; de 24 de junio de 2019, 619/18, EU:C:2019:531, ap. 50 y ss.
Una síntesis de esta nueva jurisprudencia en M.Á. CABELLOS ESPIÉRREZ, El Poder Judicial. Configuración constitucional, desarrollo y retos, Marcial Pons, Madrid 2023, pp. 46-53; J. MARTÍN ARRIBAS, “Las instituciones frente a los “chicos malos” del club europeo”, Revista de Estudios Europeos, núm. 80, 2022; B. STEIBLE, “Tribunal de Justicia de la Unión, tribunales nacionales y salvaguardia del Estado de Derecho en la UE”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 35, 2021; M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA, “La protección de la independencia judicial en el Derecho de la Unión Europea”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 65, 2020.
[26] P.J. MARTÍN RODRÍGUEZ, El Estado de Derecho en la Unión Europea, Marcial Pons, Madrid, 2021, pp. 103-108.
[27] L. BLATIERE, “La protection évolutive de l’État de droit par la Cour de Justice de l’Union Européenne”, Revue des droits et libertés fondamentaux, 31, 2019. Disponible en: https://revuedlf.com/droit-ue/la-protection-evolutive-de-letat-de-droit-par-la-cour-de-justice-de-lunion-europeenne/. Indicando que dicha jurisprudencia representa un momento constitucional, A. VON BOGDANDY y otros, “Potential Constitutional Moment for the European Rule of Law: The Importance of Red Lines”, en A. VON BOGDANDY y otros (eds.) (pp. 385-401), Defending Checks and Balances in EU Member States, Springer, Berlín-Heidelberg 2021.
[28] P.J. MARTÍN RODRÍGUEZ, op. cit., pp. 103-108.
[29] R. BUSTOS GISBERT, Independencia judicial e integración europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2022, p. 341.
[30] Por ejemplo, R. BUSTOS GISBERT, op. cit., pp. 390-391, afirma que el artículo 19, apartado primero, párrafo segundo, del TUE, es un precepto “susceptible de aplicarse a cualquier tribunal en cualquier ámbito competencial; pero solo cuando está en juego la independencia del Poder Judicial en su conjunto, no la de un concreto juez o tribunal.
[31] S. IGLESIAS SÁNCHEZ, “La independencia judicial como principio constitucional en la UE: los límites del control por el Tribunal de Justicia de la UE”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 50, 2022, p. 513.La autora prevé que, en supuestos de normalidad, por contraposición a supuestos de grave infracción del Estado de Derecho, el artículo 19 del TUE desempeñará una función subsidiaria o de ultima ratio, aunque ello se producirá no tanto a través de una limitación de su ámbito de aplicación, sino mediante la utilización de un rasero muy elevado para la determinación de la infracción; ibídem, p. 515. Por su parte, J.A. GUTIÉRREZ FONS, op. cit., defiende la posibilidad del TJUE de intervenir cuando la estructura constitucional de la Unión se encuentra en juego; en concreto, se refiere a los casos en los que las violaciones del principio de independencia judicial ponen en jaque la estructura constitucional europea.
[32] R.D. KELEMEN, “The European Union’s Authoritarian equilibrium”, Journal of European Public Policy, vol. 27, 2020, pp. 481-499. Por lo tanto, el TJUE parece querer mantener un equilibrio entre una posición garantista y a la vez respetuosa con las competencias y la autonomía institucional de los Estados miembros; ibídem, p. 514.
[33] Documento de Reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE, COM (2017) 358 final, de 28.6.2017.
[34] Resolución del PE de 14 de marzo de 2018 sobre el próximo MFP: preparación de la posición del Parlamento sobre el MFP posterior a 2020 [2017/2052(INI)).
[35] COM(2018) 324 final, 2.5.2018.
[36] I. GOLDNER LANG, “The Rule of Law, the Force of Law and the Power of Money in the EU”, Croatian Yearbook of European Law and Politics, vol. 15, 2019, p. 8.
[37] C. HILLION, “Compromising (on) the General Conditionality Mechanism and the Rule of Law”, Common Market Law Review, vol. 58, 2021, p. 268.
[38]Resolución legislativa de 4 de abril de 2019 sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho (DOUE C 116, 31.3.2021).
[39] Expediente interinstitucional: 2018/0136 (COD).
[40] A. DE GREGORIO MERINO, “El nuevo régimen de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 71, 2022, p. 7; K.L. SCHEPPELE et al., “EU Values Are Law, after All: Enforcing EU Values through Systemic Infringement Actions by the European Commission and the Member States of the European Union”, Yearbook of European Law, vol. 39, 2020, p. 109 y ss.
[41] A. BARAGGIA y M. BONNELI, “Linking Money to Values: The New Rule of Law Conditionality Regulation and Its Constitutional Challenge”, German Law Journal, vol. 23, 2022, p. 137.
[42] C. HILLION, op. cit., pp. 272-273.
[43] Dos ejemplos en A. LASA LÓPEZ, “Regímenes híbridos, Estado de Derecho y buena gestión financiera: efectos del equilibrio disfuncional en el régimen general de condicionalidad para la protección de los intereses financieros de la Unión”, Revista Aranzadi Unión Europea, 2, 2021, y P. ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, “El Estado de Derecho en el sistema institucional de la Unión: realidades y desafíos”, en D.J. LIÑÁN NOGUERAS y P.J. MARTÍN RODRÍGUEZ (dirs.), Estado de Derecho y Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2019.
[44] A. BARAGGIA y M. BONNELI, op. cit., p. 141; C. FASONE Fasone, “Crisi dello stato di diritto. Condizionalità a tutela del bilancio dell’Unione e conclusioni del Consiglio Europeo”, Cuaderni Costituzionali, núm. 1, 2021, pp. 214-217; J. LACNY, op. cit., p. 102.
[45] M. KÖLLING, “La condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión Europea: ¿una protección del Estado de Derecho o una garantía para los intereses financieros de la UE?”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 37, 2022.
[46] A. BARAGGIA y M. BONNELI, op. cit., p. 138.
[47] Sentencia del TJUE (Pleno) de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 156/21, EU:C:2022:97.
[48] Sentencia del TJUE (Pleno) de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 157/21, EU:C:2022:98.
[49]Recurso por omisión interpuesto el 29 de octubre de 2021, Parlamento Europeo/Comisión, 657/21 (DO C 11, de 10.1.2022).
[50] DO C 123, de 18.3.2022.
[51] Entre los detractores es un clásico K.M. SULLIVAN, “Inconstitutional Conditions”, Harvard Law Review, vol. 102(7), 1989, pp., 1413-1506. Entre los defensores C.R. SUNSTEIN, “Why the Conditionality Conditions Doctrine is an Anachronism (with particular Reference to Religion, Speech and Abortion)”, University of Chicago Law School, vol. 10/4, 1990, pp. 593-621.
[52] M. AZPITARTE SÁNCHEZ, “La defensa política de los valores constitucionales”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm. 37, 2022.
[53] D. HAASE, op. cit., p. 47.
[54] P. LINDSETH y C. FASONE, “Rule-of-Law Conditionality and Resource Mobilization-the Foundations of a Genuinely ‘Constitutional’ EU?”, Verfassungsblog on Matters Constitutional, 11 Dezember 2020.
[55] J.A. GUTIÉRREZ FONS, op. cit., p. 23.
[56] Así, P. CRUZ MANTILLA DE LOS RÍOS, en “La identidad constitucional de la Unión Europea: una categoría jurídica en construcción”, Estudios de Deusto, vol. 70/2, 2022, y; en La identidad de los Estados miembros en el Derecho de la Unión Europea, Thomson-Reuters Aranzadi, Navarra, 2021.
[57] J.A. GUTIÉRREZ FONS, op. cit., pp. 23-24: “Contrariamente a lo que algunos autores alegan, los valores de la Unión no se crean ni en Bruselas ni en Luxemburgo para después ser de obligado cumplimiento en los Estados miembros. Al contrario, al proceso mediante el cual se identifica el contenido normativo de los valores, consagrados en el art. 2 del TUE, debe seguir una dinámica ascendente y convergente, que va desde los textos y prácticas constitucionales de los Estados miembros hasta el derecho de la Unión. Por ello el Tribunal de Justicia insiste en la idea de que dichos valores “han sido identificados” por los Estados miembros para crear “un ordenamiento jurídico común”. El consenso entre tradiciones constitucionales está llamado a desempeñar un papel fundamental para dotar de contenido normativo a dichos valores”.
[58]Sobre el tema X. ARZOZ SANTISTEBAN, “El nacimiento de un nuevo parámetro de control de la ley: el valor europeo de Estado de Derecho”. en J.I. UGARTEMENDÍA ECEIZABARRENA y Z. SÁIZ ARNAIZ (dirs), ¿Está en peligro el Estado de Derecho en la Unión Europea? (pp. 56-96), Instituto Vasco de Administración Pública, San Sebastián, 2020, p. 66 y ss.
[59] I. GOLDNER LANG, “The Rule of Law, the Force of Law and the Power of Money in the EU”, Croatian Yearbook of European Law and Politics, vol. 15, 2019, p. 9.
[60] A. BARAGGIA y M. BONNELI, op. cit., p. 155.
[61] Brevemente, las instituciones decisivas en el desarrollo del mecanismo de condicionalidad son la Comisión y el Consejo de la Unión Europea. La Comisión es la institución competente para evaluar si se cumplen las dos condiciones del artículo 4, apartado primero, del Reglamento sobre condicionalidad. La primera: la vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro a los que se refiere el apartado segundo del artículo 4 del Reglamento ha de afectar o amenazar con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión. La segunda: la afectación en la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión se debe producir de un modo suficientemente directo. Si la Comisión comprueba que concurren dichas condiciones, ha de activar el procedimiento que puede conducir a la adopción de las medidas contempladas en el artículo 5 de la misma norma. Igualmente, resulta competente para elevar, si finalmente estima que concurren las razones para ello, la correspondiente propuesta de Decisión de ejecución al Consejo. El Consejo decide sobre la imposición -también sobre el levantamiento- de las medidas adoptando la correspondiente Decisión de ejecución sobre la base de la propuesta realizada por la Comisión (aunque no está vinculado por su contenido). La Decisión de ejecución del Consejo se adopta por mayoría cualificada. El Parlamento Europeo no desempeña competencias decisorias en el procedimiento. Y se prevé una intervención excepcional del Consejo Europeo -en el considerando 26 de la norma- que funciona a modo de freno de emergencia.
[62] Los miembros del Tribunal Constitucional polaco se encuentran inmersos en una disputa interna. Seis de los quince magistrados que lo componen, cercanos al Ministro de Justicia (Zbigniew Xiobro) de la anterior legislatura, defienden que el mandato de su Presidenta, Julio Przylebska, ha terminado. La Presidenta, con el apoyo del PiS y de la mayoría del Tribunal, lo rebate y asegura que se mantendrá en su puesto hasta 2024. Para revisar el caso se precisan once miembros, pero la facción minoritaria se niega a sentarse a la mesa hasta que la Presidenta no renuncie. Estos enfrentamientos reflejan la brecha dividió a los socios de la coalición con anterioridad a la celebración de las elecciones parlamentarias celebradas en octubre de 2023 (por un lado, el partido mayoritario PiS, que lideró los cambios en el Supremo y la negociación con la Unión; por otro, el partido Solidarna Polska, de Ziobro, arquitecto de la reforma judicial iniciada en el año 2015 y origen de los enfrentamientos con Bruselas).
[63] El cuarto -de momento último- informe sobre la situación del Estado de Derecho en Polonia, de 5 de julio de 2023, indicó que persistían preocupaciones serias en relación con la independencia del poder judicial. Señalaba que, aunque Polonia había adoptado legislación para fortalecer la independencia judicial y había emprendido una reforma del régimen disciplinario de los jueces, todavía quedaban asuntos pendientes que debían ser abordados, como los relativos a la independencia del Consejo Nacional del Poder Judicial o el cumplimiento del requisito de un tribunal establecido por ley por parte de varios jueces del Tribunal Supremo (incluyendo su presidente). Además, se constataba que varios jueces continuaban siendo objeto de investigaciones y procedimientos disciplinarios y traslados forzosos. Asimismo, mostraba preocupación por la falta de implementación de sentencias definitivas y medidas provisionales adoptadas por el TEDH contra Polonia en materia de independencia judicial. Por otra parte, este mismo informe expresó una preocupación en torno a la situación del Tribunal Constitucional y señaló que, aunque se habían producido ciertos avances para garantizar la independencia funcional de la fiscalía respecto del Gobierno, no se había logrado ningún progreso en la separación entre el Ministro de Justicia y el Fiscal General; Commission Staff Working Document 2023. Rule of Law Report Country Chapter in the rule of law situation in Polan Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 2023. Rule of Law Report [SWD(2023) 821 final de 5.7.2023].
[64] COM(2022) 485 final.
[65] DOUE L 325, de 20 de diciembre de 2022.
[66] El cuarto -de momento último- informe sobre la situación del Estado de Derecho en Hungría, de 5 de julio de 2023, reconoció que se habían adoptado reformas legislativas en el país para atender las recomendaciones relacionadas con la justicia del tercer Informe sobre el Estado de Derecho de 2022; las recomendaciones del Consejo en el marco del Semestre Europeo, los compromisos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de Hungría y algunas de las preocupaciones expresadas en el marco del procedimiento del artículo 7, apartado primero, del TUE, iniciado por el Parlamento Europeo. Así, el papel reforzado del Consejo Judicial Nacional permitirá contrarrestar los poderes del Presidente de la Oficina Nacional del Poder Judicial, también en lo que respecta a la carrera judicial; las nuevas normas sobre el Tribunal Supremo mejorarán la transparencia de su funcionamiento y disminuirán la posibilidad de interferencia política, y; el Tribunal Supremo no podrá revisar la necesidad de plantear cuestiones prejudiciales ante el TJUE en los procesos penales. Sin embargo, preocupa la asignación de los casos en los tribunales inferiores por su falta de transparencia. Además, Hungría habría introducido un número relevante de reformas anti-corrupción en respuesta al procedimiento de condicionalidad europeo, incluyendo la preparación de una nueva Estrategia Nacional Anti-corrupción 2023-2025 y la creación de una nueva Autoridad para la Integridad para mejorar la supervisión del gasto de los fondos de la Unión. Sin embargo, queda mucho por hacer en materia anti-corrupción el país, como constata el informe; Commission Staff Working Document 2023. Rule of Law Report Country Chapter in the rule of law situation in Hungary Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions 2023. Rule of Law Report [SWD(2023) 817 final de 5.7.2023]. A finales de 2023 se anunciaba que la Comisión Europea proponía desbloquear 10.200 millones de euros tras avalar la reforma judicial húngara. Todavía se mantienen bloqueados unos 12.000 millones de euros de los fondos de cohesión. El Presidente húngaro, Viktor Orbán, ha amenazado con continuar vetando la decisión pendiente de ayuda económica a Ucrania si no se desbloquean todos los fondos pendientes. Pero no es presumible que la UE acceda (se ha anunciado la posibilidad de buscar algún tipo de solución alternativa que no pasa por el desbloqueo de dichos fondos).
[67] R. BUSTOS GISBERT (2023), op. cit., p. 259.
