"ReDCE núm. 41. Enero-Junio de 2024"
"ReDCE núm. 41. Enero-Junio de 2024"
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La defensa europea es una histórica aspiración de los países del continente europeo, de aquellos que decidieron unirse en la búsqueda de la prosperidad por primera vez tras la Segunda Guerra Mundial, colocando a la paz y al progreso común como los primeros y más esenciales objetivos de una Europa unida. Estas naciones darían su primer paso hacia una defensa común con la Unión Europea Occidental de 1948. La aspiración de una defensa común ha planeado sobre todo el proyecto de construcción europea, con sus diversos intentos de lograr una integración en la materia el continente ha visto su devenir oscilar siempre entre el desánimo y la falta de iniciativa y voluntad nacional.
En la actualidad, más con la tragedia de los recientes acontecimientos bélicos en la frontera oriental de la Unión, la Franja de Gaza y el Mar Rojo, avanza la opinión de que la defensa europea debe progresar hacia un escenario común de integración, que permita a la Unión erigirse como un actor internacional capaz y autónomo. La defensa común europea, entendida como aquí se viene a tratar, no significa la configuración de la Unión como una potencia defensiva, con autonomía estratégica y una voz independiente de la tutela de la OTAN, sino que representa un paso definitivo en la consecución del proyecto político europeo. La integración en defensa se antoja como la línea a cruzar, el obstáculo a superar para definitivamente poder vislumbrar la Unión no como una entidad supranacional investida de soberanía por cesión de sus miembros, sino como una Unión constitucional y soberana en sí misma por atribución propia del pueblo europeo. Plasmado todo en una constitución real para los europeos que contenga todas aquellas notas que nos hagan poder referirnos a la Unión Europea como constitucional.
No siendo comúnmente tratada la defensa desde una perspectiva constitucional consideramos que ambos conceptos son, en efecto, indisociables. La defensa en sí misma puede aparecer como una cuestión que ocupa a otras disciplinas bien alejadas del Derecho Constitucional, pero el análisis de la defensa común es imprescindible para comprender desde la óptica jurídico-constitucional porque la Unión, tras décadas de procesos de integración y de repetidos esfuerzos de establecer una constitución propia para Europa, no ha sido capaz de erigirse como un ente soberano y constitucional.
Para tratar la configuración que desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa[01] tienen la Política Exterior y de Seguridad Común (en adelante PESC) y la Política Común de Seguridad y Defensa (en adelante PCSD), es necesario analizar sucintamente la regulación que el Tratado de la Unión Europea[02] y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[03] les otorgan. A efectos introductorios, cabe destacar una serie de cuestiones a las que podemos considerar logros del Tratado de Lisboa, y que en su mayoría supusieron la recuperación de aquellos avances que bajo la rúbrica del Tratado Constitucional europeo[04] no vieron la luz, pero fueron reformulados en el tratado de reforma que los veintiocho suscribieron en la capital portuguesa[05].
Los principales avances que podemos señalar respecto a la regulación previa a Lisboa de la defensa común se encuentran en las cláusulas relativas a la solidaridad y a la defensa mutua de los EEMM de la Unión[06]. Estas disposiciones, junto con el claro objetivo que desprenden las alusiones a futuro de la PESC y la PCSD, dejan entrever que el final al que se pretende que llegue la Unión es una completa integración en defensa. Una finalidad para la que por supuesto falta una gran ambición política, que no desacredita sin embargo los grandes avances hasta ahora logrados y que se plantean a futuro[07].
El Tratado de Lisboa reconoció además el valor de la defensa y su papel central en la construcción europea, acordando desarrollar la PCSD en tres dimensiones: la política, en colaboración con los socios internacionales, en especial con la OTAN; la de las capacidades, mejorando la gestión de los recursos militares; y la industrial, restructurando el mercado e industria armamentística y redefiniendo los estándares de la Agencia Europea de Defensa[08]. A pesar de ello, y al menos por el momento, la Unión no ha sabido convertir su peso económico en una efectiva influencia geopolítica[09]. Sin desmerecer las acciones sin precedentes tomadas por las instituciones comunes contra el régimen ruso tras su invasión de Ucrania, es evidente que la respuesta europea ha carecido de la unidad estratégica que se esperaba de la tercera potencia económica mundial[10].
Como breve recordatorio de la estructura regulativa, lo relativo a la PESC y la PCSD se dispone en el Título V del TUE, donde se tratan conjuntamente las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y a la seguridad y defensa común. Así, en el capítulo primero se establecen las bases de la acción de la UE en el mundo, se dispone que la acción exterior de Europa se basará siempre en sus principios, en el fomento de la democracia, la protección del Estado de Derecho, los DDHH, las libertades fundamentales, la dignidad humana, la igualdad y la solidaridad en el mundo[11].
En la sección segunda del capítulo segundo se define la PCSD como aquella política destinada a proporcionar a la UE una capacidad operativa basada en medios civiles y militares propios para que recurra a ellos en misiones exteriores que tengan por objeto el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos o la seguridad internacional[12]. Se establece que esta política deberá incluir la progresiva definición de la defensa común en la Unión, al tiempo de una integración definitiva en la materia una vez que el Consejo Europeo lo decida por unanimidad. El artículo 42 reitera el compromiso de la Unión con la OTAN y con las obligaciones y compromisos contraídos[13]. A renglón seguido se autoriza al Consejo a tomar la decisión, por unanimidad, de iniciar misiones civiles y militares en el exterior[14].
En el Protocolo 10 del reformado TUE, se abre la posibilidad a aquellos EEMM con altas capacidades militares de establecer una Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) en el ámbito de la defensa y en el marco de la acción exterior de la Unión[15]. Una cooperación reforzada que posibilita la profundización en la integración entre los que tengan capacidad y voluntad para ello[16]. Por otro lado, se establece la cláusula de defensa mutua de la Unión[17], una disposición que configura una respuesta inmediata conjunta en el caso de que cualquiera de los EEMM fuera objeto de una agresión armada, convirtiendo a la UE en una organización con un compromiso propio de defensa mutua. Ahora bien, la disposición no es absoluta y se establece respetando las “particularidades en la política exterior” de ciertos EEMM, los llamados tradicionalmente neutrales, a la vez que mantiene a la OTAN como fundamento de la defensa colectiva de la Unión[18]. Colocar a la OTAN en esa posición parece consecuente a una cláusula de defensa mutua que apunta a servir como “resorte de emergencia”, dado el caso de una agresión armada contra un Estado miembro no parte de la Alianza Atlántica.
En la actualidad el cambio en este paradigma es innegable, ahora que dos de los tradicionales Estados neutrales de la Unión, y otros tantos del área oriental de Europa, han dejado atrás esta histórica postura heredada de la Guerra Fría a raíz de la agresión rusa a Ucrania. El Reino de Suecia y la República de Finlandia, dos Estados neutrales de referencia y miembros de la UE, acordaron iniciar su adhesión a la Alianza Atlántica tras la Cumbre de la OTAN en Madrid del 2022.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) es el más antiguo de los cuatro textos que conforman la llamada constitución material de la Unión y fija su antecedente en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. El Tratado de Funcionamiento es el texto en el que se contiene con mayor detalle la regulación de las distintas políticas de la Unión, así como los principios “constitucionales” que las rigen[19], pero las disposiciones relativas a la PESC y a la PCSD no ocupan un lugar propio en el TFUE dado que este tratado no entra a regular propiamente lo relativo al tradicional Segundo Pilar.
En la Quinta Parte del Tratado, se disponen las cuestiones generales sobre la acción exterior europea, medidas restrictivas hacia terceros y la regulación de la cláusula de solidaridad. La disposición que se da a esta parte en el TFUE y las cuestiones incluidas en su propio articulado son una muestra de la prioridad que la Unión da al poder diplomático y no coactivo en sus relaciones exteriores[20]. También muestra una de las esenciales carencias de la regulación actual de la política de defensa europea, pues el TFUE no la regula propiamente. Como se apuntaba al principio, el Tratado no entra en sí mismo a regular el funcionamiento de la PESC o de la PCSD, lo que muestra una escasa voluntad política de profundizar en el proceso de construcción europea en la materia de la defensa[21].
Podemos separar los títulos Primero, Tercero y Cuarto, que establecen las disposiciones generales, lo relativo a la cooperación internacional y a la ayuda humanitaria y configuran las medidas restrictivas hacia terceros, del Título Séptimo que regula la cláusula de solidaridad, una liviana manifestación de la voluntad de integración en materia de defensa[22]. Así, las disposiciones comunes señalan de nuevo, en el artículo 205, la necesidad de que en la escena internacional la Unión base su actuación en los principios que establecen los Tratados, persiga los objetivos que le son propios y realice todas sus políticas en armonía con sus valores[23]. Todo ello de conformidad con las disposiciones en materia de acción exterior, PESC y PCSD que contiene el TUE[24].
Antes de entrar en lo relativo a la cláusula de solidaridad del Título VII, como colofón de las herramientas del “soft power” de la Unión, se debe hacer una breve mención a las medidas restrictivas que el artículo 215 autoriza, previa adopción de la decisión por el Consejo y a propuesta del Alto Representante y de la Comisión, pudiendo las autoridades comunitarias suspender o interrumpir las relaciones comerciales y financieras con uno o varios terceros Estados. Estas medidas restrictivas suponen uno de los instrumentos de adopción más rápida en el marco de la acción exterior europea[25]. Cabe decir, que no habían sido adoptadas hasta el pasado año con la contundencia y unidad con la que la Unión ha respondido contra el régimen ruso en respuesta a su invasión de Ucrania.
El Título Séptimo regula la Cláusula de Solidaridad. Esta disposición, con un espíritu similar al de la cláusula de defensa mutua del TUE[26], establece el compromiso de los Estados Miembros de responder con todos sus medios civiles y militares en el caso de que un país de la Unión sea víctima de una catástrofe de cualquier tipo, natural o humana, así como de un eventual ataque terrorista. La Unión responderá aquí de forma conjunta y coordinada al auxilio del Estado víctima del ataque o catástrofe. Aunque esta cláusula no es estrictamente una disposición relativa a la defensa o con una virtualidad idéntica a la defensa mutua ya establecida, sí que pone de relieve un espíritu de protección y de solidaridad reforzada[27]. El artículo 222 regula cómo la cláusula será definida y aplicada por el Consejo en base a las propuestas del Alto Representante y de la Comisión, estableciéndose que, si las decisiones tomadas a su amparo encierran cuestiones propiamente militares, el procedimiento de decisión entrará en el ámbito de la PCSD y por tanto de las mayorías y requisitos especiales establecidos en el TUE. Adolece una vez más el TFUE de una regulación exhaustiva de las cuestiones en materia de acción exterior, PESC y PCSD, que dificulta en gran medida la configuración real de la defensa como competencia de la Unión[28].
El planteamiento que se viene a tratar en primer lugar, y junto con este el que se tratará posteriormente, suponen los dos proyectos de defensa a futuro realmente factibles que ha visto hasta el momento Europa. Por un lado, la propuesta que realizó la Comisión Europea en el año 2017 durante la presidencia del luxemburgués Jean-Claude Juncker[29]. Dibujando el ejecutivo europeo un futuro a distintas velocidades en la defensa de la Unión[30], su planteamiento se contrapuso después al proyecto que presentaría, años más tarde, el presidente francés Emmanuel Macron. Configurándose la propuesta francesa al margen de la propia Unión, se instituiría esta como una suerte de núcleo duro de la defensa europea, pilotado y compuesto por una selección de las potencias militares de Europa.
4.1. El planteamiento de la Comisión Juncker.
Los antecedentes que empujaron a la decisión del ejecutivo europeo deben buscarse relativamente atrás en el tiempo, en la crisis financiera global de 2008. La Unión, integrada casi su totalidad en el sistema monetario común, vio cómo la crisis se convertía rápidamente en una crisis propia y no de efectos importados, la crisis de la zona euro del 2010. Esta situación sumió a los socios europeos a su vez en una crisis de deuda soberana, cuya solución se intentó siguiendo los planteamientos de rígida austeridad financiera impulsados por Bruselas. Con ello los Estados se vieron obligados a acometer duros recortes en el Estado de Bienestar de los europeos, así como a introducir reglas presupuestarias en sus constituciones que rompían la ya por entonces debilitada prioridad del Estado del Bienestar a la hora de atender los gastos presupuestarios[31].
Entre 2011 y 2012 se llevaron a cabo algunas de las medidas económicas más duras en la Unión, así como los primeros rescates financieros a Grecia, Irlanda y Portugal. Cuatro años después, y con una Europa aún sumida en las dificultades económicas y con su sistema monetario puesto en entredicho, se produciría el referéndum sobre la salida del Reino Unido de la Unión Europea. Convocado por el primer ministro Cameron, la votación arrojó una inesperada victoria a la opción de salida y llevó al gobierno británico a invocar el 29 de marzo de 2017 el artículo 50 del TUE e iniciar la ruptura del Reino Unido con la UE[32].
Con este último revés la Unión Europea se vio inmersa en una situación de “policrisis”[33], que si bien no quebró el proyecto europeo hizo patente que la integración no sería de ninguna de las maneras una integración a la par y homogénea, como era aún la esperanza de algunos sectores europeístas. A raíz de esta situación y del impacto social que ocasionó la gestión política de la crisis financiera, crecieron la incertidumbre y las dudas respecto a la viabilidad de la Unión en su totalidad, a la par que aumentaba el desasosiego sobre el futuro del proyecto. Así, en el 2017 la Comisión Europea presentó el “Libro Blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la UE 27 en 2025”[34]. Este documento buscaba animar la reflexión en torno al porvenir de la Unión en una coyuntura de tal importancia, planteando en su interior las grandes tendencias y retos para la seguridad y la defensa de Europa, y presentando diferentes opciones de integración para la Unión en orden a lograr la Unión de Seguridad y Defensa[35].
En ese planteamiento de la Comisión subyace claramente la idea que a estas alturas ha de ser indiscutible: la integración europea en materia de seguridad y defensa será desigual, a las distintas velocidades que cada uno de los Estados Miembros decida para sí. Este principio, que informa la redacción de todo este artículo, otorga una ventaja esencial al planteamiento de la Comisión, y es que, permitiendo esta Europa de las distintas velocidades, Bruselas logra configurar una iniciativa de integración en la que participan los veintisiete y cuyas características no generan el rechazo frontal, y consiguiente bloqueo, por parte de ninguno[36].
En esencia, la Comisión planteó la necesidad, con el objetivo de alcanzar una Unión Europea de Defensa, de contar con una mayor y más adaptada cooperación en el ámbito, proceder a una armonización de las culturas estratégicas, llegar a un consenso sobre las amenazas que acechan a Europa y las respuestas que se les deben dar, asumir autónomamente la seguridad se la Unión, incrementar el gasto en defensa y lograr su gestión eficiente y operativa y por último, establecer un mercado único de la defensa que permita a la UE operar en este ámbito aprovechando las economías de escala y la especialización nacional.
En función del grado de voluntad política, la Comisión planteaba tres posibles escenarios para el año 2025: uno primero de total integración y autonomía militar propia europea con las competencias de la defensa residiendo en las instituciones de la Unión, el más ambicioso y alejado sin duda; un segundo de estrecha colaboración en misiones exteriores y capacidades operativas comunes; y un tercero, el más factible a corto plazo, de cooperación en materias de industria militar, operaciones civiles y militares a pequeña escala, y una mayor interrelación de las instituciones europeas con la OTAN. Huelga decir, que se trata de planteamientos dados en un paradigma de paz en el continente, en el que no se vislumbraba ninguna amenaza armada para la Unión, y mucho menos la necesidad de dar respuesta a un escenario de guerra abierta en un país vecino.
Podemos deducir del análisis de los escenarios contenidos en el Libro Blanco, que el planteamiento a futuro de la Comisión no tiene como perspectiva más ambiciosa el simple reforzamiento de la integración defensiva europea o la formación de una estructura de cooperación con mejores dotaciones que actúe a la par de la OTAN. Al contrario, el objetivo se sitúa en la formación y estructuración de una verdadera fuerza armada europea, no renunciando a las lealtades nacionales o a su soberanía, pero sí entendiendo la Unión como un ente común y soberano que requiere su propia, autónoma y unitaria defensa[37].
4.2. La Iniciativa Europea de Intervención.
El 25 de junio de 2018 nace una de las iniciativas más importantes y de mayor capacidad operativa de integración en defensa contempladas hasta la fecha por los países europeos. La Iniciativa Europea de Intervención (IEI) se crea a propuesta del presidente francés Emmanuel Macron un año después de haber sido elegido, e incorpora al Reino Unido en un gesto que marcará la esencia de la propuesta francesa: constituir el núcleo duro de la defensa europea al margen de la propia Unión Europea[38].
Esta iniciativa surgió con el ánimo de crear una suerte de “OTAN europea”, en la que integrar únicamente a aquellos Estados europeos, de la Unión en su totalidad excepto Gran Bretaña, que poseyeran o se vieran en posición de poseer en un medio plazo una importante capacidad de defensa, con operatividad propia y posibilidad de desarrollar misiones de intervención armada en caso de necesidad. La idea que planea sobre la IEI no es la de conformar una fuerza de defensa propia para la Unión, ni siquiera se configura en el marco común, sino la de reunir un grupo selecto de países europeos con gran capacidad de proyección militar junto con otros de capacidades medianas, para conformar así un “núcleo duro” de la defensa que, aunque haga coincidir comúnmente sus intereses con los de la Unión, no se erige como un brazo defensivo de la misma[39].
La Iniciativa Europea de Intervención la integran, además de Francia y el Reino Unido, España, Alemania, los Países Bajos, Bélgica, Dinamarca, Estonia, Portugal y Finlandia. Los países enumerados, a excepción de Finlandia que se incorporó posteriormente a la IEI, firmaron en el momento inicial una Carta de Intenciones[40], como forma de sellar su compromiso de crear una fuerza de intervención militar ágil, con capacidad de proyección autónoma e impulsada por una voluntad política al mismo nivel. Así, el club que compone la IEI reúne a los Estados europeos militarmente más capaces, y con la mayor voluntad de trabajar conjuntamente en el campo estratégico y de la intervención militar en situaciones de crisis, actuando si fuera necesario en escenarios de defensa y seguridad variados.
Desde la perspectiva de lo que debe ser la construcción europea, en concreto en su faceta de integración defensiva de la Unión, no podemos considerar que la Iniciativa Europea de Intervención vaya a contribuir positivamente al proyecto de la UE. En esencia, esta iniciativa surge como un golpe de mano del gobierno francés en busca de asegurar el liderazgo galo en la Europa de la defensa, creando una forma de coalición militar permanente en la que Francia lleva la iniciativa, pero en la cual la capacidad militar del Reino Unido sigue siendo imprescindible. Esta característica, más negativa tras la traumática salida británica de la Unión, no contribuye a dar credibilidad al proyecto europeo y a su posición geopolítica a escala mundial, sino todo lo contrario, contribuye a visualizar la Unión Europea como un club de países que se organiza en estamentos, y que a la hora de defenderse a sí misma se ve obligada a recurrir al “grupo de los fuertes” y a apoyarse en un exmiembro del propio club. En nuestra opinión, esta iniciativa, aun teniendo grandes posibilidades en lo respectivo a la operatividad y a la potencia estratégica, no contribuye a los valores y objetivos que presiden toda acción de la Unión y sobre los que debe construirse el futuro común.
El Tratado de Lisboa abrió la posibilidad a avances en la integración en defensa común hasta entonces ni siquiera concebidos en el imaginario común de los más europeístas. El tratado firmado en la capital portuguesa introdujo una serie de innovaciones jurídicas de gran calado e importancia en el proceso de construcción europea y en la concreta materia de la defensa; innovaciones herederas, al menos en espíritu, del Tratado constitucional. Las cláusulas de solidaridad y de defensa mutua incluidas en el Tratado expresan una idea clara, una intención que la Unión pretende hacer patente de cara al resto del mundo y a sí misma, la idea de la Unión Europea como un todo, como una unión soberana de Estados que actúa en conjunto y se defiende en conjunto, encarnando esa cualidad que posee todo Estado constitucional[41]. Las disposiciones de estas cláusulas junto con el Título V del TUE, propiamente destinado a las cuestiones de PESC y PCSD, reflejan esa intención antes referida del Tratado de Lisboa, la intención de dar a los veintisiete las herramientas jurídicas necesarias para transitar hacia una Unión integrada en lo militar que defina su propia política de defensa[42].
5.1. La defensa común en la Constitución para Europa.
Antes de abordar propiamente la cuestión de las reformas necesarias para tratar la defensa como un proyecto constitucional, se debe hacer una sucinta pero específica mención a la regulación de la defensa común en el Tratado constitucional del 2004[43]. El Título V de la Parte III regula la acción exterior de la Unión introduciendo una serie de innovaciones reseñables, hasta ese momento inéditas en Europa. Por supuesto, comienza basando la acción de la UE en sus principios fundamentales y supedita la creación de vínculos internacionales a estos mismos principios y valores. Se proclaman los objetivos de la acción exterior de la Unión en el artículo III-292, seguidamente se coloca a la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión como uno de los garantes de la coherencia y coordinación de la acción exterior. Aunque la inmensa mayoría de las innovaciones del 2004 han sido y serán tratadas en tanto que heredadas por el Tratado de Lisboa del 2007, la figura del Ministro de Asuntos Exteriores no fue una de ellas. Reconvertido en el Alto Representante, se dejó a la Unión sin una cartera de nombre tan simbólico como importante para un ente que aspiraba erigirse en constitucional.
El Capítulo II es el que se refiere exclusivamente a la PESC. El artículo III-295 otorgaba al Consejo Europeo la capacidad de definir la estrategia de la Unión, no solo en lo general, sino en lo concretamente respectivo a la defensa, mediante la emisión de “decisiones europeas”. Estas decisiones venían necesariamente basadas en recomendaciones del Consejo, y a su vez, estas se habían de basar en la iniciativa del Ministro de Asuntos Exteriores, en las cuestiones de PESC y PCSD, o de la Comisión, en el resto de los ámbitos de la acción exterior.
Así mismo, se abría la posibilidad de convocar reuniones de urgencia para definir la posición europea frente a acontecimientos internacionales. La ejecución de las decisiones del Consejo Europeo y del Consejo se encomienda completamente al Ministro de Asuntos Exteriores, junto con la representación de la Unión en el ámbito. El articulo III-297 prevé que, en caso de necesidad de una acción operativa conjunta de la Unión, con la enorme importancia que revestía el matiz de “operativa”, sería el Consejo el que adoptará la decisión al respecto y fijara los medios necesarios, la duración y el alcance de la acción, vinculante para los EEMM.
El artículo III-300 fija la unanimidad para las “decisiones europeas” del Consejo, de igual manera con el Consejo Europeo, permitiendo la abstención de un Estado en la toma de la decisión, evitando la vinculatoriedad de esta para el mismo, pero no la vinculatoriedad para la Unión en tanto que tal. El resto de la Sección 1ª, tras regular las cuestiones relativas a los acuerdos internacionales de la Unión, coloca al Parlamento Europeo en la posición de órgano informado y opinador. Ciertamente, se sustrae del Parlamento una capacidad de propuesta o decisión, pero se establece un verdadero sistema de rendición de cuentas por parte del Ministro de Asuntos Exteriores ante el mismo. El debate en el Parlamento alcanza toda la PESC, incluida la seguridad y la defensa común. El artículo III-307 instituía el Comité Político y de Seguridad, órgano que también se hereda en Lisboa.
La Sección 2ª del capítulo se dedica ya expresamente a la Política Común de Seguridad y Defensa. La sección abre la posibilidad por primera vez de que la PCSD se traduzca en misiones armadas operativas, nunca de carácter ofensivo, pero que no quedan limitadas a las misiones humanitarias y de ayuda a zonas de conflicto. La Unión queda facultada para emprender misiones de combate para la intervención en zonas de conflicto, el restablecimiento de la paz, la gestión de crisis y la lucha contra el terrorismo en territorio de terceros Estados. Es en este ámbito en que toma relevancia la Agencia Europea de Defensa, creada por el propio Tratado constitucional en su artículo I-41 como entidad encargada de coordinar y desarrollar las capacidades comunes de defensa, investigación, adquisición y gestión del armamento.
El resto del articulado regula la participación de los EEMM en la ya tratada Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), adjudicando al Consejo las decisiones en el ámbito. La Sección 3ª, final del Capítulo II, regula las disposiciones financieras, y es en este ámbito en el que otorga un mayor protagonismo al Parlamento, aunque de manera indirecta y en las materias de acción exterior civil. La sección establece que, a menos que se trate de misiones con repercusiones militares o de defensa, los gatos de la PESC se imputarán al presupuesto de la Unión y este mismo seguirá el cauce pertinente que incluye su paso por el Parlamento Europeo. En las materias de PCSD, las disposiciones financieras quedan bastante abiertas a la decisión del Consejo, y en última instancia articulan un sistema de imputación del gasto entre los EEMM participantes.
5.2. Reformas necesarias y principales obstáculos.
A las intenciones del texto de Lisboa no ayudaron de ninguna manera las distintas crisis que atravesaba hasta la actualidad el continente europeo. En ese contexto se vieron motivadas, cada vez en mayor medida, las cooperaciones ad hoc destinadas a limitar el impacto de la crisis sobre las capacidades de defensa y estratégicas de los Estados[44]. Ejemplo de ello fueron las iniciativas de cooperación en materia de medios, fuerzas y capacidades industriales entre los miembros de la Unión con su política de “Pooling and Sharing”, así como entre los aliados del Atlántico Norte con su “Smart Defense”. Estas iniciativas, aunque no desvirtúan la defensa europea, no suponen un avance real para ella, la finalidad de la integración en defensa no es poner en común medios o mercados. La finalidad de esta integración ha de ser configurar una política de defensa común y con un solo rumbo estratégico[45].
Un rumbo que, aunque no claro, parece que se observa de manera fugaz a raíz de los acontecimientos en Ucrania, si las crisis económica y financiera relegaron a un segundo lugar la preocupación por la defensa común europea, la actual crisis armada en la frontera este de la Unión parece conducir a lo contrario. Todo ello sin ignorar el protagonismo innegable que en el conflicto tienen los Estados Unidos y su liderazgo en la OTAN, que a pesar de los renovados esfuerzos europeos en el fortalecimiento urgente de su PESC y PCSD en el auxilio económico y también militar a Ucrania[46], siguen situando a la Alianza Atlántica como principal garante de la seguridad del continente[47].
En el estudio de la parálisis del avance procesal e institucional de la defensa europea podemos identificar tres causas esenciales: la imposibilidad de definir la política de exteriores, seguridad y defensa común como una competencia propiamente entendida de la Unión, la dificultad que supone cada avance en la materia debido al rígido sistema decisorio, y la aparición y mantenimiento de aquellas “zonas jurídicas” que los Estados Miembros consideran infranqueables[48]. Lo cierto es que los tres problemas esenciales que identificamos en el proceso de integración europea y de defensa común, pueden reconducirse a la necesidad de un nuevo sistema decisorio, un sistema en el que la Unión tenga la capacidad por sí misma de actuar en defensa de los intereses comunes. La situación se ve complicada además por la especial concepción de su soberanía que tienen un importante número de Estados Miembros[49], que entienden que un sistema decisorio y de compromisos sólidos para la PESC y la PCSD por encima de vetos estatales, relativizaría su propia soberanía nacional[50].
El principal problema que hasta la actualidad ha afectado al adecuado funcionamiento y desarrollo de la PESC, y que por tanto habría de ser una de las prioridades de reforma, estriba en su configuración como descendiente del Segundo Pilar comunitario del Tratado de Maastricht de 1993. Basado aquel en el “método intergubernamental” dejaba a cada Estado un sustancial poder de veto en cualquier asunto que afectara a su defensa o posición estratégica[51].
Derivado de ello, es posible observar el particular cuadro institucional en el que se encuentran la PESC y la PCSD[52]. Las instituciones intervinientes en la toma de decisiones son las mismas que en cualquier proceso comunitario, pero el equilibrio de poderes que se da en el resto aquí es prácticamente inexistente. El Consejo, el Parlamento y la Comisión ven sus funciones drásticamente acotadas por la capacidad de decisión y veto de los EEMM. El derecho de iniciativa de la Comisión no es exclusivo, sino reducido y eclipsado por las iniciativas presentadas en su mayoría por la presidencia del Consejo Europeo, por los Estados o por el Alto Representante. Paralelamente, la función del Parlamento Europeo permanece limitada a la de un órgano consultivo, sin una real capacidad de control de las decisiones y ejerciendo únicamente cierta potestad en los asuntos presupuestarios. Por último, el control jurisdiccional por parte del Tribunal de Justicia de la Unión de las decisiones en materia de PESC o PCSD se encuentra fuera de cualquier posibilidad[53].
Es una conclusión clara en nuestra opinión que la posibilidad futura de asentar y configurar una sólida política de defensa común europea pasa por la reforma del sistema decisorio y su transición hacia uno en el que sean las propias instituciones europeas, aquellas que representan los intereses comunes, las que decidan el rumbo estratégico que deben seguir las políticas exterior, de seguridad y de defensa comunes de la Unión[54]. El sistema que basa su eficacia en la coordinación unánime de las acciones estratégicas y defensivas de los Estados Miembros, sin vinculación jurídica alguna y escapando al control de la jurisdicción de la Unión, nos parece insuficiente. La Unión, así como lo hacen las potencias europeas por sí mismas, debe actuar de una manera uniforme y clara, no dejando lugar a dudas de que Europa responde en el plano militar como se le presupone a un actor de su importancia y responsabilidad.
Habiendo tratado las que identificamos como las principales reformas que acometer, caben destacar también con importancia el necesario reforzamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior junto con el de la Agencia Europea de Defensa[55]. Así como la transformación de la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en dos figuras diferenciadas, la de ministro o comisario de asuntos exteriores y la de defensa, estableciendo con ello la significativa distinción de funciones que la totalidad de países del entorno europeo establece en sus ejecutivos[56].
5.3. El lugar de las reformas en el Derecho originario.
A modo ilustrativo, conviene dar una breve explicación del lugar en el que deberían operarse las necesarias reformas que se han expuesto, que consideramos habrían de llevarse a cabo en el cierto orden de prioridad que se muestra en la exposición, y que tienen un necesario encaje en los Tratados originarios.
Estas reformas, de llevarse a cabo, se deberían emprender partiendo en primer lugar del Tratado de la Unión Europea. Las reformas aquí habrían de pasar por distintas partes del articulado. En primer lugar, habiendo sentado el Título I en sus artículos 1, 2 y 3 los principios básicos en los que se fundamenta la acción exterior de la Unión, habría que pasar a la reforma del artículo 4 del mismo. Este establece la obligación de los Estados Miembros de buscar y asegurar siempre el buen cumplimiento de los compromisos contraídos con la Unión, pero en ningún momento estableciendo obligación alguna de cara a los Estados en lo respectivo a la política exterior o de defensa común, dejando a esta en un cierto limbo jurídico[57].
Si tratamos la necesidad de la reforma de la figura del Alto Representante y su transformación en dos carteras separadas y encomendadas a los asuntos exteriores y a la defensa distintamente, se habría de operar una de las principales reformas jurídicas en el Título III del TUE. Uno de los principales debates que aquí surgiría sería, en nuestra opinión, el respectivo al procedimiento para el nombramiento de los dos nuevos comisarios o ministros de la Unión. Contraponiéndose las posturas que abogarían por seguir el procedimiento establecido para el resto de los comisarios en conjunto, frente a aquellas que se inclinarían por establecer un procedimiento especial y de decisión reforzada en la designación de los titulares de dos carteras de tal importancia. Huelga señalar, sin entrar a profundizar en ello aquí, la dificultad que supondría reconfigurar la Comisión Europea tras esta reforma, habida cuenta que el número de comisarios junto con presidente, vicepresidentes y Alto Representante resulta en la suma de veintisiete, uno por cada Estado Miembro. Esta cuestión, sin embargo, consideramos que tendría una mayor dimensión política que jurídica en la hipotética reforma.
Para finalizar con lo respectivo al TUE, es evidente que la mayor y más importante reforma habría de producirse en su Título V. Aquí, donde específicamente se regula el funcionamiento y bases de la PESC y la PCSD, sería necesario operar la mayoría de las reformas tendentes a lograr la configuración de la defensa como una competencia común europea y a superar esos primeros escollos que se han descrito en el anterior epígrafe. El Capítulo 2º del Título V contiene lo referente a la política exterior y concretamente a la política de defensa común, y es aquí donde las disposiciones la configuran en ese plano intergubernamental, de fácil estancamiento debido a la unanimidad que exige para sus desarrollos, acciones y avances, y a la consecuente capacidad de veto que otorga a los Estados.
Por último, y aunque no supusieran una reforma en sentido estricto, cabe mencionar los cambios que con la definición de la defensa como una competencia propia de la Unión se producirían en la Cooperación Estructurada Permanente y en las cooperaciones reforzadas en materia de defensa y de acción exterior. Estos dos mecanismos, aunque no tendrían por qué verse automáticamente anulados con la integración de la defensa entre las competencias de la Unión, sí que se verían efectivamente vaciados de contenido[58].
Cuando nos referimos a las dificultades que enfrentaría esta configuración de la defensa como una competencia propia de la Unión Europea podemos identificar dos frentes diferenciados. El externo, con los Estados Unidos y la OTAN, y el interno, con las distintas culturas estratégicas y peculiaridades que conviven en el propio seno de la Unión. Es preciso mencionar, antes de pasar a tratar las dificultades con los EEUU y la OTAN, la complicada situación de la defensa europea no ya en el plano de la integración y su configuración como competencia común propiamente, sino en el plano de lo geopolítico, y siendo ello debido a lo que ha supuesto la marcha del Reino Unido del proyecto común[59]. No se puede ignorar en el análisis de dificultades la pérdida que ha supuesto para la Unión dejar de contar con las capacidades de defensa del vecino británico[60].
Además de la cuestión británica, en el plano externo las principales dificultades que consideramos que dificultaría la configuración de la defensa como una competencia común, las encontramos en las diferencias de fondo que la Unión mantiene con los Estados Unidos de América. La visión postmoderna de la seguridad que mantiene la UE, así como su política de intervenciones moderadas y adaptadas a los tiempos adecuados, precedidas siempre de importantes y arduas tareas diplomáticas, dista mucho de la concepción estadounidense de la seguridad, la concepción que por sí misma guía el rumbo de la OTAN[61].
La Unión Europea, cuando habla de seguridad internacional, pone el énfasis en una noción más amplia de la misma que resulta de aplicar equilibradamente, con coordinación y esperando resultados a largo plazo, los instrumentos más laxos posibles y siempre en el contexto de actuaciones multilaterales. Por contra, la concepción de la seguridad que mantienen los Estados Unidos está basada en la identificación, evaluación y neutralización de aquello que consideren una amenaza para los intereses occidentales. Una visión basada en actuaciones contundentes, intervenciones “duras” y decisiones unilaterales (una unilateralidad consensuada, por norma general, previamente en la OTAN); con uno de sus ejemplos más ilustrativos en las reacciones europea y estadounidense a los atentados del 11 de septiembre de 2001[62].
Mientras Europa emprendió su “lucha global” contra el terrorismo actuando en campos tan diversos como la seguridad, la diplomacia, la educación o la reconstrucción de zonas afectadas, los Estados Unidos iniciaron la Guerra Global contra el Terror, que sigue librándose hoy en día, y en cuyo marco se han desatado algunos de los episodios armados más infructuosos de la historia actual. Sin necesidad de entrar en mayores análisis cabe recordar el desenlace de la Guerra de Afganistán, el conflicto armado más largo y costoso que han afrontado los EEUU y sus aliados europeos desde la II Guerra Mundial.
Pero aun salvando estas diferencias con el aliado estadounidense, habría que tratar la dificultad que supondría para una Unión integrada en defensa buscar su nuevo lugar en la Alianza Atlántica. Opinamos que las relaciones entre la OTAN y la UE deben basarse en la complementariedad, en la colaboración industrial y en el apoyo estratégico, evitando duplicidades y generando una mayor esfera de protección mutua y seguridad internacional[63]. Una nueva relación en la que la Unión debería ocupar una posición de protagonismo y actuar como un interlocutor con los EEUU, sin entrar a discutir, por razones obvias, el liderazgo estadounidense. Precisamente, la evidencia de que los intereses europeos no concordarán siempre con los intereses estadounidenses demuestra la ya apuntada necesidad de que la Unión cuente con una capacidad autónoma de defensa, potencialmente desplegable en aquellas zonas que guarden un interés estratégico para los Estados europeos.
En el plano interno, la configuración de la defensa como una competencia común encontraría una de sus principales dificultades en las distintas concepciones y culturas estratégicas de los países europeos[64]. Aquellos llamados realistas o neorrealistas, los que relativizan el valor de la PCSD, entienden que no se puede producir la puesta en común de medios militares nacionales, ni la convergencia entre los objetivos defensivos de los Estados Miembros[65]. Entienden que los gobiernos europeos únicamente cooperarán en defensa mientras sea de manera bilateral o multilateral, y siempre que la fórmula escogida permita mantener un control total sobre los medios militares que ponen momentáneamente en común. Aunque esta postura no descarta la colaboración militar en el seno de la Unión, siempre como una opción racional para resolver el problema de la duplicidad de estructuras y la ineficiencia de las industrias militares, sí descarta por completo la posibilidad de dar a Bruselas un poder de decisión sobre medios militares. Esta decisión, entienden los defensores de la postura, comprometería la autonomía estratégica de los Estados Miembros. La cooperación únicamente se entiende asequible y ventajosa en el marco de la OTAN, por el especial liderazgo estadounidense, la capacidad de disuasión basada en su arsenal nuclear y la importante presencia de sus fuerzas en suelo europeo.
A pesar de lo dicho, el paradigma actualmente dominante en la Unión es el constructivismo[66], que asume que la construcción europea está motivando la consolidación de una cultura estratégica propia y común de los Estados de la Unión, y produciendo una convergencia de los intereses nacionales hacia una defensa común del continente que garantice la seguridad propia e internacional. Se plantea así a los países de la Unión una elección que deben tomar de cara a un futuro no muy lejano del continente. Los Estados deben decidir si adoptan una posición secundaria y apoyan la PCSD como una política de colaboración, si optan por la PESCO y las cooperaciones reforzadas e intentan asumir el liderazgo de la poca defensa común que existe, si asumen una posición pasiva y confían en la OTAN y en el paraguas estadounidense como garante de su seguridad, o si definitivamente asumen un papel activo y protagonista junto con el resto de Estados de la Unión y deciden construir y definir la defensa común a la que se lleva aspirando desde mediados del pasado siglo[67].
Las diferencias en la voluntad política y la cultura estratégica explican el histórico dualismo entre aquellos Estados que se definen como atlantistas y que prefieren confiar en la OTAN para su defensa, liderados hasta su salida de la Unión por el Reino Unido, y aquellos Estados constructivistas, liderados históricamente por Francia, que confían en que la integración defensiva y el reforzamiento de la PCSD garantizará la seguridad y la posición de la Unión en la esfera mundial[68]. Podemos observar como un dato preocupante el hecho de que la “Nueva Europa”, los Estados más recientemente incorporados a la Unión, se acercan cada vez más a las posturas atlantistas a la vez que incrementa su desconfianza en la operatividad y solidez de la PCSD. Todo ello en un momento de tensión global en el que la antigua amenaza de Rusia hacia estos países se ha convertido en una realidad materializada en forma de invasión armada; una situación que, tras las últimas amenazas del Kremlin a los Estados del este de Europa, refuerza más que nunca la idea de que únicamente la OTAN y el poder militar estadounidense pueden garantizar la seguridad e integridad de sus territorios frente al vecino ruso[69]. Sin entrar de nuevo en una cuestión ya apuntada, debe señalarse lo significativo de que no solo los Estados de la “Nueva Europa”, sino también los dos tradicionales europeístas y neutrales Estados Suecia y Finlandia, hayan visto en la OTAN la mejor garantía de su seguridad tras los acontecimientos de este año[70].
Con ello, y aunque la situación aún no es la que cabría esperar con lo proyectado en el Tratado Constitucional, lo cierto es que la PESC y la PCSD se asientan cada vez menos en decisiones de los Estados Miembros y más en decisiones comunes que definen a la Unión como un actor jurídico y estratégico internacional propiamente entendido. Esta relación clara, indisociable, entre la capacidad defensiva autónoma y la integración completa y consecuentemente soberana, constituye uno de los esenciales principios informadores de este escrito: aseverar que la defensa común es clave en el proceso de integración constitucional de la Unión Europea[71].
Así, la primera implicación de esta integración defensiva final es la actual situación de la UE con la vecina Rusia[72]. Aquellos con los que Europa debería haber procurado entenderse y lograr acercar a las posiciones de las democracias occidentales, se encuentran hoy más alejados que nunca de las posturas pro europeas. Por la particular historia común, la situación geográfica y su coyuntura política, la Federación de Rusia, tras la caída del telón de acero, habría de haber sido objetivo de un enorme esfuerzo diplomático para atraerla hacia las posturas europeas y occidentales, y con ella a los antiguos estados soviéticos. Una labor que no se dio con éxito, y que unida al peligro de China, emergente como potencia militar y geopolítica, nos acerca más que nunca a una situación de nueva guerra fría entre el bloque occidental y un renovado bloque oriental liderado ahora por un régimen, el de Xi Jinping, más opaco y autocrático que la propia Rusia.
Por otro lado, y de igual importancia en el plano geopolítico, está la nueva situación en la que se encontraría la Unión con respecto a los Estados Unidos y a la OTAN. Es de enorme importancia estudiar el nuevo paradigma y equilibrio de poderes en el que se encontraría la Alianza Atlántica. Más importante si cabe teniendo en cuenta que la integración defensiva de la Unión se producirá necesariamente en las dimensiones política, de potencia militar y de capacidad industrial. Todo ello en un proceso en el que la Unión no buscaría emular al aliado estadounidense sino alzar su voz propia en el mundo, equipararse como aliado en la OTAN y marcar las distancias en aquellas cuestiones que separan al viejo continente de la potencia norteamericana.
En definitiva, la integración defensiva de la Unión Europea comportaría la configuración de esta como un nuevo actor en el plano geopolítico y estratégico global. El surgimiento de una potencia entendida como tal en sí misma y no por la atribución de sus miembros, con la capacidad de establecer una nueva voz en la seguridad internacional y en las relaciones de la Alianza Atlántica con el resto del mundo[73]. Se lograría con ello contrarrestar en gran medida las formas y las acciones que históricamente se han emprendido bajo el liderazgo estadounidense, y que en muchas ocasiones no han coincidido con los intereses, los fines o los objetivos de la Unión en el mundo[74].
Para comprender el punto en el que nos encontramos y del que hemos de partir, debemos situarnos primero en la reforma de los textos básicos de las Comunidades Europeas en la cumbre de Maastricht de 1992. Esta reunión entre los mandatarios de la naciente Unión Europea supuso el inicio de la integración y de la construcción del proyecto europeo, con las primeras cesiones de poder y soberanía a las recién creadas instituciones de la Unión y el inicio de la transformación de las Comunidades en lo que hoy día conocemos como la UE[75].
En este primer momento, los debates en torno a la Política Exterior y de Seguridad Común fueron los más afectados por las reticencias de los EEMM y en los cuales, en mayor medida, se buscaron únicamente compromisos y consensos puntuales, llevando todo ello al establecimiento del que sería el Segundo Pilar del Derecho de la UE. Este proceso sentó las bases para el futuro desarrollo de la política exterior y la defensa comunes, pero también para el que sería su defectuoso e ineficaz funcionamiento[76]. Ya en ese momento se vio que la posición de los Estados y la situación política y económica dificultarían en gran medida las reformas sustanciales en este ámbito de la integración, relegando la defensa a un segundo plano en el que permanecería hasta la actualidad.
Con todo ello debemos llegar a una conclusión básica con respecto al punto del que partimos en la integración defensiva de Europa: que es necesario, siendo conscientes de las limitaciones que aún se enfrentan, que la unidad de acción de los Estados Miembros no se busque al precio de un sistema que se ve abocado al bloqueo sistemático de las acciones comunes de la Unión. En el momento del que partimos, la Unión Europea no ha sabido aún estructurarse como un actor político de un tamaño acorde a su importancia económica y comercial, y ello debido a la artificial distinción que se viene históricamente haciendo entre los aspectos económicos y políticos del proyecto europeo[77]. Cualquier avance en la defensa común requiere de un cuidadoso equilibrio entre la voluntad política y los valores que la acompañan, y las capacidades militares[78] y la unificación de las culturas estratégicas que le es necesaria[79]. Entendemos todo lo expuesto como imprescindible para que la defensa común gane prioridad respecto a las opciones aislacionistas, multilateralitas o aquellas que abogan únicamente por el atlantismo.
Respecto al liderazgo futuro de la PESC y la PCSD, podemos identificar dos modos bien diferenciados de entender cómo se debe pilotar esta integración y en base a qué se ha de construir la conciencia común. En esencia, cuando hablamos de las perspectivas de futuro de la defensa común existen dos planteamientos en los que puede basarse el liderazgo de esta: las ideas que ponen el acento en lo identitario y aquellas que lo ponen en lo puramente militar. En ambos casos se coincide en que este liderazgo habría de recaer en los Estados Miembros de la Europa Occidental, aquellos con la voluntad política y los medios adecuados para tomarlo[80].
Para la primera de las perspectivas, lo esencialmente importante en el momento de configurar la defensa común estriba en la construcción de una estrategia militar unificada y consolidada, así como en homogeneizar las distintas culturas estratégicas presentes en la Unión[81]. Todo ello al tiempo que se incorporan los postulados más constructivistas y se confía este liderazgo a aquellos países que hoy ya se han involucrado de manera efectiva en la defensa común, por ejemplo, aquellos que lideran alguno de los Grupos de Combate de la Unión[82]. Por contra a lo dicho, la perspectiva que se entiende a sí misma como pragmática y que recoge los postulados llamados realistas o neorrealistas propugna que el liderazgo de la defensa común, no entendiendo esta como un proyecto de integración, debe estar encabezado por aquellos países con mayor presupuesto en defensa y con las mejor dotadas fuerzas armadas, dejando así de lado toda cuestión identitaria o de armonización de culturas estratégicas.
En nuestra opinión, las capacidades militares sin una voluntad política que las sustenten carecen de utilidad alguna, a la vez que la voluntad de construir una conciencia y cultura defensiva comunes no se presenta de ninguna manera factible sin unos medios que permitan materializarla. La Unión parece haberse distraído en cuestiones y distinciones artificiales, que no aportan nada a la construcción constitucional de una Europa de la defensa. Muestra de ello es el complejo entramado institucional y orgánico de la política de defensa común que se ha demostrado hueco al carecer de las capacidades y medios necesarios a la vez que de la voluntad política que la impulse.
La realidad que contemplamos muestra que todavía queda mucho tiempo y un largo recorrido para que la Unión Europea pueda desarrollar plenamente una defensa integrada y común, que resulte más efectiva, rentable y capaz que la desarrollada autónomamente por los Estados Miembros; que se plantee como una potencia militar con una capacidad de disuasión y autoprotección igual o superior a la de la Alianza Atlántica. Compartimos la opinión de que no se debe caer en el error de las posiciones constructivistas de considerar que la “bruselización” de la Política Común de Seguridad y Defensa traerá aparejada, necesariamente, la definición inmediata de una defensa común.
Aparte de poseer las suficientes capacidades militares es necesario que se desarrolle en el seno de la Unión, de sus instituciones, y de su ciudadanía, una voluntad política general y una identidad defensiva común, que se plasme en la acción jurídica de la Unión y en su consolidación como Estado constitucional. Solo de esta forma los Estados Miembros estarán decididos a superar el dilema que los coloca entre la defensa europea y la coalición de la OTAN, observando que los beneficios de una Unión integrada en defensa se dan no solo a su seguridad y a la del continente, sino también a los propios y específicos intereses de cada Estado europeo.
En la actualidad, el nivel de desarrollo del proceso de construcción europea en materia de PESC y PCSD puede utilizarse a modo de parámetro, en orden a medir la “madurez” de los Estados de la UE. La predisposición y el compromiso para transitar desde la cooperación internacional, el consenso y los vetos nacionales hacia la cesión de soberanía y la consecuente gestión común de la defensa y de la acción exterior de los veintisiete, constituye el paso definitivo para dotar efectivamente a la Unión de las cualidades que definen a todo Estado constitucional.
Es evidente que esta aspiración, que forma parte esencial del ideario de todo europeísta convencido, de la necesidad de una Unión autónoma y capaz en la escena internacional, no ha encontrado nunca un encaje claro en el entramado jurídico de la Unión. La relación de la materia de la defensa común con la constitucionalización de la propia Unión Europea ha provocado que cada escollo que se ha ido encontrando en el proceso de integración en defensa haya tenido su reflejo en el proceso de constitucionalización. No es necesario llevar a cabo un análisis exhaustivo de los episodios históricos en los que la integración defensiva ha sido la clave definitiva para la conformación de una conciencia e identidad comunes, representando estas cuestiones piezas esenciales sin las cuales no es posible construir la iniciativa y voluntad capaz y unánime para llevar a la Unión a darse una constitución real y efectiva para todos los europeos.
En la actualidad, con un conflicto bélico en curso en un país vecino y aliado de la Unión, y un escenario de grave inestabilidad en Oriente Próximo y en el Mar Rojo, ha quedado demostrado de forma tajante, y previsiblemente definitiva, que el papel geopolítico de la Europa de los veintisiete no puede operar con la única base del potencial económico y la presión diplomática. Por válidos y preferibles que sean para la idea de Europa los instrumentos del “soft power”, la Unión no puede construir un futuro de autonomía estratégica y geopolítica, ni asegurar la salvaguarda de sus intereses, sin construir una capacidad de defensa común de los Estados de Europa.
No se pretende afirmar que sea necesario que los Estados de la Unión pasen por una situación de grave crisis o inestabilidad para decidir avanzar en esta dirección, pero es obvio que en los momentos en los que la sociedad se encuentra en conflicto y cuestiona las bases de su propio orden, en un momento en el que la Unión se encuentra en cuestión y muchos ciudadanos ven cómo el proyecto de construcción está en riesgo cuando no gravemente dañado, es el momento en el que se deben acometer las reformas de mayor calado. Los tiempos de crisis ni pueden ni deben infundir miedo al cambio, a la reforma, es en los momentos de crisis en los que el Derecho, y en concreto el Derecho Constitucional, debe reivindicar su papel y ofrecer una respuesta a la sociedad. Una respuesta nueva, de reforma, una respuesta capaz de articular una realidad alternativa que pueda superar la coyuntura que la ha abocado a la necesidad de dar esa propia respuesta.
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Resumen: Este trabajo realiza un estudio desde el prisma del Derecho Constitucional, inusual en la cuestión, sobre el futuro de la defensa común de la Unión Europea. Habiendo procedido al dicho análisis y reflexión en torno a tres puntos esenciales: en primer lugar, los avances del Tratado de Lisboa y la situación en la que encontramos a la defensa común en la actualidad, todo ello desde el prisma constitucional propio y debido por la herencia en el texto de lo proyectado en el fallido Tratado Constitucional. En segundo lugar, tratamos dos propuestas factibles acerca del futuro estadio de la defensa europea. Finalmente, con la situación bélica en Ucrania como elemento transformador de todo el paradigma, realizamos el estudio propositivo de la integración en defensa como proyecto constitucional europeo, así como el análisis sucinto de las principales dificultades y los distintos planteamientos del liderazgo futuro de la defensa común europea.
Palabras claves: Constitución material, defensa común europea, Derecho Constitucional, integración constitucional, OTAN, política de defensa común, Unión Europea.
Abstract: This work conducts a study from the prism of Constitutional Law, unusual in the matter, on the future of the common defense of the European Union. Having proceeded to the analysis and reflection around three essential points: firstly, the advances of the Treaty of Lisbon and the situation in which we find the common defense today, all this from the constitutional point of view due to the legacy in the text of what was projected in the failed Constitutional Treaty. Second, we discuss two feasible proposals for the future stage of European defense. Finally, with the war situation in Ukraine as a transforming element of the entire paradigm, we conduct the initiative-taking study of defense integration as a European constitutional project, as well as the succinct analysis of the main difficulties and the different approaches of the future leadership of the common European defense.
Key words: Material constitution, common European defense, Constitutional Law, constitutional integration, NATO, common defense policy, European Union.
Recibido: 20 de marzo de 2024
Aceptado: 18 de abril de 2024
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[01] Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, hecho en Lisboa el 13 de diciembre de 2007. Diario Oficial de la Unión Europea C 306/1.
[02] Tratado de la Unión Europea, hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992. Diario Oficial de la Unión Europea C 83/13 (Versión consolidada).
[03] Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, hecho en Roma el 25 de marzo de 1957. Diario Oficial de la Unión Europea C 326/47 (Versión consolidada).
[04] V. CONSTANTINESCO, “El proyecto de Tratado que establece una Constitución de la Unión Europea, entre el Derecho internacional y el Derecho constitucional”, Teoría y realidad constitucional, núm. 15, 2005, p. 71 a 88.
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, hecho en Roma el 29 de octubre de 2004. Diario Oficial de la Unión Europea C 310 (No ratificado).
[05] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, “El futuro de la seguridad y la defensa en la UE post-Brexit: el salto a la integración”, Cuadernos europeos de Deusto, núm. 60, 2019, p. 193.
[06] P. BILANCIA, “Posibles desarrollos futuros de la Política Exterior de Seguridad Común después del Tratado de Lisboa”, ReDCE, núm. 13, 2010, p. 256.
[07] D. J. LIÑÁN NOGUERAS, “La Política exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea: La subordinación permanente”, Studi Sulla Integrazione Europea, núm. 2, 2006, p. 219.F. DE LA SERRE, “L’élargisement a l’Ést de l’Union Européenne: Quelles perspectives pour la PESC?”, J. GAUTRON, Les dynamiques du Droit européen en début de siècle”, Etudes en l’honneur de Jean Claude Gautron, Pedone, Paris, 2004, p. 701 a 713.
[08] G. COLOM PIELLA, I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, “¿Cómo se define el liderazgo en la defensa europea? Un análisis fsQCA”, Revista de Estudios Políticos, núm. 175, 2017, p. 116.
En el marco normativo propio de nuestro país estas cuestiones encuentran regulación en el Real Decreto 726/2020, de 4 de agosto, por el que se modifica el Reglamento de Armas, aprobado por el Real Decreto 137/1993, de 29 de enero en desarrollo del artículo 28 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Boletín Oficial del Estado núm. 211, de 5 de agosto de 2020.
[09] F. BALAGUER CALLEJÓN, “La subsidiariedad en la Unión Europea”, ReDCE, núm. 31, 2019, en http://www.ugr.es/~redce/, apartado 4.
[10] P. BILANCIA, op. cit., p. 243. Sobre la Unión como “enano político”, véase C. BRETHERTON y J. VOGLER, The European Union as a Global Actor, Routledge, London, 1999.
[11] P. BILANCIA, op. cit., p. 249.
[12] Carta de las Naciones Unidas, hecha en San Francisco el 26 de junio de 1945.
[13] Para una exposición en mayor detalle de la estructura, funciones y finalidad de la Agencia Europea de Defensa véase G. COLOM PIELLA; I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, “¿Cómo se define el liderazgo en la defensa europea? Un análisis fsQCA”, Revista de Estudios Políticos, núm. 175, 2017, p. 111 a 144.
[14] P. BILANCIA, op. cit., p. 257 y 259.
[15] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 206.
[16] E. LÓPEZ-JACOISTE, “La nueva Cooperación Estructurada Permanente: ¿impulso definitivo para una verdadera PCSD en Europa?”, Anuario Español de Derecho Internacional, núm. 34, 2018, p. 1095.
[17] P. BILANCIA, op. cit., p. 256.
[18] G. COLOM PIELLA; I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 123. y A. HOUDÉ y R. A. WESSEL, “A Common Security and Defence Policy: Limits to Differentiated Integration in PESCO?”, European papers: a journal on law and integration, núm. 3, 2022, p. 1325 a 1350.
[19] Véase Arts. 6 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, hecho en Roma el 25 de marzo de 1957. Diario Oficial de la Unión Europea C 83.
[20] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 198.
[21] G. CHEVALLARD, “Achieving a common european defence”, The Federalist Debate, núm. 3, 2012.
[22] G. COLOM PIELLA; I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 118 y 123.
[23] P. BILANCIA, op. cit., p. 249.
[24] Todo ello manteniendo como fundamento y parte integrante, de igual valor jurídico a los Tratados, del conjunto de valores a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000. Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 364/1.
[25] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 198.
[26] P. BILANCIA, op. cit., p. 256.
[27] M. ÁLVAREZ VERDUGO, “Actores, procedimientos y capacidades de la Política Común de Seguridad y Defensa” en E. BARBÉ (dir.), La Unión Europea en las relaciones internacionales, Tecnos, Madrid, 2014, p. 116.
[28] P. BILANCIA, op. cit., p. 150 y 151.
[29] Véase Comisión Europea, COM (2017), Documento de reflexión sobre el futuro de la Unión Europea.
[30] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 198.
[31] V. CONSTANTINESCO, op. cit., p. 80 y ss.
[32] Véase art. 50 del Tratado de la Unión Europea, hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992. Diario Oficial de la Unión Europea C 83/13 (Versión consolidada).
[33] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 194.
[34] Comisión Europea, COM (2017), Libro Blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la UE en 2025.
[35] F. ADELCOA LUZARRAGA, “La relevancia de la Agenda del relanzamiento europeo en el 60.º aniversario del Tratado de Roma y en 70.º del Congreso de Europa en La Haya” en E. NASARRE; F. ADELCOA y M. A. BENEDICTO (coords.), Europa como tarea. A los sesenta años de los Tratados de Roma y a los setenta del Congreso de Europa de la Haya, Marcial Pons, Madrid, 2018, p. 365.
[36] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 201 y 202.
[37] J. DÍAZ TORIBIO, “Transitando a través de una defensa europea de contornos difusos. La defensa española ante el desarrollo de la política común de seguridad y defensa”, Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, núm. 5, 2015, p. 3 y ss.
[38] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 210 a 212.
[39] Ibidem.
[40] Carta de Intenciones entre los Ministros de Defensa de Bélgica, Dinamarca, Estonia, Francia, Alemania, Los Países Bajos, Portugal, España y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativa al desarrollo de la Iniciativa Europea de Intervención (EI2), firmada por nueve copias el 25 de junio de 2018.
[41] K. STERN, “La Unión Europea, en el camino hacia una Comunidad de Derecho Constitucional”, Revista de Derecho Político, núm. 70, 2007, p. 13 a 35.
[42] L. M. PINTO BASTOS JÚNIOR, “Territorialidad, soberanía y constitución: Las bases institucionales del modelo de Estado territorial soberano”, ReDCE, núm. 23, 2015, p. 123-128.
[43] Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, hecho en Roma el 29 de octubre de 2004. Diario Oficial de la Unión Europea C 310 (No ratificado).
[44] Ibidem.
[45] P. BILANCIA, op. cit., p. 259.
[46] Se ha de apuntar que, a pesar del compromiso de la Unión Europea en su apoyo económico a Ucrania, y su respuesta y castigo económico, financiero y comercial a Rusia, la faceta militar y armamentística de la asistencia europea a Ucrania, aunque con el impulso y visto bueno de la Unión, se ha mantenido en la esfera de decisión interna de cada Estado Miembro. Al margen ello de la reciente decisión de la Unión, tímida, aunque de carácter común, de iniciar una misión conjunta para el adiestramiento de las fuerzas armadas de Ucrania en el uso de los medios y material militar que los países aliados están suministrando.
[47] S. MARSH, “The United States and the Common European Security and Defence Policy: no end to drift?” en J. BAYLIS y J. ROPER (coords.), The United States and Europe: beyond the neo-conservative divide?, Routledge, Oxford, 2006, p. 86 a 106.
[48] D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit., p. 215.
[49] Ibidem.
[50] F. DE LA SERRE, op. cit., p. 701 a 713.
[51] D. ALLEN, “Who Speaks for Europe?” en J. PETERSEN y H. SJURSEN (coords.), A Common Foreign and Security Policy for Europe?, Routledge, Oxford, 1998, p. 41 y ss.
[52] P. BILANCIA, op. cit., p. 251.
[53] D. THYM, “Beyond Parliament’s Reach? The Role of the European Parliament in the CFSP”, European Foreign Affairs Review, núm. 11, 2006, pp. 109 y ss.
[54] D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit., p. 213.
[55] J. M. ORTEGA TEROL, “Una panorámica sobre la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE en la perspectiva de la Constitución Europea: a vueltas entre querer y (no) poder”, Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 49, 2004, p. 71.
[56] D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit., p. 222.
[57] D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit., p. 224.
[58] E. LÓPEZ-JACOISTE, “La nueva Cooperación Estructurada Permanente: ¿Impulso definitivo para una verdadera PCSD en Europa?”, Anuario Español de Derecho Internacional, núm. 34, 2018, p. 1095.
[59] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 195 y 208.
[60] Véase Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, hecho en Bruselas y Londres el 24 de enero de 2020. Diario Oficial de la Unión Europea L29.
[61] M. C. PÉREZ VILLALOBOS, “La política exterior y de seguridad común en el Tratado Constitucional de la Unión Europea”, ReDCE, núm. 3, 2005, p. 229 y ss.
[62] Ibidem.
[63] J. L. CASTRO RUANO y D. BORRAJO VALIÑA, op. cit., p. 204.
[64] G. COLOM PIELLA; I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 123.
[65] G. CÁMARA VILLAR, “Perfiles históricos del Derecho Constitucional Europeo”, ReDCE, núm. 11, 2009, p. 209 a 230.
[66] G. COLOM PIELLA, I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 119 a 120.
[67] C. ESPALIÚ BERDUD, “Taking European defence seriously. The naval operations of the European Union as a model for a Security and Defence Union”, Cuadernos europeos de Deusto, núm. 58, 2018, p. 157 a 183.
[68] G. COLOM PIELLA; I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 123 a 140.
[69] C. FLORES JUBERÍAS, “La Política Exterior, de Seguridad y de Defensa de la Unión Europea. Diez consideraciones críticas en torno a tres conceptos problemáticos”, Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 49, 2004, p. 10.
[70] Se considera el 24 de febrero de 2022 la fecha de inicio de la invasión a gran escala de Ucrania por parte de la Federación de Rusia, lanzada por el gobierno de Vladimir Putin en la madrugada del mismo día y bajo la denominación de “Operación Militar Especial en Ucrania”.
[71] D. J. LIÑÁN NOGUERAS, op. cit., p. 218.
[72] C. FLORES JUBERÍAS, op. cit., p. 10.
[73] Véase E. ENGLE, The Eurocorps: Toward a European Army, Working Papers, Brema, 2009.
[74] H. KRIEGER, “Common European Defence: Competition or Compatibility with NATO?” en M. TRYBUS y N. D. WHITE (coords.), European security law, Oxford, Oxford University Press, 2007, p. 174 a 197.
[75] G. PALOMARES LERMA, “Presente y futuro de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea”, Revista de estudios políticos, núm. 90, 1995, p. 253 y ss.
[76] Ibidem.
[77] J. M. ORTEGA TEROL, op. cit., p. 70.
[78] P. BILANCIA, op. cit., p. 247.
[79] G. COLOM PIELLA, I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 113 a 121.
[80] G. COLOM PIELLA; I. MEDINA IBORRA y J. A. PEÑA RAMOS, op. cit., p. 121.
[81] F. GOUDAPPEL, “Prospects of the European Common Defence Policy” en Revue europeenne de droit public=European review of public law=Eur. Zeitschrift des offtl. Rechts=Rivista europea di diritto pubblico, vol. 16, núm. 1, 2004, p. 245 a 260.
[82] Los Grupos de Combate de la Unión Europea son un proyecto enmarcado en el contexto de la PCSD que pretende la creación de varias unidades de despliegue rápido para intervenciones internacionales y misiones próximas a un escenario de guerra. Observaciones sobre la cuestión, entre otras, véase E. ENGLE, The Eurocorps: Toward a European Army, Working Papers, Brema, 2009.
