"ReDCE núm. 42. Julio-Diciembre de 2024"
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El régimen parlamentario francés se caracteriza por una singularidad inconfundible. Este sistema, que los constitucionalistas definen de manera unánime como de naturaleza parlamentaria, también es calificado de régimen «con tendencia presidencialista», destacando así una dinámica en la que la posición del jefe de Estado se aparta notablemente de los estándares de los regímenes parlamentarios tradicionales.
Es crucial subrayar que, bajo la Quinta República, el presidente de la República jamás se ha limitado al rol convencionalmente asociado al «jefe de Estado». En un régimen parlamentario clásico, el ejecutivo es bicéfalo, siendo el jefe del gobierno quien define la política gubernamental. El jefe de Estado, por su parte, simboliza la estabilidad y continuidad del poder, actuando como árbitro de la vida política y representante internacional. Sus prerrogativas están considerablemente restringidas, ya que la mayoría de sus decisiones deben ser refrendadas por los ministros del gobierno. Por ende, sus acciones requieren la aprobación del gobierno, que asume la responsabilidad política correspondiente.
Pero en Francia, bajo la Quinta República y notablemente bajo la influencia del general Charles de Gaulle, el presidente de la República ha adquirido una importancia preponderante. Basta con revisar el artículo 19 de la Constitución para comprobar que el jefe de Estado posee poderes exentos de refrendo (llamados “poderes propios”), y estos son particularmente significativos. Conforme al artículo 8, párrafo 1, «El Presidente de la República nombra al Primer Ministro». Según el artículo 11, puede «someter —un proyecto de ley a— referéndum». En virtud del artículo 12, «el Presidente de la República puede disolver la Asamblea Nacional», la cual corresponde a la Cámara baja del Parlamento en Francia. El artículo 16 de la Constitución le permite, en caso de crisis particularmente grave, recurrir al ejercicio de poderes excepcionales y tomar todas las medidas exigidas por las circunstancias. Conforme al artículo 18, puede «comunicarse con ambas cámaras del Parlamento mediante mensajes que él hace leer y que no dan lugar a ningún debate. También puede dirigirse al Parlamento reunido en Congreso». Según el artículo 54, puede someter un tratado internacional al control del Consejo Constitucional para verificar su compatibilidad con la Constitución. Conforme al artículo 56, nombra a tres miembros del Consejo Constitucional, incluido su presidente. Finalmente, según el artículo 61, puede recurrir al Consejo Constitucional antes de la promulgación de la ley para que examine la conformidad de la ley ordinaria con la Constitución.
Es indiscutible que los amplios poderes otorgados al presidente, exentos de refrendo ministerial, se destacan claramente de aquellos tradicionalmente atribuidos a un jefe de Estado en un régimen parlamentario. Una justificación para esta singularidad radica en que, en Francia, el presidente de la República es elegido directamente por el pueblo mediante sufragio universal directo. Por lo tanto, sería difícil reprochar al presidente que disponga de poderes que le permitan implementar un programa para el cual ha sido elegido por el pueblo.
No obstante, es esencial recordar que estos poderes constitucionales se establecieron en una época en que el presidente era elegido por grandes electores[01] y no directamente por el pueblo. En 1958, los constitucionalistas concebían principalmente estos poderes no como herramientas para llevar a cabo una política – pues llevar a cabo una política sigue siendo una misión atribuida al Primer Ministro, como en todo régimen parlamentario –, sino como instrumentos para resolver conflictos. Mecanismos como la disolución de la Asamblea Nacional, la convocatoria de un referéndum o incluso la activación de los poderes plenos del artículo 16, estaban diseñados para permitir al presidente intervenir en caso de bloqueo político, recurriendo al arbitraje directo del pueblo sobre una ley (caso del referéndum) o sobre la dirección política a seguir (caso de la disolución). Esto tenía como objetivo fortalecer la capacidad del presidente para actuar como un árbitro supremo en caso de crisis institucional, respetando al mismo tiempo el rol principal del Primer Ministro en la gestión diaria de los asuntos gubernamentales, conforme a los principios de un régimen parlamentario clásico.
Todo dio un giro trascendental en 1962, cuando el General Charles de Gaulle, entonces presidente en ejercicio, emprendió una revisión constitucional de gran envergadura, marcando un cambio decisivo hacia una hibridación más avanzada del régimen. Esta reforma introdujo la elección presidencial por sufragio universal directo, una medida impulsada por el deseo de De Gaulle de conferir a sus sucesores una legitimidad que consideraba indispensable para el ejercicio de los poderes conferidos, y que él no había necesitado dado su sólido respaldo histórico derivado de su papel en la Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, la legitimidad del presidente, obtenida a través de esta forma de elección popular, es comparable e incluso rivaliza con la de los diputados. Estas transformaciones han consolidado el papel presidencial, centrando su función en la ejecución de un programa político definido durante la campaña electoral y han alterado de manera significativa la dinámica entre el presidente y el Parlamento, marcando un hito en la evolución del sistema político francés.
Desde entonces, la elección presidencial se ha orientado hacia la implementación de un programa político específico, y los «poderes propios» del presidente han dejado de ser percibidos como meras herramientas para la resolución de crisis, transformándose en privilegios y prerrogativas concedidos al jefe de Estado. De este modo, el presidente de la República asume un rol de ejecución política, mientras permanece exento de responsabilidad política.
Una nueva etapa se inauguró tras los tres períodos de «cohabitación»[02] y el episodio del gobierno Rocard (1988-1993), los cuales plantearon serias dudas sobre la capacidad del gobierno y del presidente para implementar eficazmente su política. En respuesta, se adoptaron dos reformas cruciales para consolidar y robustecer el sistema híbrido establecido. La reforma constitucional de 2000[03], que redujo el mandato presidencial de siete a cinco años (reforma llamada «el quinquenio»), y la reestructuración del calendario electoral, que colocó la elección presidencial justo antes de las elecciones legislativas[04], completaron el proceso de transformación del presidente de la República en el líder de una mayoría gubernamental cohesionada, encargada de definir el programa político y respaldada por un Parlamento alineado con sus objetivos. Este sistema, conocido en Francia como la «concordancia de mayorías», ha llevado a que las elecciones presidenciales de 2002, 2007, 2012 y 2017 resulten en la elección de una mayoría absoluta de diputados que apoyan al nuevo presidente. Así, el régimen se ha consolidado como un «presidencialismo a la francesa».
En el esquema descrito, el gobierno francés y su Primer Ministro ocupan una posición subordinada, desempeñando fundamentalmente el papel de auxiliares encargados de apoyar o implementar la política del presidente. Esta organización bicéfala se encuentra desbalanceada en favor del presidente, estableciendo una forma de «bicefalismo desigual» que amplifica considerablemente el poder presidencial, especialmente en el contexto de la «concordancia de mayorías», donde el presidente, el gobierno y el parlamento comparten la misma orientación política. Este fenómeno conduce al presidente a invadir ampliamente las competencias del gobierno[05].
En resumen, el presidente de la República «gobierna» al definir y orientar la política nacional, a pesar de que, conforme al artículo 20 de la Constitución, esta responsabilidad debería recaer en el gobierno bajo la dirección del Primer Ministro. Un claro ejemplo de esta situación es el comentario del presidente Nicolas Sarkozy, quien describió al Primer Ministro como su colaborador[06], evidenciando que el régimen parlamentario se ha transformado en un monismo parlamentario invertido[07].
Nos hemos habituado a este esquema en el que el régimen es estable, quizás excesivamente estable, gracias al sistema de escrutinio mayoritario, el quinquenio y la modificación del calendario electoral, que permiten al jefe de Estado dominar la vida política sin temer el derrocamiento de «su» gobierno por parte de la Asamblea Nacional. Cabe destacar que, desde 1958, solo ha habido una moción de censura adoptada contra un gobierno, dado que el sistema casi imposibilita tal eventualidad.
No obstante, estas certezas constitucionales han comenzado a ser cuestionadas en los últimos años. En España, la irrupción de nuevos partidos como Podemos y Ciudadanos ha puesto fin al bipartidismo político y a la estabilidad gubernamental, obligando a los líderes a considerar la formación de amplias coaliciones para gobernar. De manera similar, Italia enfrentó considerables dificultades para formar un gobierno en 2018, tras el amplio consenso obtenido por el Movimiento Cinco Estrellas en las elecciones. El Reino Unido también ha experimentado dos casos de parlamento sin mayoría en 2010 y 2017.
Aunque el sistema francés parecía preservado por este singular marco institucional, que aseguraba un equilibrio poderoso en el ejecutivo, en los últimos dos años esta afirmación ha sido profundamente cuestionada. Es posible que Francia también deba adaptarse a una mayor inestabilidad. ¿Es acaso el momento para que la Quinta República entre en una nueva era caracterizada por una inestabilidad política e institucional, especialmente marcada por coaliciones y negociaciones constantes?
Lo que es indudable es que el régimen de la Quinta República muestra signos de agotamiento. El primer signo es, sin duda, el retroceso de la concordancia de mayorías, que había sido una de las características fundamentales del régimen francés. El segundo es la erosión de la estabilidad gubernamental, garantizada previamente por la racionalización del régimen y que hoy enfrenta serios interrogantes.
En el transcurso de dos años, el sistema parlamentario híbrido de la Quinta República ha evidenciado signos de declive. Desde la reelección del presidente Emmanuel Macron en 2022, se ha producido una primera ruptura respecto a la reforma del quinquenio y la modificación del calendario electoral: la ausencia de una mayoría absoluta en la Asamblea Nacional.
Dos años después, se produjo una segunda quiebra con la decisión del presidente de disolver la Asamblea Nacional, dando lugar a una situación que conlleva a una forma de cohabitación o de coalición frágil. Esto ha limitado significativamente el rol presidencial y ha supuesto un retroceso tanto en la figura presidencial como en el monismo inverso.
2.1. La ausencia de mayoría absoluta en la Asamblea Nacional: una dinámica fragilizada a pesar del marco electoral establecido.
El primer factor que ha puesto en entredicho la estabilidad institucional del régimen es la falta de una mayoría absoluta en la Asamblea Nacional. Desde la reforma del quinquenio y la reestructuración del calendario electoral, todos los presidentes habían logrado asegurar una mayoría sólida, facilitando la aprobación de su programa político sin grandes dificultades[08]. Los tres períodos de cohabitación experimentados por la Quinta República (1986-1988 con Mitterrand y Chirac; 1993-1995 con Mitterrand y Balladur; 1997-2002 con Chirac y Jospin) ocurrieron antes de dichas reformas, y ninguno de estos episodios de discordancia de mayorías surgió directamente de una elección presidencial.
Durante la primera cohabitación, el presidente Mitterrand, elegido en 1981, enfrentó las elecciones legislativas de 1986, celebradas a mitad de su mandato, que resultaron en una victoria de la oposición, llevando a una cohabitación con el Primer Ministro Jacques Chirac. De manera similar, tras su reelección en 1988, Mitterrand se encontró con nuevas elecciones legislativas en 1993, que otra vez fueron ganadas por la oposición, estableciendo una segunda cohabitación, esta vez con Édouard Balladur como Primer Ministro. Finalmente, cuando el presidente Chirac, elegido en 1995 con una mayoría absoluta en la Asamblea, optó por disolver la Asamblea Nacional en 1997 durante su mandato, la victoria recayó en la coalición de izquierda liderada por Lionel Jospin, forzando a Chirac a una cohabitación con un gobierno contrario.
La única excepción destacable a esta dinámica de discordancia de mayorías tras las elecciones presidenciales es el presidente Mitterrand, quien, tras su reelección en 1988, procedió de inmediato a una disolución, buscando asegurar el apoyo en la Asamblea Nacional. Sin embargo, el Partido Socialista obtuvo solo una mayoría relativa, y la alianza con otros partidos de izquierda no fue suficiente, alcanzando 283 escaños de un total de 575. Como resultado, los gobiernos socialistas de Michel Rocard (1988-1991), Édith Cresson (1991-1992) y Pierre Bérégovoy (1992-1993) tuvieron que buscar alianzas para cada proyecto de ley, a veces a la izquierda y otras al centro.
A excepción del caso mencionado anteriormente, un presidente recién elegido ha contado consistentemente con el respaldo de una mayoría absoluta en la Asamblea Nacional cuando las elecciones legislativas se han llevado a cabo tras las elecciones presidenciales. Para consolidar esta situación, se implementaron la reforma del quinquenio presidencial y la restauración del orden natural del calendario electoral.
Es comprensible que los votantes, al elegir al presidente, opten poco después por una mayoría de diputados del mismo signo político. Las reglas derivadas del «restablecimiento del orden natural del calendario electoral» están diseñadas precisamente para facilitar esta concordancia de mayorías. El objetivo de acercar las elecciones presidenciales y legislativas es garantizar que, tras la elección del presidente, el pueblo confirme su elección en las legislativas, eligiendo una mayoría parlamentaria que respalde al nuevo jefe de Estado. De este modo, se establece que el mandato de la Asamblea Nacional, salvo en caso de disolución, expire «el tercer martes de junio del quinto año siguiente a su elección»[09] y que las elecciones legislativas se celebren en los sesenta días previos a esta fecha. Esta fecha es determinada por el Gobierno mediante un decreto del Primer Ministro, sujeto al eventual control jurisdiccional del Consejo de Estado.
Como ilustración de este proceso, el mandato de la Asamblea Nacional que vencía el 21 de junio de 2022 fue renovado poco después de la elección del presidente Macron[10]. El Gobierno consideró tanto la fecha de la elección presidencial como otros eventos pertinentes antes de fijar las elecciones legislativas para los días 12 y 19 de junio[11].
Además, la tradición del sistema mayoritario también contribuye al surgimiento de una mayoría estable[12]. Es comúnmente afirmado que el sistema mayoritario a dos vueltas en Francia busca garantizar una mayor estabilidad gubernamental. Y, efectivamente, este sistema ha favorecido históricamente la estabilidad de la concordancia de mayorías. Sin embargo, en los últimos años, el sistema a dos vueltas ha comenzado a mostrar un debilitamiento en dicha concordancia. Los resultados de las elecciones de 2022 ilustran este fenómeno de manera contundente.
Cuando Emmanuel Macron fue reelegido el 24 de abril de 2022, al concluir su primer mandato, los votantes pronto expresaron dudas sobre su disposición a elegir diputados que respaldaran su mayoría. Pocas semanas después, esta incertidumbre se materializó en una mayoría relativa para el presidente. Aunque los partidos agrupados en torno a la mayoría presidencial obtuvieron un total de 251 diputados de 577, la mayoría absoluta exige 289 escaños.
Esta situación complicó la implementación del programa presidencial. Cuando el ejercicio de poder se torna complejo, los mecanismos constitucionales de extensión del poder se activan plenamente. Este fenómeno fue especialmente evidente en marzo de 2023, durante la adopción de la reforma que elevó la edad de jubilación de 62 a 64 años, así como en el proceso de aprobación de la reforma de la seguridad social. Estos eventos, entre otros de la XVI legislatura, se caracterizaron por el uso frecuente del artículo 49, párrafo 3 de la Constitución. El gobierno lo utilizó en 23 ocasiones[13], permitiendo la adopción de proyectos de ley sin el voto de la Asamblea Nacional. El artículo 49, párrafo 3 indica que:
Así, al invocarlo para un proyecto de ley, el gobierno asume de facto la responsabilidad del voto de una moción de censura. En ausencia de una moción de censura, el texto se considera adoptado. Si se presenta una moción, esta debe ser votada 24 horas después. Si la moción de censura no consigue ser adoptada, el proyecto de ley se considera aprobado. En cambio, si la moción de censura es adoptada, no solo se rechaza el texto, sino que el gobierno debe dimitir.
Sin embargo, el voto de una moción de censura sigue siendo un proceso complejo. Para que una moción de censura sea adoptada, debe contar con el apoyo de al menos un décimo de los miembros de la Asamblea Nacional. Además, solo se cuentan los votos favorables a la moción de censura, y esta debe obtener la mayoría de los miembros de la Asamblea Nacional para ser aprobada. La adopción de una moción de censura es, por tanto, particularmente difícil. Prueba de ello es que solo se ha adoptado una moción de censura en la Quinta República, a pesar de haber sido presentadas alrededor de una centena[14].
Desde la adopción de la única moción de censura en 1962, ninguna ha estado tan cerca de obtener la aprobación. Sin embargo, el mandato actual del presidente Emmanuel Macron ha estado marcado por un evento singular: la utilización del artículo 49, párrafo 3, en el contexto de la reforma de las pensiones, estuvo a punto de provocar una moción de censura que falló por solo 9 votos[15]. En efecto, ninguna de las dos mociones de censura presentadas por la oposición —una liderada por la diputada Marine Le Pen y la otra por el diputado Bertrand Pancher—alcanzó la mayoría absoluta, debido en gran medida a los votos en contra de los miembros del grupo Les Républicains. Así, el 20 de marzo de 2023, la reforma fue aprobada y promulgada como ley.
Este episodio evidencia que la hiperpresidencialización está alcanzando sus límites. A pesar de la fuerte resistencia, la reforma de las pensiones y otras propuestas del programa de Emmanuel Macron fueron finalmente aprobadas, demostrando que, a pesar de su debilitamiento, el sistema sigue operando. Sin embargo, esta aparente estabilidad se vio perturbada por la reacción del presidente a los resultados de las últimas elecciones europeas.
2.2. El regreso de una forma de cohabitación: un signo revelador de una fisura del monismo inverso.
La cohabitación es un fenómeno excepcional que se manifiesta cuando el jefe del Estado y el primer ministro pertenecen a diferentes corrientes políticas[16].
Como se ha indicado previamente, la reforma del quinquenio y el «restablecimiento del orden natural del calendario electoral» se implementaron con el objetivo de evitar la recurrencia de tal situación. La disolución de la Asamblea Nacional, considerada por muchos constitucionalistas como una herramienta que, tras estas reformas, debería haber perdido su pertinencia, era vista como el único mecanismo capaz de provocar una reaparición de la cohabitación. A pesar de enfrentar una mayoría relativa, el presidente Macron ha logrado ejercer su mandato desde su reelección, aunque con dificultades, al contar con el respaldo de un gobierno que él mismo nombró y que tiene la capacidad de reconfigurar.
La pregunta de por qué la victoria (a nivel nacional) del Rassemblement National (RN) en las elecciones europeas de junio 2024 llevó a Emmanuel Macron a utilizar su poder de disolución de la Asamblea Nacional sigue sin respuesta clara[17]. Sin embargo, se sabe que este poder fue ejercido de manera unilateral. Aunque, como exige la Constitución, consultó al Primer Ministro y a los presidentes de las asambleas, no siguió los consejos que le desaconsejaban su uso[18]. La disolución es un «poder propio» (que no necesita refrendo) y el presidente decidió ejercerlo solo, con la intención de obtener una mayoría más cómoda que la mayoría simple que tenía hasta entonces. Este cálculo resultó erróneo, y el presidente se encuentra ahora en una situación incómoda. La decisión fue tomada inmediatamente después de conocerse los resultados de las elecciones europeas, y ha dado lugar a una serie de consecuencias que los expertos en derecho constitucional están ahora incorporando en sus manuales para el próximo año académico.
La falta de una mayoría absoluta o relativa que apoyara al presidente en la Asamblea Nacional era, en gran medida, previsible, dado que la opinión pública tiende a estabilizarse poco después de una elección. Es precisamente por esta razón que las elecciones presidenciales se celebran algunas semanas antes de las legislativas. Por lo tanto, disolver la Asamblea para convocar nuevas elecciones poco después de que el Rassemblement National y otros partidos de oposición obtuvieran victorias, en un contexto donde el partido presidencial buscaba contrarrestar al RN, fue un cálculo no solo arriesgado, sino también desacertado.
En cuanto a las consecuencias de la disolución, en primer lugar, esta pone fin al mandato legislativo en curso, dejando al presidente frente a un parlamento que no lo respalda. En este escenario, los poderes presidenciales se ven notablemente restringidos. En tiempos de cohabitación, se retorna a una interpretación más tradicional de la Constitución, lo que limita al presidente en su capacidad para intervenir en las competencias del gobierno y restringe la implementación de su política. Su rol se convierte casi en secundario, alineándose con la función clásica de un jefe de Estado en un régimen parlamentario. El bipartidismo desigual del ejecutivo vuelve a su función original, favoreciendo al Primer Ministro sobre el presidente, en conformidad con el artículo 21 de la Constitución, que confiere al Primer Ministro la responsabilidad de dirigir la política nacional[19]. El régimen parlamentario se transforma nuevamente en un sistema prioritariamente monista.
El presidente de la República, en consecuencia, queda severamente limitado, con escasas posibilidades de recuperar visibilidad política. La disolución de la Asamblea Nacional, según la Constitución, no podrá ser ejercida de nuevo antes de un año[20]. En cuanto al poder de referéndum, la realización de uno podría conllevar no solo el rechazo de la cuestión planteada, sino también una desaprobación del presidente mismo. Los plenos poderes que figuran en el artículo 16 de la Constitución, por su parte, solo pueden ser activados en circunstancias de crisis extrema[21]. Además de los poderes propios, subsisten aquellos que requieren contrafirma, como los enumerados en el artículo 13 de la Constitución. Las órdenes y los decretos adoptados en Consejo de Ministros, así como los nombramientos en altos cargos civiles y militares, deben contar con la validación del Primer Ministro. Los decretos más significativos, conforme a la ley, deben ser discutidos obligatoriamente en el Consejo de Ministros.
Asimismo, el poder mencionado en el artículo 10 de la Constitución, que permite al presidente solicitar una nueva deliberación sobre una ley o sobre artículos específicos en el Parlamento, también está sujeto a contrafirma. Para todas las demás decisiones, incluyendo los nombramientos en puestos clave de la administración y de las fuerzas armadas, el jefe del Estado siempre debe obtener la aprobación del Primer Ministro. ¿Qué opciones quedan entonces? Algunos evocan el concepto de «ámbito reservado», una noción sin fundamento constitucional y originada por Jacques Chaban-Delmas[22]. Esta expresión ha adquirido cierta legitimidad únicamente porque los Primeros Ministros de la época la aceptaron. No obstante, como mera práctica, no existe obligación alguna que garantice la permanencia de esta situación.
Mientras tanto, se prevé que el presidente tenga una influencia limitada en la designación del Primer Ministro y los demás miembros del gobierno. Según el artículo 8, párrafo 1, de la Constitución, el presidente ostenta el poder de nombramiento, pero este poder solo es verdaderamente discrecional en caso de concordancia de mayorías. En un período de cohabitación, si el presidente intentara imponer un nombramiento sin el respaldo de la coalición parlamentaria, el gobierno designado podría enfrentar una moción de censura. Aunque, al igual que en Italia, el gobierno recién nombrado no tiene la obligación constitucional de solicitar la investidura[23], como lo demostró Élisabeth Borne tras las elecciones legislativas de 2022, cuando fue nombrada Primera Ministra sin poder contar con el respaldo de una mayoría absoluta en la Cámara Baja optó por invocar el artículo 50.1 de la Constitución, limitándose a una declaración de política general seguida de un debate sin votación.
No obstante, conviene matizar esta afirmación. Aunque, en teoría, el presidente no puede designar a un Primer Ministro sin el respaldo de la Asamblea Nacional, bajo el riesgo de que su nombramiento sea objetado mediante una moción de censura, es importante señalar que, en la actualidad, la coalición de izquierda, a pesar de ser la que cuenta con el mayor número de escaños, no posee una mayoría absoluta. La ajustada mayoría relativa obtenida concede al presidente de la República un margen para buscar otra coalición y proponer una figura capaz de obtener el respaldo necesario para gobernar. En este contexto, cabe destacar que, en el momento de redacción de estas líneas, el presidente Macron ha nombrado a Michel Barnier, miembro del partido Les Républicains, como Primer Ministro. Esta decisión resulta significativa dado que Les Républicains quedó en cuarta posición en las elecciones, con solo 47 escaños de los 577 que cuenta la Asamblea Nacional.
Sin embargo, tanto si el Primer Ministro y su gabinete, designados por Emmanuel Macron, pertenecen al bloque de izquierda como si provienen de una coalición de centro-derecha, como parece ser el caso actual, podrían enfrentarse rápidamente a una moción de censura. En este escenario, la estabilidad del gobierno ya no depende únicamente de la legitimidad del presidente, sino que está profundamente relacionada con la dinámica de la Cámara Baja. Así, corresponderá a los parlamentarios debatir y formar coaliciones en torno al proyecto legislativo del gobierno o a las propuestas de los propios legisladores.
A diferencia de los períodos de concordancia de mayorías, en los cuales el poder presidencial ejerce un dominio decisivo sobre la toma de decisiones, y de la cohabitación clásica, caracterizada por una mayoría absoluta o relativa en la Asamblea Nacional, el período actual se distingue por una mayoría parlamentaria que carece de la solidez necesaria para instaurar una auténtica concordancia. En consecuencia, el Parlamento se erige como el núcleo central del proceso decisional.
En este escenario, más allá de la cuestión de si un gobierno puede ser o no derrocado, los textos legislativos surgirán de negociaciones extensas tanto dentro de la Asamblea Nacional como del Senado. Es importante recordar que, en caso de desacuerdo entre ambas cámaras, el Gobierno puede conceder la última palabra a la Asamblea Nacional, que generalmente respalda la versión gubernamental del texto. Sin embargo, en la configuración actual, con un Gobierno que cuenta con una mayoría relativa débil, podría optar por permitir que el proceso legislativo siga su curso. Esto podría implicar que el Primer Ministro solicite la formación de una comisión mixta paritaria para trabajar en un proyecto legislativo o que se deje a los presidentes de ambas cámaras la convocatoria de esta sobre una propuesta legislativa.
Además, cada enmienda presentada será probablemente objeto de un debate más extenso, sin que el gobierno exija a su mayoría que la rechace sistemáticamente. En consecuencia, la etapa que se avecina parece destinada a la inestabilidad. A esto se suma la crisis política emergente, que podría prolongarse, así como las numerosas elecciones previstas que podrían marcar la evolución política en los próximos años.
El período actual se distingue por una aguda inestabilidad política, agravada por la persistente desalineación del calendario electoral, lo que complica de manera considerable la consecución de una estabilidad política deseada y subraya la ineficacia de los mecanismos de racionalización del parlamentarismo para restaurar la estabilidad gubernamental. Además, a pesar de los mecanismos de racionalización concebidos para operar con una mayoría relativa, la situación actual manifiesta una ambigüedad notable, planteando desafíos complejos y sin precedentes para el funcionamiento político de la Quinta República.
3.1. El desalineamiento duradero del calendario electoral: un obstáculo difícilmente superable.
Francia teme la inestabilidad gubernamental, la cual a menudo se describe como una especie de trauma. La historia recuerda con frecuencia el periodo entre 1870 y 1940, durante el cual se sucedieron no menos de 115 gobiernos, y los 18 gobiernos que se produjeron entre 1946 y 1958 bajo la Cuarta República. Este período turbulento se asocia a menudo con el colapso de la Cuarta República. La disolución de la Asamblea Nacional que dio lugar a una nueva composición de la misma es, por ende, una situación temida. Es crucial señalar que Francia carece de una tradición de coaliciones duraderas, y las propuestas de coalición que han surgido han sido objeto de intensas críticas. En este contexto, la formación de un gobierno podría convertirse en una tarea ardua. A pesar de que la situación no parece tan desesperada, ya que en nuestras democracias europeas es común que los gobiernos enfrenten dificultades para formarse, la experiencia de operar con un gobierno en funciones prorrogadas, conocida en varios estados europeos, podría ofrecer una solución temporal[24].
Sin embargo, en Francia, los problemas se suman a las dificultades. El presidente no ha querido que el gobierno entre en «funciones prorrogadas». Aunque la nueva asamblea ha sido elegida, el Primer Ministro, siguiendo la tradición, presentó su dimisión para entrar en funciones prorrogadas, pero el Presidente de la República rechazó esta dimisión, lo que llevó a muchos constitucionalistas a cuestionar el sentido y los efectos de esta negativa. En realidad, como el presidente explicaría más tarde en una carta a los franceses[25], rechazó la dimisión para que el gobierno permanezca en funciones plenas y para decidir él mismo cuándo aceptará esta dimisión, marcando el inicio de las funciones prorrogadas[26]. Es cierto que, para que una dimisión sea efectiva, debe adoptarse un decreto presidencial. De este modo, el presidente retrasa el inicio de las funciones prorrogadas, aunque la dimisión sigue siendo, jurídicamente, un acto unilateral y no está sujeta a aprobación. Parece que el presidente Macron ha querido extender al máximo la interpretación del monismo invertido y del artículo 8, que le otorga el poder de nombrar al Primer Ministro, considerando que su aceptación de la dimisión sería la continuación lógica de este poder de nombramiento. No obstante, en Francia, ningún órgano o institución está facultado para impedir que el presidente adopte este tipo de interpretación.
Esta estrategia sufrirá limitaciones. El presidente se enfrenta a una nueva ambigüedad. Tras las elecciones legislativas, el Primer Ministro Gabriel Attal no solo fue elegido diputado, sino también presidente del grupo parlamentario. Dado que el parlamento debía comenzar sus funciones el 18 de julio, se encontró, ese mismo día, en una situación de incompatibilidad de mandatos. Así, el Primer Ministro pasó, de repente, de ser Primer Ministro en funciones plenas a ser diputado. Pero, ¿cuándo ejercerá entonces las funciones prorrogadas?
En el consejo de ministros del 16 de julio, el Presidente de la República aceptó la dimisión de manera urgente para iniciar las funciones prorrogadas. El objetivo es precisamente evitar la incompatibilidad entre ministro y diputado. De hecho, se intenta defender una interpretación inédita: que un gobierno en funciones prorrogadas no es un gobierno en funciones plenas y que la incompatibilidad del artículo 23 de la Constitución solo se aplica a un gobierno en funciones plenas. Esto permitiría a Gabriel Attal y a los otros 17 ministros elegidos diputados permanecer en sus cargos mientras algunos de ellos ejercen sus mandatos de diputados.
Sin embargo, la Constitución no prevé en ningún momento límites a la regla de incompatibilidad y no deja margen para este tipo de interpretación[27]. Dado que ninguna ley prevé específicamente la situación actual, algunos constitucionalistas llaman a una «aplicación estricta del artículo 23»[28]. Los mismos instan al futuro presidente de la Asamblea Nacional a que aplique el artículo 7 del reglamento de la Asamblea para señalar la incompatibilidad, ya que el Consejo Constitucional se ha declarado en varias ocasiones incompetente para pronunciarse sobre las elecciones de las funciones dentro de la Asamblea Nacional. Este fue, por ejemplo, el caso en su decisión n.º 86.3 ELEC del 16 de abril de 1986, en la cual se estableció que «ninguna disposición de la Constitución otorga al Consejo Constitucional competencia para pronunciarse sobre la regularidad de la elección del Presidente de la Asamblea Nacional». No obstante, gracias en parte a los votos de estos 17 ministros/diputados, la presidenta saliente, Yaël Braun-Pivet, quien pertenece a la misma coalición gubernamental que el gobierno en funciones, fue reelegida.
Todo esto muestra cuán complejo y sin precedentes es el enredo jurídico que atraviesa Francia. Asimismo, muestra cómo la Constitución y las leyes orgánicas, que se consideran claras, precisas y excesivamente reglamentadas para el parlamentarismo, están siendo desafiadas. Si la crisis no se resolviera mediante acuerdos políticos, surge la pregunta de si se podrían implementar otros medios y si existen otras herramientas de racionalización que sean útiles. Sin duda, un nuevo llamado a las urnas podría resolver este conflicto. Pero, de nuevo, todo indica que no será a través de una sola convocatoria a las urnas como se logrará estabilidad. Las elecciones podrían incluso volverse recurrentes en los meses y años venideros. De hecho, el desfase entre el mandato presidencial y el mandato parlamentario podría provocar varias reacciones.
El presidente ya no puede disolver la Asamblea. Pero podría intentar una nueva disolución dentro de un año para finalizar su mandato con el apoyo de la Asamblea Nacional. Apenas dos años después, cuando termine el mandato presidencial, es muy probable que el nuevo presidente, que no será Emmanuel Macron ya que habrá completado dos mandatos, decida disolver la Asamblea al asumir el poder para re-sincronizar el calendario electoral. En este escenario, tendríamos elecciones europeas, elecciones parlamentarias derivadas de la disolución, y un año después, nuevas elecciones parlamentarias tras una segunda disolución, seguidas de elecciones presidenciales y, finalmente, una tercera ronda de elecciones parlamentarias tras otra disolución.
En efecto, si Emmanuel Macron decide no disolver la Asamblea Nacional durante su mandato, las elecciones presidenciales se llevarán a cabo en 2027, mientras que las elecciones legislativas tendrán lugar en 2029. En este caso, tras las elecciones presidenciales de 2027, el nuevo presidente de la República, que no será Emmanuel Macron (pues habrá completado dos mandatos consecutivos y no podrá presentarse nuevamente), podría decidir disolver la Asamblea Nacional para obtener una mayoría legislativa que lo apoye o una mayoría más amplia si ya cuenta con apoyo. En este caso, serían nuevas elecciones las que restablecerían la coincidencia entre los mandatos presidencial y legislativo.
En el caso de que el presidente Emmanuel Macron decidiera disolver nuevamente la Asamblea Nacional dentro de un año, dado que no puede recurrir a este instrumento antes de esa fecha, el mandato de los diputados recién elegidos en julio de 2025 se extendería hasta 2030, mientras que el mandato del presidente terminaría en 2027. Al igual que en el escenario anterior, correspondería al nuevo presidente electo en 2027 decidir si disolver la Asamblea Nacional para sincronizar nuevamente los dos mandatos, a menos que elija adaptarse a la composición existente de la cámara.
La multiplicación de elecciones parece, por lo tanto, un medio inevitable para restablecer el funcionamiento de la Quinta República con una concordancia de mayorías y/o un hecho mayoritario, así como una mayoría absoluta que apoye al gobierno en la Asamblea Nacional. Sin embargo, al convocar tan frecuentemente a los votantes a las urnas, estos podrían cansarse, lo que podría aumentar el abstencionismo. Además, si la situación actual se repitiera, es decir, si la ausencia de una mayoría absoluta se reitera tras las nuevas elecciones y persiste una mayoría relativa débil tras cada elección, habría que recurrir a toda la elasticidad de la Quinta República. A este respecto, cabe recordar que el sistema constitucional francés dispone de numerosos instrumentos para gobernar, aunque algunos medios ofrecidos por regímenes parlamentarios europeos que podrían ser útiles en el escenario actual están ausentes del régimen francés.
3.2. Los recursos del parlamentarismo racionalizado: una respuesta imperfecta a la inestabilidad.
Como se ha señalado anteriormente, Francia carece de una tradición consolidada de coalición, y los partidos políticos no están habituados a esta dinámica. No obstante, es crucial recordar que el régimen de la Quinta República fue concebido con el propósito de permitir a un gobierno gobernar incluso con una mayoría relativa. Los arquitectos de la Quinta República buscaron efectivamente instituir una serie de mecanismos que, en su opinión, habían sido deficientes en la Cuarta República para garantizar una estabilidad gubernamental, incluso frente a un Parlamento altamente fragmentado. Aunque algunos de estos mecanismos fueron atenuados por la revisión constitucional de 2008, que fortaleció los derechos de la oposición, siguen desempeñando un papel relevante en la estructura política actual.
Entre estos instrumentos, se debe citar, por supuesto, el sistema racionalizado de la moción de censura, que requiere la formación de una mayoría absoluta para ser adoptada. Esto hace difícil su aprobación y, de esta manera, garantiza la posibilidad de que un gobierno minoritario continúe en funciones.
Asimismo, como se mencionó anteriormente, el artículo 49, párrafo tercero, de la Constitución establece que el Primer Ministro puede comprometer la responsabilidad del gobierno sobre un proyecto de ley. Dicho proyecto se considera adoptado, salvo que una moción de censura logre ser aprobada[29]. Este artículo permite al gobierno aprobar textos legislativos sin la necesidad de un voto de la Asamblea Nacional.
El voto bloqueado es un instrumento esencial del parlamentarismo racionalizado de la Quinta República. Se considera un medio para fortalecer la autoridad del Gobierno sobre una mayoría reacia. De acuerdo con el artículo 44, párrafo tercero, de la Constitución, este mecanismo permite al Gobierno presentar un texto legislativo a los parlamentarios de ambas cámaras, que deben aceptarlo o rechazarlo en bloque, sin la posibilidad de introducir enmiendas no aprobadas por el Gobierno. Así, el voto bloqueado impide la alteración de los proyectos de ley por parte de la oposición o de miembros disidentes de la mayoría.
Este instrumento responsabiliza a la mayoría gubernamental al obligarla a apoyar al Gobierno en una votación única. También acelera el procedimiento legislativo, eliminando las votaciones artículo por artículo y enmienda por enmienda, a favor de una única votación global sobre el texto o una parte del mismo. El Gobierno puede, de este modo, seleccionar las enmiendas aceptadas y descartar las que no aprueba, limitando la efectividad de los aportes normativos del bicameralismo.
El uso del voto bloqueado varía según la solidez de la mayoría gubernamental y la configuración institucional de las cámaras. Una mayoría débil o relativa en la Asamblea Nacional conduce a un uso más frecuente de este procedimiento. Por ejemplo, la VII legislatura tuvo tres usos del voto bloqueado, en comparación con 36 veces durante la VIII legislatura y 29 en la IX[30].
El artículo 48 de la Constitución, que determina el procedimiento para fijar el orden del día de las asambleas, también otorga una gran competencia al gobierno en el ámbito legislativo. La versión inicial de la Constitución de la Quinta República confería así al Gobierno la competencia para fijar el orden del día parlamentario. En respuesta a las críticas sobre la falta de libertad legislativa de los parlamentarios, una revisión de la Constitución en 1995 instituyó una sesión mensual reservada para el orden del día establecido por cada asamblea[31]. Posteriormente, la revisión de 2008 amplió considerablemente las competencias del Parlamento, permitiendo a las asambleas, a través de las conferencias de presidentes, fijar su propio orden del día durante dos semanas al mes.
No obstante, la Constitución prevé excepciones: algunos textos tienen prioridad. El orden del día prioritario es determinado principalmente por el gobierno. El orden del día complementario permite a las asambleas inscribir temas a discutir fuera de los establecidos por el gobierno. Sin embargo, en la práctica, estas sesiones complementarias son raras, ya que el orden del día prioritario fijado por el gobierno ocupa la mayor parte del tiempo disponible. Así, el Gobierno puede incluirlas en el orden del día cuando lo desee, incluso durante una semana que corresponde al orden del día parlamentario. Tal es el caso, por ejemplo, de las leyes de finanzas. Al controlar el orden del día, el gobierno asegura que sus proyectos de ley sean examinados rápidamente y que sus prioridades políticas sean respetadas y destacadas[32].
En la Quinta República, la racionalización ha llegado hasta reformar el sistema de intervención del poder reglamentario del Ejecutivo. De hecho, los constituyentes de 1958 deseaban aprender de la incapacidad del Parlamento para legislar durante las III y IV Repúblicas. Así, una innovación importante es que la Constitución ahora delimita la ley en un ámbito restrictivo. El ámbito de la ley está materialmente delimitado por el artículo 34 de la Constitución, que permite a la ley establecer la «regla» en solo ocho áreas y determinar, de manera más restrictiva, los «principios fundamentales» en solo seis materias. Además, el Parlamento también tiene la competencia para votar las leyes de finanzas, las leyes de financiación de la seguridad social y las leyes de programación. A esta competencia legislativa se opone la competencia del reglamento definida en el artículo 37, párrafo primero, de la Constitución, según el cual todo lo que no está en el ámbito de la ley está en el ámbito del reglamento. Esto significa que pueden ser reguladas por decretos del gobierno sin autorización legislativa previa, llamados decretos autónomos.
El artículo 38 de la Constitución de 1958 ha reforzado la capacidad del Gobierno para ejercer un poder normativo extenso. Este artículo permite al gobierno solicitar al Parlamento la autorización para tomar medidas mediante ordenanzas en áreas normalmente reservadas a la ley. Este procedimiento de delegación temporal, ausente en las leyes constitucionales de 1875 y prohibido por el artículo 13 de la Constitución de 1946, está estrictamente regulado. El gobierno debe precisar los objetivos de las medidas propuestas y respetar dos plazos: uno para la adopción de ordenanzas con valor reglamentario y otro para presentar un proyecto de ley de ratificación para conferir a las ordenanzas una fuerza legislativa, sujeto a la aprobación del Parlamento.
Sin embargo, esta restricción es limitada, ya que cesa con la presentación del proyecto de ley sin garantizar su adopción. El gobierno, que controla el orden del día de las asambleas según el artículo 48 de la Constitución, puede evitar la votación de la ley de ratificación sin afectar la validez de las ordenanzas. Tras presentar el proyecto de ley de ratificación para asegurar la permanencia jurídica de sus ordenanzas, el gobierno puede dudar en someterlo a votación por miedo a una discusión parlamentaria que podría modificar el contenido de las ordenanzas. Desde 2008, la ratificación puede realizarse expresamente, pero esta técnica, inicialmente excepcional, se utiliza cada vez más para temas variados como la lucha contra el desempleo, la aplicación de normas comunitarias, las privatizaciones o la gestión de crisis sanitarias. Si bien este mecanismo permite ganar tiempo, especialmente en casos de urgencia o sobrecarga del orden del día parlamentario, limita el diálogo y priva a la oposición de la posibilidad de expresarse, reduciendo así el papel del Parlamento en el proceso legislativo.
Es importante destacar que en períodos de cohabitación, el presidente de la República puede negarse a firmar las ordenanzas presentadas en el Consejo de Ministros. François Mitterrand, por ejemplo, se negó a validar las ordenanzas propuestas por Jacques Chirac en 1986, considerando que esta firma era de competencia discrecional. En caso de negativa a la firma, el Gobierno debe recurrir a la vía legislativa para hacer adoptar sus reformas.
Aunque estos instrumentos pueden dar la impresión de que un gobierno puede funcionar con el apoyo de una simple mayoría relativa, parece que los mecanismos de resolución de crisis política en la Quinta República son, a veces, insuficientes. En caso de bloqueo institucional, ya sea para formar un gobierno o para gobernar, algunos regímenes parlamentarios europeos cuentan con mecanismos que podrían resultar útiles en el sistema francés.
En España, por ejemplo, tras las elecciones legislativas, el Jefe del Estado encarga al líder del grupo político con el mayor número de escaños en el Congreso de los Diputados que forme un gobierno. Este líder luego solicita la investidura al Congreso de los Diputados. Si este último no obtiene un voto de confianza por mayoría absoluta y, en un segundo intento (48 horas después), no obtiene un voto de confianza por mayoría simple, y si, en una tercera ronda, ningún otro candidato obtiene la investidura, la Constitución prevé una solución automática al bloqueo. En efecto, si en un plazo de dos meses a partir del primer voto de investidura ningún candidato ha obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá las dos Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.
Esta orden constitucional de regresar a las urnas no se basa en la voluntad del Jefe del Estado. La disolución no depende de una elección discrecional del Jefe del Estado (como es el caso en Francia). La disolución se considera aquí lógicamente como un medio para superar el bloqueo institucional.
En otros Estados, como el Reino Unido o la República Checa, se dispone de un mecanismo adicional conocido como la autodisolución. Este instrumento, iniciado por la cámara, permite a los parlamentarios reconocer una crisis institucional y convocar nuevas elecciones para reconfigurar la composición de la cámara.
En Alemania y España, la moción de censura constructiva ofrece una alternativa más estructurada para la destitución de un gobierno. Este tipo de moción no se limita a ser una herramienta política de la oposición, sino que anticipa la caída del gobierno y previene una crisis prolongada de inestabilidad gubernamental. Los firmantes de la moción deben proponer un candidato para asumir el cargo de jefe de gobierno, lo que asegura una coalición lo suficientemente sólida para no solo destituir al gobierno en funciones, sino también otorgar la confianza al nuevo dirigente propuesto. En contraste con este mecanismo, ausente en Francia, la moción de censura prevista por el artículo 49, párrafo 2 de la Constitución francesa solo permite el derrocamiento del gobierno sin proporcionar una solución para evitar la inestabilidad gubernamental.
Por lo tanto, para enfrentar de manera más efectiva los bloqueos institucionales, Francia podría considerar la adopción de mecanismos inspirados en otros sistemas parlamentarios europeos.
En suma, la erosión de los fundamentos de la hiperpresidencialización y las limitaciones de los mecanismos de racionalización parlamentaria reflejan una transformación profunda del sistema político francés. La dispersión de poderes subraya la necesidad de reevaluar las estructuras institucionales para restablecer un equilibrio más estable y eficaz. Una reevaluación de esta índole podría ser crucial para lograr una armonización efectiva entre gobernanza y estabilidad en el futuro.
Resumen: La Quinta República Francesa ha evolucionado de un régimen parlamentario con tendencia presidencialista a un modelo de hiperpresidencialismo, impulsado por la introducción de elecciones presidenciales directas en 1962. Reformas posteriores, como la reducción del mandato presidencial a cinco años (2000) y la alineación del calendario electoral, fortalecieron el dominio del presidente, relegando al primer ministro a un papel secundario.
Sin embargo, en los últimos años se ha evidenciado un desgaste sistémico, marcado por el debilitamiento de la «concordancia de mayorías» y un aumento de la inestabilidad. Este artículo sostiene que la Quinta República se encuentra en una encrucijada, enfrentando desafíos que podrían redefinir su equilibrio institucional y su estructura de gobernanza, alejándose del hiperpresidencialismo hacia un modelo caracterizado por una mayor inestabilidad política e institucional.
Palabras claves: Quinta República Francesa, Hiperpresidencialismo, inestabilidad política, parlamentarismo racionalizado, elecciones.
Abstract: The French Fifth Republic has evolved from a parliamentary regime with a presidentialist tendency into a model of hyperpresidentialism, driven by the introduction of direct presidential elections in 1962. Subsequent reforms, such as the five-year presidential term (2000) and electoral calendar alignment, strengthened the president’s dominance, relegating the prime minister to a secondary role.
However, recent years have exposed systemic fatigue, with the weakening of the «concordance of majorities» and increased instability. This paper argues that the Fifth Republic is at a crossroads, facing challenges that could redefine its institutional balance and governance structure, moving away from hyperpresidentialism toward a model marked by greater political and institutional instability.
Key words: French Fifth Republic, Hyperpresidentialism, Political Inestability, Rationalized Parliamentarism, Elections.
Recibido: 10 de octubre de 2024
Aceptado: 4 de noviembre de 2024
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[01] En su origen, el presidente de la República era elegido por sufragio universal indirecto por un colegio compuesto por unos 80.000 grandes electores. Este colegio incluía a parlamentarios (diputados y senadores), consejeros generales y representantes municipales. Al optar por este modo de designación, la Constitución de 1958 instituyó un régimen parlamentario en el cual las prerrogativas del jefe de Estado se vieron reforzadas, sin otorgarle una legitimidad tan fuerte como la de la Asamblea Nacional, la única instancia elegida por sufragio universal directo.
[02] Se habla de cohabitación cuando el poder ejecutivo, ejercido por el presidente de la República y por el primer ministro, está en manos de dos adversarios políticos, elegidos democráticamente por los votantes.
[03] Esta revisión es consecuencia del referéndum sobre el quinquenio presidencial, organizado por el presidente Jacques Chirac. Véase la ley Constitucional nº. 2000-964 del 2 de octubre de 2000, relativa a la duración del mandato del Presidente de la República.
[04] Una ley orgánica trasladó la fecha de las elecciones legislativas unos meses para que estas se celebren, en principio, después de la elección del Presidente de la República. Ley Orgánica nº. 2001-419 del 15 de mayo de 2001, que modifica la fecha de expiración de los poderes de la Asamblea Nacional.
[05] En principio, en virtud del artículo 20 de la Constitución: «El gobierno determina y dirige la política nacional […]».
[06] “El Primer Ministro es un colaborador. El jefe soy yo”, declaró el presidente Nicolas Sarkozy en el verano de 2007.
[07] El monismo inverso define un sistema en el que el gobierno, al derivar su autoridad del jefe del Estado, es exclusivamente responsable ante él. En calidad de líder de la mayoría parlamentaria, el Presidente tiene la capacidad de ejercer presión sobre el gobierno si este se aparta de las directrices que él establece. Esta dinámica revela la persistente intención del Presidente de consolidar su autoridad sobre el Primer Ministro y el gobierno, de tal manera que, en la práctica, el Primer Ministro y su gabinete son responsables únicamente ante el Jefe del Estado.
[08] Se trata de las presidencias de Jacques Chirac, durante las cuales el gobierno estuvo dirigido por Jean-Pierre Raffarin y Dominique de Villepin. Posteriormente, Nicolas Sarkozy confió la dirección de su gobierno a François Fillon. Durante el mandato de François Hollande, los Primeros Ministros fueron Jean-Marc Ayrault, Manuel Valls y Bernard Cazeneuve. Más recientemente, bajo la presidencia de Emmanuel Macron, los Primeros Ministros han sido Édouard Philippe, Jean Castex, Élisabeth Borne y Gabriel Attal.
[09] Ley orgánica nº. 2001-419 del 15 de mayo de 2001, que modifica la fecha de expiración de los poderes de la Asamblea Nacional.
[10] En ausencia de disolución, la Asamblea se renueva íntegramente cada cinco años.
[11] Decreto n.º 2022-648 del 25 de abril de 2022, por el que se convoca a los electores para la elección de diputados a la Asamblea Nacional.
[12] Francia tiene una antigua tradición de sistema electoral mayoritario: sufragio de lista hasta 1889 y luego uninominal a dos vueltas. Para las elecciones legislativas, en la primera vuelta, son elegidos los candidatos que obtienen la mayoría absoluta de los votos emitidos (excluyendo las abstenciones y los votos nulos o blancos) y al menos el 25 % de los inscritos. Pueden participar en la segunda vuelta todos los candidatos que hayan obtenido al menos el 12,5 % de los inscritos, o los dos candidatos con más votos. En raras ocasiones, uno de los dos candidatos puede retirarse, como sucedió en 2024. En tal caso, el candidato restante será proclamado electo, independientemente del número de votos obtenidos.
[13] El artículo 49, párrafo 3, fue utilizado por el Gobierno de Élisabeth Borne en las siguientes ocasiones: Proyecto de ley de Finanzas para 2023 (primera parte), primera lectura, 19 de octubre de 2022; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2023 (tercera parte), primera lectura, 20 de octubre de 2022; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2023 (cuarta parte y totalidad del proyecto), primera lectura, 26 de octubre de 2022; Proyecto de ley de Finanzas para 2023 (segunda parte y totalidad del proyecto), primera lectura, 2 de noviembre de 2022; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2023 (tercera parte), nueva lectura, 21 de noviembre de 2022; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2023 (cuarta parte y totalidad del proyecto) nueva lectura, 25 de noviembre de 2022; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2023 (totalidad del proyecto), lectura definitiva, 30 de noviembre de 2022; Proyecto de ley de Finanzas para 2023 (primera parte del proyecto) nueva lectura, 8 de diciembre de 2022; Proyecto de ley de Finanzas para 2023 (segunda parte y totalidad del proyecto), nueva lectura, 11 de diciembre de 2022; Proyecto de ley de Finanzas para 2023 (totalidad del proyecto) lectura definitiva, 15 de diciembre de 2022; Proyecto de ley de financiación rectificativa de la Seguridad Social para 2023 (totalidad del proyecto), lectura de las conclusiones de la comisión mixta paritaria, 16 de marzo de 2023; Proyecto de ley de programación de las finanzas públicas para los años 2023 a 2027 - nueva lectura, 28 de septiembre de 2023; Proyecto de ley de Finanzas para 2024 (primera parte), primera lectura, 18 de octubre de 2023; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2024 (segunda parte), primera lectura, 25 de octubre de 2023; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2024 (tercera parte y totalidad), primera lectura, 30 de octubre de 2023; Proyecto de ley de Finanzas para 2024 (segunda parte y totalidad), primera lectura, 7 de noviembre de 2023; Proyecto de ley de programación de las finanzas públicas para los años 2023 a 2027 - lectura definitiva, 13 de noviembre de 2023; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2024 (segunda parte), nueva lectura, 23 de noviembre de 2023; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2024 (tercera parte y totalidad), nueva lectura, 26 de noviembre de 2023; Proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social para 2024 lectura definitiva, 1 de diciembre de 2023; Proyecto de ley de Finanzas para 2024 (primera parte), nueva lectura, 14 de diciembre de 2023; Proyecto de ley de Finanzas para 2024 (segunda parte y totalidad), nueva lectura, 16 de diciembre de 2023; Proyecto de ley de Finanzas para 2024, lectura definitiva, 19 de diciembre de 2023.
[14] El 5 de octubre de 1962, una mayoría de diputados expresó su desaprobación hacia el general De Gaulle, quien había eludido el procedimiento habitual de revisión constitucional previsto en el artículo 89. Había optado por utilizar el poder propio del artículo 11, el del referéndum, para revisar la Constitución y hacer aprobar la elección del Presidente de la República por sufragio universal directo, y así eludir, mediante este procedimiento, el debate en el Parlamento. Se adoptó una moción de censura con 280 votos de 480 diputados. En reacción, el general De Gaulle decidió disolver la Asamblea Nacional, y su decisión fue confirmada, ya que los resultados otorgaron una mayoría absoluta a la UNR, el partido gaullista, con 230 escaños de 452, además de 35 escaños para los Republicanos y 3 diputados sin afiliación.
[15] Moción de censura presentada en aplicación del artículo 49, apartado 3 de la Constitución, por el Sr. Bertrand Pancher y 90 de sus colegas el 17 de marzo de 2023 (Ley n.º 2023-270 del 14 de abril de 2023 de financiación rectificativa de la seguridad social para 2023).
[16] Por ejemplo, Michel Rocard, un dirigente del Partido Socialista que competía con François Mitterrand, quien fue secretario del mismo partido hasta su elección en 1981, fue nombrado, a regañadientes, Primer Ministro por Mitterrand. Tres años después, Mitterrand pidió su dimisión. Según la tradición, un Primer Ministro debe dimitir cuando el Presidente se lo solicita, salvo en situaciones de «cohabitación», en las que el Primer Ministro tiene una mayoría opuesta a la del Presidente. Por lo tanto, no se trata de un poder formalmente establecido por la Constitución.
[17] De acuerdo con el artículo 12, primer apartado, de la Constitución del 4 de octubre de 1958, «El Presidente de la República, después de consultar al Primer Ministro y a los presidentes de las asambleas, puede disolver la Asamblea Nacional».
[18] El Presidente del Senado, Gérard Larcher, miembro del partido gaullista Los Republicanos (de centro-derecha), y la Presidenta de la Asamblea Nacional, Yaël Braun-Pivet, miembro del partido del Presidente Macron, Renaissance, han manifestado que su consulta se limitó a una llamada telefónica, durante la cual este último simplemente les anunció su decisión.
[19] En lo que respecta al jefe del gobierno, según el artículo 21, «El Primer Ministro dirige la acción del gobierno. Es responsable de la defensa nacional. Asegura la ejecución de las leyes. Con sujeción a las disposiciones del artículo 13, ejerce el poder reglamentario y realiza los nombramientos en funciones civiles y militares. Puede delegar ciertos poderes a los ministros. Suplanta, si es necesario, al Presidente de la República en la presidencia de los consejos y comités previstos en el artículo 15. Puede, excepcionalmente, reemplazarlo en la presidencia de un Consejo de Ministros mediante delegación expresa y para un orden del día determinado».
[20] El artículo 12 de la Constitución, párrafo 4, indica que «No se procederá a una nueva disolución en el año siguiente al de las elecciones».
[21] El artículo 16 de la Constitución indica: «Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave o inmediata y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el Presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las Cámaras y el Consejo Constitucional». Así, el recurso al artículo 16 fue utilizado por De Gaulle en 1961 tras el intento de golpe de Estado de los generales en Argel.
[22] El concepto de «ámbito reservado» nace con la Quinta República. Se enuncia por primera vez en 1959 por Jacques Chaban-Delmas durante las jornadas nacionales de la Unión para la Nueva República (UNR, el partido gaullista). Jacques Chaban-Delmas era entonces alcalde de la ciudad de Burdeos, diputado de Gironda y presidente de la Asamblea Nacional. Se denomina «domaine réservé» a ciertos ámbitos de la política nacional, como la defensa nacional y la política exterior, en los que la práctica, más que la Constitución misma, reconoce la supremacía del Presidente de la República.
[23] El gobierno puede ejercer todos sus poderes constitucionales desde el momento en que es nombrado por el Presidente de la República. La designación del Primer Ministro no requiere una investidura previa por parte de la Asamblea. Según el artículo 49, primer párrafo, el Primer Ministro puede presentar una declaración de política general ante las cámaras y comprometer la responsabilidad de su gobierno ante la Asamblea; sin embargo, esto no es obligatorio, ya que la Constitución permite la posibilidad de una moción de censura presentada por una décima parte de los diputados (artículo 49, segundo párrafo).
[24] Durante la Quinta República, los períodos de gestión de los asuntos corrientes han sido breves (máximo de nueve días en 1962).
[25] Carta del Presidente Emmanuel Macron a los franceses, publicado el 10 de julio de 2024, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2024/07/10/lettre-du-president-emmanuel-macron-aux-francais
[26] Finalmente, el presidente de la República, Emmanuel Macron, ha aceptado la dimisión del gobierno de Gabriel Attal, según anunció el Elíseo en un comunicado del 16 de julio de 2024. El decreto de cese de funciones del gobierno fue publicado en el Diario Oficial del 17 de julio de 2024.
[27] El artículo 23, párrafo 1, de la Constitución indica: «Son incompatibles las funciones de miembro del Gobierno con el ejercicio de todo mandato parlamentario, de toda función de representación de carácter nacional y de todo empleo público o actividad profesional».
[28] P. AVRIL, J.P. CAMBY y J. E. SCHOETTL, , «Que peut faire le gouvernement Attal après les élections législatives des 30 juin et 7 juillet ?», Revue politique et parlementaire, 2024.
[29] Desde la reforma constitucional de 2008, el artículo 49, párrafo tercero, prevé que el Primer Ministro pueda comprometer la confianza en un proyecto de ley de finanzas o de financiación de la seguridad social y, además, en un solo proyecto o propuesta de ley por sesión, mientras que anteriormente no existía límite.
[30] Para un análisis más exhaustivo, véase DALLOZ, Système majoritaire et bicamérisme sous la Ve République, ed. núm. 1, 2019, París.
[31] Las propuestas para estas sesiones son formuladas en la Conferencia de Presidentes por el presidente de la comisión o por un presidente de grupo, y la Conferencia de Presidentes decide la asignación de las sesiones entre los grupos políticos, teniendo en cuenta su peso respectivo. Esto garantiza que cada grupo, incluidos los de la oposición, tenga la oportunidad de presentar sus propuestas. Estas sesiones pueden abordar cuestiones legislativas (proyectos de ley) o funciones de control (preguntas al gobierno).
[32] El gobierno ocupa una posición prioritaria en la fijación del orden del día parlamentario por varias razones fundamentales. En primer lugar, esta prerrogativa permite racionalizar el parlamentarismo, gestionando de manera eficiente el tiempo legislativo y previniendo posibles bloqueos. En segundo lugar, al otorgar esta prioridad, se reducen los conflictos prolongados sobre temas menores, enfocando los debates en las grandes reformas y en las prioridades nacionales. Además, esta práctica responsabiliza a los diputados de la mayoría, incentivándolos a apoyar los proyectos gubernamentales y fortaleciendo la cohesión y la disciplina dentro de la mayoría. Finalmente, al controlar el orden del día, el gobierno puede evitar que propuestas inconvenientes o de menor relevancia, frecuentemente provenientes de la oposición, obstaculicen o retrasen el proceso legislativo.
