"ReDCE núm. 42. Julio-Diciembre de 2024"
"ReDCE núm. 42. Julio-Diciembre de 2024"
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La legislación de la Unión Europea del segundo semestre de 2024 ha estado marcada por la actualidad de los problemas más urgentes que se presentan hoy en el continente europeo.
De una parte, la preocupación por la deriva del contexto democrático en el que se ha sostenido Europa desde mediados del pasado siglo, y que la acción política de algunos Estados podría poner en peligro, y de la otra, en lo que se refiere a las circunstancias del medio ambiente, que adquiere visos de gravedad y exige una reacción importante de los Estados en la adopción de medidas de corrección, no ya para impedir el avance, sino para rebajar los niveles actuales.
El día 28 de noviembre de 2024, el DOUE publica una Resolución para trazar el progreso democrático de la UE, con 9 puntos de una tabla de contenidos, que se refiere al análisis del momento por el que atraviesa la Unión, su posición en el concierto de actores mundiales, los valores de la Unión, y las posibilidades de reformas, crecimiento y garantías de las condiciones de vida de sus ciudadanos.
El análisis del estado actual de la UE en su estándar democrático es celebrado como “un legado de éxitos”, que parte de las Declaraciones de Versalles y Granada, por las que se revitaliza el CESE como un instrumento de consulta respecto de cuáles pueden ser las medidas de refuerzo y salvaguarda de los principios democráticos de la Unión.
A raíz de la renovación del Parlamento Europeo en junio de 2024, es necesaria la proyección hacia la sociedad civil de la consolidación de los valores democráticos y el análisis de cuáles pueden ser las amenazas externas en el ámbito internacional, para poder establecer las medidas de defensa. Y en ese sentido es importante considerar los principales problemas que han de solventarse en el plano social: la pobreza y el cambio demográfico consiguiente, por la inmigración de personas de otros países, que intentan buscar un medio de subsistencia que no encuentran en sus lugares de origen, los conflictos mundiales que indirectamente afectan a la UE, el cambio climático, la contaminación la pérdida de la diversidad, y la situación financiera.
Este análisis exige constatar la importancia de los nuevos actores económicos que se están generando en el mundo, de los que es forzoso considerar a China y a Rusia, en una nueva formulación de la geopolítica. El entorno de la UE ahora está rodeado de países cuyas políticas regresivas y poco respetuosas con los derechos humanos, dificultan de manera muy importante, las relaciones diplomáticas y políticas de Europa con unas consecuencias indeseadas.
Así que la posición que debe adoptarse ante este análisis es la de fomentar los valores de la Unión, de manera que esta pueda ser “el actor mundial” de la paz, la seguridad, el comercio y el progreso. De ese modo, podrá proteger a la ciudadanía de aquellas situaciones de violencia de los conflictos armados, de los riesgos derivados del uso de la cibertecnología, la exclusión, la discriminación, y los déficits democráticos que estos estados presentan.
A tal fin, se presenta un programa de acción política que tiene 5 ejes fundamentales:
- Trabajar por el desarrollo de la paz, la seguridad y la justicia, de manera activa y fomentando el diálogo civil, la lucha contra la pobreza y un sistema de gestión de la migración que sea justo y viable.
- Formular una política exterior que sea común a todos los países de la Unión, con una única interlocución, y exigiendo una mayoría cualificadas en las votaciones que hagan referencia a la política exterior de la Unión.
- Reforzar la seguridad y la defensa de la UE mediante el impulso de nuevas tecnologías que modernicen el sistema actual, y la posibilidad de acuerdos con socios afines de cara a posibilitar una cooperación internacional.
- Implicar a la sociedad civil, mediante la aplicación de la Agenda 2030, para hacer posible una acción comprometida e integrada por los agentes sociales.
- Desarrollar políticas comerciales que puedan apuntalar los derechos fundamentales de las personas, creando cadenas de suministros que contengan valores de respeto a la sostenibilidad y resiliencia.
- Una aplicación efectiva de la Directiva de diligencia debida, fomentando las consideraciones medioambientales, y de los derechos humanos como exigencia de las condiciones de suministro y operaciones de la empresa.
La Comisión de la UE ha publicado recientemente la quinta edición del informe del Estado de derecho por el que hace pública la evaluación de los estados miembros del grado de cumplimiento del Estado de derecho que presentan.
Desde 2020 la Comisión viene haciendo público este informe como un medio de cumplimiento de los valores de los países de la Unión, en el entendimiento de que una de las finalidades que cumple es la de fomentar el nivel de democraticidad de los Estados, dado el grado de cumplimiento de las recomendaciones que se cumplen voluntariamente por estos, que, en 2023 según la propia Comisión, fue de un 68%. En este año, se analiza la evolución de Albania, Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia.
Su contenido se comunica al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, y al Comité de las Regiones.
El Informe consta de una Introducción que explica la evolución desde 2020 de los contenidos en las distintas materias que se abordan, y las bases en que se asienta.
Se parte de que el Estado de Derecho es la “piedra angular” de los derechos humanos y desde este punto de vista, una exigencia de la democracia, de manera que no solamente se ha de promover una cultura que relacione estos dos conceptos, sino que es importante prevenir la posibilidad de responder con eficacia a las posibles disfunciones que por parte del Estado se produzcan, mediante advertencias que, desde la mayor objetividad de la Unión, puedan contribuir a la solución del problema.
Algunas de las iniciativas de la Unión han podido formar parte de este desarrollo del Estado de Derecho, como la del Tribunal de Cuentas Europeo, que establece un Acuerdo por el que el órgano interinstitucional se dote de normas éticas para los miembros de las instituciones y órganos consultivos. También se prevé que una directiva regule la lucha contra la contra la corrupción, refuerzo de la transparencia y rendición de cuentas en determinados procesos, y algunas otras medidas más indirectas, como la libertad de prensa y el pluralismo de los medios de comunicación.
El problema que plantean estas medidas es la escasa operatividad que permiten en su aplicación práctica, porque no van acompañadas de acciones procesales que permitan su enjuiciamiento y posibles medidas de ejecución, de modo que en casos de incumplimiento no son muy efectivas. En algún momento de este informe se habla de “creación de un espacio cívico propicio”, que no puede ir más allá de una consideración, dada la ausencia de normatividad que contiene esa formulación.
Tampoco se puede entender de algo más que una consideración, la colaboración que se prevé de la Comisión de Venecia sobre la que el documento habla de una posible relación, así como de otros Estados miembros. Y de igual modo adquiere una relativa significación la valoración que quepa hacer de las recomendaciones específicas a los Estados miembros, de su rendimiento porcentual, pero sin mayor justificación ni explicitación de su contenido.
Más allá de la comprensible buena voluntad y el indudable esfuerzo, los Estados podrán recibir esas recomendaciones sin obligación legal de cumplirlas, e incluso ocasiones, entendiendo que no las puede compartir porque no responden al entendimiento que un Estado pueda tener de su grado de cumplimiento.
En el Informe de Secretaría General del Consejo se contenían unas conclusiones sobre la reunión del Consejo Europeo de los días 10 y 11 de diciembre de 2020 dirigida a las Delegaciones en las que se expresa la preocupación por la protección de lo valores de la Unión y también del Estado de Derecho tal y como se establece en los Tratados. Recuerda que el art. 7 del Tratado de la Unión Europea establece un procedimiento para hacer frente a las violaciones de los valores de la Unión referidos en el art. 2 del mismo texto legal y comunica a las delegaciones la intención de elaborar un reglamento en el que se recogerían todos estos aspectos.
Ya en el año anterior se había producido la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo sobre la necesidad de reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión y de la valoración de cuál era la situación y se había aludido a una próxima etapa de 3 de abril de 2019 para ver su evolución. Y en ese documento se detallaba la posición de la Comisión en relación con los valores de la UE y la necesidad de que los Estados cumplan los estándares a que vienen obligados por su pertenencia a esta.
Se considera imprescindible que no se produzcan lesiones a los principios fundamentales reflejados en el art. 2 del Tratado porque, si así ocurriera en un Estado, repercutiría en el resto de la Unión. En aquellos casos en los que se produjeran fallos sistémicos en un Estado miembro, entraría en juego el art. 7 del Tratado que ha sido utilizado hasta el momento dos veces, una en relación con Polonia y otra con Hungría.
La UE tendría un estándar para las exigencias a los Estados del cumplimiento de ese mínimo nivel y en ese marco establecido por la Comisión en 2014 se prevé un proceso de diálogo en varias fases con ese Estado miembro articulado de conformidad con los informes o dictámenes de la Comisión. El objetivo es evitar la aparición de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho, que de producirse obligaría tomar a la Unión decisiones tajantes. En los casos referidos no dio el resultado deseado y hubo de abrirse un procedimiento de conformidad con el art. 7 del Tratado en diciembre de 2017.
Además de esas cuestiones puntuales, en octubre de 2016 el Parlamento Europeo aprobó una resolución sobre el establecimiento de un mecanismo de la Unión para la democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, y en ella se pide a la Comisión que lleve a cabo un seguimiento completo de todos los Estados miembros e instituciones de la UE e instaure un ciclo anual de informes y recomendaciones. Esa misma resolución se reitera en noviembre de 2018.
La Comunicación justifica esta decisión con ejemplos en los que también se llevan cabo estas medidas, como los parlamentos nacionales de los estados o el Consejo de Europa, asi como las propias sentencias del TEDH que han contribuido según esta comunicación, a la definición, consolidación y promoción del Estado de Derecho. Las evaluaciones del Estado de Derecho llevadas a cabo por la Comisión de Venecia también serían otro ejemplo.
Considera igualmente que es en cada Estado miembro en quien debe recaer la principal responsabilidad del mantenimiento de un Estado de Derecho y que la intervención de la UE en ese sentido ha de ser objetiva y tratar por igual a todos los Estados miembros, porque finalmente el objetivo no será el de imponer sanciones, sino el de encontrar soluciones.
Los problemas que más preocupan a la UE según este informe con relación al cumplimento de ese nivel de Estado de derecho serían la corrupción, la independencia del poder judicial, la claridad en los procesos legislativos, la libertad de expresión, el pluralismo informativo, el respeto a los derechos humanos y a la igualdad de trato, entre otros.
En prevención a todos estos problemas que pueden plantearse en los Estados y que lesionan principios democráticos, se considera que de esta forma se puede mejorar el Estado de Derecho y propone algunas medidas que serían susceptibles de implantar a través de la colaboración y el apoyo de la UE.
Finalmente, la propia Comisión se propone volver a abordar este debate y nuevamente emite una comunicación el día 17 de julio de 2019 que envía al parlamento europeo, al consejo europeo, al comité económico y social y al comité de las regiones, donde se contiene una propuesta de actuación tendente al refuerzo del Estado de Derecho en la Unión.
Enumera las causas de los déficits democráticos y los detecta en la falta de independencia del poder judicial, el debilitamiento de los tribunales constitucionales, el creciente recurso a los decretos ejecutivos, los conflictos entre los distintos poderes del Estado, la corrupción y la falta de pluralismo. En este período transcurrido de unos meses se han aportado informes y se han adoptados criterios como el de invitar a los Estados miembros a que formalizasen intercambios de información con la Unión en un diálogo de prevención de estas situaciones. Y la publicación anual de cuál es la situación en cada uno de los Estados en referencia a los Estados de Derecho.
La valoración del Informe se puede hacer desde diversas ópticas, pero en todo caso, la legitimidad de algunas de las valoraciones deja algo que desear desde el punto de vista de la autonomía constitucional del Estado.
Así puede entenderse la preocupación por el refuerzo del Estado de Derecho respecto de los estados miembros por la UE y preguntarse hasta qué punto el art. 7 del Tratado a que se hace referencia, faculta a la Comisión en la acometida de toda esta actividad y si es propio de la Comisión esa labor de vigilancia, y si esta verdaderamente justificada en relación con la situación media de los Estados de Europa que componen la Unión respecto del funcionamiento de las instituciones democráticas y en el grado de legitimación de la UE para interferir en estas instituciones así como hasta donde debe llegar su grado de injerencia en el libre desenvolvimiento de las instituciones de los Estados miembros que tienen sus propios mecanismos de frenos y contrapesos de poder[01].
Un análisis somero del artículo alerta de los posibles excesos de celo que pueden tener los organismos de la UE en esas injerencias respecto de la soberanía de los Estados miembros y al mismo tiempo de las razones por las que la UE dedica sus esfuerzos a estas actividades en detrimento de otras más importantes y urgentes, para protegerlos de situaciones en las que es importante considerar las posibilidades de un ente supra Estados, que tiene capacidad de representarlos en intereses en los que cada Estado tiene difícil conseguir algunos logros[02].
Quizás una mejor función de la Unión, en cuanto sostiene una fuerza política que no le es dada a ningún Estado de manera aislada, pudiera tener un papel importante de cara a la configuración de un modelo diferente de regulación de todos estos agentes económicos que se mueven financieramente por las diferentes geografías sin control político alguno.
Lo que se ha llamado “externalización del poder estatal”[03] hace referencia a la debilidad de las democracias que conviven con grandes agencias proveedoras de servicios digitales, que escapan al control de los Estados y sobre los que la deslocalización geográfica impide que se sometan a relaciones jurídicas susceptibles de ser revisadas por los poderes públicos. Es aquí adonde quizás tenga más sentido una vigilancia por parte del UE de los intereses de los Estados que la conforman, y no tanto en la de las instituciones y su grado de democraticidad, más allá de situaciones intolerables o claramente infractoras de los pilares esenciales de un Estado de derecho. Y esto es así porque en este caso la incapacidad de los Estados que conforman un orden supraestatal, podría ser suplido por esa mayor capacidad política de una Unión de Estados.
No es sin embargo una preocupación de la Unión esta situación mientras que los informes que emite en relación con el nivel de desarrollo del Estado de Derecho sí que a veces constituyen una verdadera injerencia en las instituciones de los Estados miembros.
En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el Estado de Derecho en 2020 en España se valoran igualmente situaciones que constituyen juicios de valor bastante poco oportunos si se tiene en cuenta que son plenamente conformes con la legislación española y en modo alguno lesionan la Constitución Española ni suponen ninguna infracción legal.
Los mecanismos de democracia interna de nuestro ordenamiento jurídico han resultado eficaces para depurarlo de cuantas leyes inconstitucionales o conflictos entre diferentes poderes del estado hayan tenido lugar a lo largo del asentamiento democrático del Estado, y no se entiende muy bien que se pueda decir que la ley de seguridad ciudadana, que justamente estaba pendiente de sentencia en el Tribunal Constitucional del Reino de España mientras se hacían esos juicios de valor, pueda inquietar a la UE en franca ignorancia de los mecanismos de depuración que tiene nuestra democracia. O que el nombramiento de la Fiscal Jefe del Estado contraviene ningún principio democrático cuando las leyes que avalan su nombramiento son plenamente constitucionales. O que el nivel de eficacia de los tribunales está por debajo de lo deseable, y el de transparencia se cumple adecuadamente.
Quizás esto suponga una injerencia intolerable en un sistema que no ofrece sospechas de autoritarismo. Esto que podría plantearse con bastante menos intensidad por supuesto en una federación de Estados, no parece muy razonable en una Comunidad en la que un número determinado de Estados deciden agrupar sus intereses primero económicos y posteriormente mediante una Unión, pero cuya cesión de soberanía ha sido voluntaria y totalmente condicionada de manera que ninguna injerencia en su Derecho interno está justificada más allá de la adecuación al sistema de competencias reconocido en los Tratados.
Lo que parecería razonable sin embargo sería que la Unión se planteara alguna forma de acometer los problemas que los Estados por sí solos no pueden solucionar y con la fuerza de la Unión podría iniciarse un camino capaz de encauzarlos, pero este es un problema de otra naturaleza, que se separaría por completo del control político.
La otra preocupación que consideramos en este semestre es la de la calidad del aire y la necesidad de hacer frente a los problemas derivados de la emergencia climática. Y en ese sentido se aprueba la Directiva 2024/2881, de 23 de octubre.
El art. 1 define los objetivos de la directiva como finalidad de llegar a la ausencia de contaminación, de manera que los niveles no sean tóxicos para la salud humana, en un largo plazo de hasta 2050. Para ello se disponen valores objetivos de límites en materia de exposición, calidad, media, umbrales de alerta, información y consonancia con las recomendaciones de la OMS.
El art. 2 presenta el objeto de las disposiciones reguladas que deberá definir y establecer los objetivos de calidad del aire ambiente para evitar, prevenir o reducir sus efectos nocivos. Asimismo, buscar métodos y criterios susceptibles de medir en su impacto, controlar la evaluación del impacto, asegurar una homogeneidad de todos los estados en su estándar de protección, mantener su calidad, y fomentar el incremento de la cooperación entre los estados miembros para reducir la contaminación atmosférica.
Pero ya que la Directiva 2024/2881 obedece a la necesidad de que los estados se hagan conscientes de la necesidad de una Europa más verde, esto exige, no solamente una legislación coherente con la solución del problema, sino también una revisión permanente de la evaluación de los resultados, de manera que el control se mantenga. De ahí que el art 3 de la Directiva regule la periodicidad de un control científico, en el plazo de cinco años, y con mayor frecuencia si fuera necesario, en función de los resultados de las medidas que se adopten.
La revisión periódica deberá tener en cuenta al menos, los siguientes criterios:
- La información científica, acreditada por los organismos internacionales.
- Los avances tecnológicos, políticas presupuestarias y su afectación al aire.
- Los efectos del ozono en la vegetación y sus repercusiones en las personas.
- Los costes sanitarios vinculados.
- Las repercusiones económicas y la relación coste-beneficio.
- El índice de logros conseguidos.
- Los informes presentados a la Comisión por para de los estados miembros de la Unión.
- La introducción de medidas por parte de los estados siguiendo los trámites del art. 193 del TFUE.
En el art. 5 se determinan un conjunto de responsabilidades que obligan a los Estados a una evaluación de riesgos, sistemas acreditados de medición, transferencia de los datos, cooperación con los demás Estados y la Comisión, especial consideración a la contaminación por las rutas del vuelo de aviones, y planes de acción a corto plazo.
Se exigirá a los Estados miembros un índice de calidad del aire, y en el art. 6, la designación de zonas de exposición media con acciones concretas.
En aquellos supuestos de zonas contaminantes que se sitúen por debajo de los niveles establecidos se exigirá su corrección con medidas que no conlleven costes desproporcionados.
El art. 29 prevé un sistema sancionatorio para el incumplimiento de la Directiva, que deberá ser aprobado conjuntamente por el parlamento europeo, los Estados miembros y el Consejo, y estas sanciones han de ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, y que atiendan a la naturaleza avance y gravedad de la infracción. También se tendrá en cuenta la reincidencia, el impacto en la población y los beneficios obtenidos.
La entrada en vigor de la Directiva se producirá a los veinte días a partir de la publicación en el DOUE, pero una buena parte de su articulado se pospone hasta diciembre de 2026.
Resumen: La legislación de la Unión Europea del segundo semestre de 2024 ha estado marcada por la actualidad de los problemas más urgentes que se presentan hoy en el continente europeo. De una parte, la preocupación por la deriva del contexto democrático en el que se ha sostenido Europa desde mediados del pasado siglo, y que la acción política de algunos Estados podría poner en peligro, y de la otra, en lo que se refiere a las circunstancias del medio ambiente, que adquiere visos de gravedad y exige una reacción importante de los Estados en la adopción de medidas de corrección, no ya para impedir el avance, sino para rebajar los niveles actuales.
Palabras claves: Estado de Derecho, medio ambiente.
Abstract: The legislation of the European Union in the second half of 2024 was marked by the topicality of the most urgent problems facing the European continent today. On the one hand, the concern for the drift of the democratic context in which Europe has been maintained since the middle of the last century, and which the political action of some States could jeopardize, and on the other hand, with regard to the circumstances of the environment, which is becoming serious and requires a strong reaction from the States in the adoption of corrective measures, no longer to prevent progress, but to reduce the current levels.
Key words: Rule of law, environment.
Recibido: 15 de diciembre de 2024
Aceptado: 18 de diciembre de 2024
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[01] El contenido del art. 7 es el siguiente: “1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.
2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.
3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.
Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.
4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 3 como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.
5. Las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”.
[02] F. BALAGUER ha puesto de manifiesto como la crisis del derecho constitucional en la globalización se origina ante la imposibilidad de defender los derechos fundamentales de la ciudadanía de los ataques de fuerzas económicas que escapan al control de los estados. La globalización, dice, “ha cambiado el ritmo histórico, ha acelerado las transformaciones que se están generando en todos los órdenes y ha desposeído a los estados de sus principales instrumentos para ordenar la política y la economía dentro de sus fronteras”. En “Crisis sanitaria y derecho constitucional en el contexto global”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 46, 2020, p. 126. El autor se refiera a los agentes globales y a su capacidad de generar beneficios económicos mediante la hegemonía digital que les permite controlar la información y condicionar los resultados de los procesos electorales mediante el uso indiscriminado del dominio de la tecnología. Ib., p. 135.
[03] F. BALAGUER, “Las dos grandes crisis del constitucionalismo frente a la globalización en el siglo XXI”. En Nomos. Le acttualità nel diritto. Febrero de 2018.
